狠抓改革攻坚 推动发展升级——江西深化行政审批制度改革的实践

● 李春燕

（作者系江西省编办主任）

党的十八大和十八届三中全会以来，江西省以政府职能转变为核心，大力推进行政审批制度改革，省政府先后分6批衔接国务院取消下放行政审批事项；分4批取消下放省级审批事项246个大项48个子项，审批事项精简率达40%；取消行政事业性收费项目42项；取消评比达标表彰项目999项；116项行政审批由前置改为后置；先后晒出了省、市、县政府行政审批清单、全省行政事业性收费清单、市场准入清单和省级评比达标表彰目录等，行政审批制度改革工作取得了阶段性成果。

一、改革整体推进情况

（一）健全工作机制。江西把深化行政审批制度改革放在贯彻中央“四个全面”战略布局中去谋划、部署和推进。由省编办牵头，部分省直部门作为改革领导小组成员单位，并将行政审批制度改革情况纳入经济责任审计、党风廉政建设责任制考核内容。市、县层面成立工作机构，明确责任分工。基本形成了党委政府领导，机构编制部门牵头，法制、发改、工商、人社、财政等成员单位分工协作、上下衔接、合力推进的工作格局。

（二）注重顶层设计。出台了《江西省人民政府关于深化行政审批制度改革的意见》，明确“时间表”、“路线图”和“责任书”，围绕“接、放、管”三个方面提出8项主要任务10项精简原则，统一标准，框定尺度，防止各地各部门出现改革步伐不一、各行其是的问题。运用法治方式推进改革，省政府颁布了《江西省行政许可事项目录管理办法》，将行政审批制度改革的目标、任务、程序等通过规章形式进行明确，实现改革决策与立法决策紧密结合，确保重大改革于法有据。

（三）敢于较真碰硬。为啃下“硬骨头”，组成12个工作组，进行重点攻关。一是上门核查摸家底。针对长期存在的底数不清、依据不明等问题，对55家省直单位的行政许可、非行政许可审批以及与审批工作高度关联的事项开展上门核查集中清理，重点查找没有公布但实际在实施的项目，共梳理出各类项目近3000项。二是“六上六下”减项目。在摸清底数的基础上，按照部门自清、核查组初审、专家组复核、政府审定的方式，就行政许可、非行政许可审批事项，逐项排查，反复论证，应减尽减，能放则放。按照职责分工将梳理出的其他相关事项分别移交人社、财政、工商等部门组织清理，确保各项改革措施协调同步。三是倒逼机制促审改。通过各种方式，广泛征求基层政府、企业法人、社会公众的意见，形成改革倒逼机制。2014年3月，省内一家主要媒体报道某产业项目遭遇审批“长征”后，省政府主动回应社会关切，一次性集中取消下放行政审批事项150余项。

（四）规范项目运行。一是晒出审批目录。2014年4月，江西对外公布省级政府行政审批事项目录，对省级审批事项项目编码、项目名称、实施依据、实施机关、项目类别和审批对象等要素逐一规范，明确目录外一律不得审批。2015年1月，根据承接、取消、下放行政审批事项的变化情况，再次公布目录。二是开展流程再造。减少不必要不合理的申报材料，减少前置审批条件，平均审批时间由法定的23.6个工作日减至承诺办理时间13.8个工作日。三是改进审批方式。重点推进网上审批系统升级改造，按照横向到边、纵向到底的要求，积极打造全省统一的“网上办事大厅、权力事项库、电子监察平台”，逐步实现凡不涉密事项一律网上受理、凡多家审批事项一律并联办理。四是加强中介规范。开展行政机关在市场中介组织管理中乱作为、不作为突出问题专项整治，实现机构分设、人员分离、财务分开，维护中介市场正常竞争秩序。

（五）抓好放管结合。一是推进审批责任清单建设。按照有权必有责、用权受监督的原则，对保留的行政审批权力逐一细化责任，共明确责任事项3440项、追责情形4992种，引用责任设定依据1416部。每一项行政审批权力，从受理、审查、决定、送达、事中事后监管等环节平均对应近9项责任事项、近13种追责情形。二是创新完善市场监管体系，印发了《关于贯彻落实国务院促进市场公平竞争维护市场正常秩序的实施意见》，落实市场主体行为规范责任、部门市场监管责任和属地政府领导责任。推进执法体制改革，进一步充实基层执法力量，探索生产、流通、消费领域全过程统一监管。三是注重源头把关，对一些涉及公共安全、生产安全、环境保护等领域“权小责大”、基层政府或市场一时无力承接的事项，不予下放，避免增加市场风险和基层负担。对涉及跨设区市、需要全省统筹安排或需要总量控制的事项，继续由省级政府管住管好。四是强化事中事后监管，推动省政府部门在权力取消下放后把工作重心逐步调整到加强产业规划、政策制定、日常监管上。出台了加强市场监管的办法，在推进市场诚信体系建设、强化协同监管、加大市场违法行为查处和严肃行政问责等方面作出了有益探索。五是加强服务指导，省直部门通过印发承接落实方案、制定统一工作规程、举办审批技能培训班等方式，提升市县承接能力，解决好项目落地难问题，避免因项目承接不到位而出现监管真空。

（六）实行上下联动。一是做好国务院取消下放项目的无缝衔接。凡国务院取消的事项，省里相对应的审批、审核、初审项目一律取消；凡国务院下放事项，未明确层级的，原则上由市县政府承接。二是做好对市县的指导。按照“统一标准、分级负责、省直先行、市县跟进”的思路，统筹推进市县行政审批制度改革工作。三是加强项目落实情况督查，督促11个设区市和37家省直单位做好上下衔接，化解改革中的“中梗阻”问题，国务院和省政府取消下放事项已整体衔接落实到位。一些地市还探索出一些群众点赞、企业叫好的创新举措。比如，新余市借助“中介超市”，使企业对中介机构从原来的缺乏比较、被动选择变成现在的择优挑选；萍乡市全面推行以“行政审批目录清单、市场准入负面清单、市场主体监管清单、联合审批流程再造和中介机构改革”为主要内容的行政审批制度改革，匡定了“法无授权不可为”、“法无禁止皆可为”和“法定责任必须为”边界，较好地解决了行政效能不高、中介机构消释改革成效等问题。鹰潭市将行政审批和政务服务事项纳入网上审批系统并进行流程再造，大幅度压减建设项目从立项、用地审批、规划报建、施工许可到竣工验收等环节审批时限。

二、成效与不足

随着改革的深入，江西取消下放事项含金量也越来越高，各项简政放权举措叠加效应正逐步显现。一大批涉及企业投资项目核准、企业生产经营活动许可以及对企业、社会组织和个人资质资格认定事项的取消下放，改善了政务环境，激发了市场活力，增强了发展动力。2014年，全省新登记注册企业同比增长了49%，注册资本额同比增长212%，个体私营经济从业人员同比增长8%，GDP总量增速居中部地区首位；贷款增速、城镇居民收入增速、规模以上工业增加值增速多项指标位居中部地区六省第一。江西深化行政审批制度改革和简政放权工作虽然已取得了一些成效，但与全面深化改革的总体要求相比，与人民群众的热切期盼相比，仍有不小差距。

一是取消下放事项整体“含金量”有待提高。一些束缚企业生产经营、影响人民群众就业创业的事项，由于存在法律制约、市场外部环境不规范以及社会中介组织发育不健全等缘由取消下放得不够。

二是部分改革成果存在落地难的问题。仍有少数单位迷恋权力，借备案、改变管理方式、加强服务等名义搞变相审批，明放暗不放；一些审批事项取消或下放后，相关审批环节、中介评审、配套资金政策并没有同步取消下放，造成项目审批“来回跑”、项目“空壳”等现象；此外，基层政府专业技术力量和资源有限，承接能力不强，需要较长的磨合期、消化期。

三是审批权力运行规范性不够。存在审批部门自由裁量权大、审批流程在执行中变形走样、一个项目多部门多层级审核、行政审批环节中介组织未与主管部门彻底脱钩等问题。

三、进一步深化改革的思考

（一）坚持法治思维，找准审批制度改革重心。目前，各地都按照中央的要求，把减少审批事项作为改革的重心，不少地方已清理取消了一大批自行设定的事项。若从长期来看，仅注重精简数量还不够，因为中央和地方事权不同，不能简单以精简项目为目标搞“一刀切”。江西省级政府保留的行政审批事项，仅18项由省设定，因此继续精简空间不大。比较普遍的障碍是，不少公众对于行政审批患“不均”甚于患“多”。随着行政审批制度改革的深化，地方应逐步调整以项目精简为主的思路，在优化审批流程、减少审批时限、规范审批行为、方便百姓办事上下更大的功夫。中央层面，建议通过建立区别化的考核评估指标，引导不同层级的地方政府合理分配改革注意力，定向施策，精准发力。

（二）坚持市场导向，探索清单“一体多面”。从清单形式看，各地行政审批目录一般按部门分类，存在管理碎片化、割裂内在联系的问题。建议在现有清单的基础上，梳理公布按领域、按性质划分的行政审批目录清单，实现清单多样化、便民化，让社会公众一眼就能看明白设立一个企业、投资一个项目需要办理哪些审批。目前，天津等地晒出了按企业设立许可、投资许可、资格资质许可等方式分类目录，已作出了有益探索。这种分类方式不仅方便群众，也为进一步精简审批流程、减少审批环节提供了基础。一些事项存在多头审批、重复审批问题，仅就单个部门来看，似乎确有保留的必要，但串起来后就发现政府管的总量还是过多。

（三）坚持配套推进。行政审批制度改革是“当头炮”、“先手棋”，这意味着简政放权必须持续推进。建议当前重点开展以下几个领域的配套改革。一是推进行政审批环节中介服务领域改革，加快中介组织脱钩步伐，推动技术审查与行政审批相分离，切断政府部门和中介组织之间的利益链条，实行中介服务清单管理。在国家层面，建议加强顶层设计，尽快出台规范中介行为、加大中介市场培育的指导意见。二是加快市场监管体制改革，主动对接变事前审批为事中事后监管的新要求，重点在市场监管体制整合上下功夫，积极推动执法重心下移，提高基层政府承接能力和监管水平。三是做好除行政审批权以外其他政府职权的清理，通过推行政府权力清单、责任清单、负面清单，进一步厘清政府与市场、社会、公民的边界，让权力运行不再“任性”，进一步推进简政放权，释放改革红利。