以司法体制改革为契机吉林省检察系统推进机构编制管理创新

2014年以来，吉林省检察系统在落实中央司法体制改革任务过程中，结合检察人员分类管理、检察官办案责任制等任务的落实，统筹谋划、同步推进内设机构改革，优化编制资源配置，突出“拆庙减官”，将人员向办案一线倾斜，有效激发队伍整体活力，初步实现增效不增人的目标。

一、以制约检察工作发展的问题为导向、以司法体制改革为契机，明确改革方向

改革前，吉林省检察系统按照传统的行政管理模式设置机构，其中，省检察院内设34个处室，市、县级检察院内设机构数量平均在25个左右。一方面，机构壁垒林立、层级多，导致检察职权碎片化、功能重叠化，检察资源分散、人员流动困难，不符合以办案为中心的司法诉讼要求，客观上加剧了“案多人少”的矛盾。另一方面，在这种机构设置模式下，处（科）长并不亲自办理案件却审核案件，这不符合司法亲历性和判断性要求，检察权行政化倾向明显，一定程度弱化了司法责任，影响了检察官的专业性、权威性。

内设机构是检察职责划分的组织载体，决定了检察资源调配和检察权运行管理，在检察组织体系中处于枢纽地位。内设机构的整合，既是检察人员分类管理的基础，也是实行以“去行政化”、扁平化、专业化管理为主要特点的主任检察官办案责任制改革的前提，还是加强监督制约机制建设的保障。要使这些司法改革任务真正落到实处，内设机构改革不能“缺席”。中央部署的本轮检察改革，是历次改革中力度最大、触及范围最广、利益调整最深刻的一次，吉林省作为中央确定的首批司法改革试点省份之一，敢于直面现实问题，勇于打破自身利益藩篱，早研究早探索早行动，为顺利推进司法改革任务提供创新的路径。

二、坚持“稳中求破、破中保稳”的改革思路，夯实改革基础，确保改革扎实推进

没有理论根据、没有群众基础、没有现实条件，任何改革都很难走下去。为此，吉林省检察院首先进行了一年多的调查研究，结合实际为改革寻找理论依据，深入了解广大检察干警的意愿与困难，广泛听取社会各界的意见建议。在此基础上拟订了改革试点意见，组织广大检察干警进行了六轮大讨论，深入开展改革政策宣讲。机构调整后，从尊重干警意愿和工作需要两方面出发，坚持公正、公开、透明原则，实现人员分流整合的“双向选择”，充分兼顾各方利益诉求。

“谋定而后动”。2014年4月，吉林省检察改革试点工作从长春市九台区等4个基层检察院开始探索，2015年4月扩大到包括省检察院在内的三级17个检察院进行试点，7月在省内其余80个检察院全面推开，9月起全省三级共97个检察院全部按新的组织架构和运行机制施行。

三、坚持三级联动、省院先行的工作方法，有效化解基层顾虑，确保改革整体推进

以往改革多是自下而上推进，都是先在基层“开刀”，时间长了，基层检察干警牢骚满腹。事实上，只有上面带头改革，才能使基层有更多的认同，才能有效释放改革压力、增强改革动力。为此，吉林省检察院带头先行，坚持“一把尺子量到底”，与试点基层检察院实行统一的改革政策。

省、市、县三级联动、一体推进，既有利于省检察院及时发现并解决改革过程中出现的各类问题，又避免了下改上不改容易滋生的政出多门、相互掣肘、走走过场等弊端，同时还对下级检察院起到重要的引领示范作用。在省政法委、省编办等有关部门的大力支持下，通过省检察院带头、“压茬推进”，省、市、县三级检察院“拆庙重建”和人员调配工作平稳有序展开，这也有力保障了检察人员分类管理、检察官办案责任制等改革事项的“落地生根”。

四、在横向上，以检察权属性为基础按类划分职能，推行“大部门制”机构改革

检察权具有司法属性、行政属性和监督属性，因此，对检察机关内设机构的整合完善必须依据其属性特征进行归类研究、切块分析。吉林省检察系统将检察业务主要归为公诉、职务犯罪、监督三大职能模块，其他包括综合保障、人员管理等，并以此为理论依据推行“大部门制”改革，尽量合并职能相近机构。具体做法是：将业务部门统一整合成四个部：职务犯罪检察部、刑事检察部、民事行政检察部（省检察院将民事行政检察部分设成民事检察部和行政检察部）、控告申诉和刑事执行检察部，将司法业务管理、保障类等非业务部门整合成四部一委：政治部、监察（督查）部、检务保障部、检务管理部、机关党委。

改革后，吉林省各级检察院的内设机构数量大幅压缩，有限的检力资源真正向检察业务一线聚集。更重要的是，机构的整合使检察职能得到进一步优化，破解了以往业务工作存在的查办贪污贿赂案件与查办渎职侵权案件脱节、查办与预防脱节、批捕与公诉脱节、不同部门间相互推诿扯皮等问题。

五、在纵向上，坚持精简、效能的原则，实行内设机构扁平化管理

吉林省各级检察院按照精简、效能的原则，对各业务部实行扁平化管理，由副检察长或相应级别院领导兼任部长，部内设置若干主任检察官办案组（有的检察院称“室”）。办案组与以往的处室有本质区别，不是行政建制，其任务就是办案，没有行政管理职能，主任检察官也不是行政职务，是办案组的负责人，实行定期考核、动态管理。改革后，吉林省检察院从提升执法办案效率、规范检察权运行出发，先后制定出台了《主任检察官权责清单（试行）》、《吉林省检察机关主任检察官办公室工作规则（试行）》、《吉林省检察机关办案工作内部监督暂行办法》等系列规章制度，明确了不同检察职能部门的办案及监督制约机制。长春市检察院结合本院直接承办的案件数量不亚于基层检察院的特点，在4个业务部共设置了32个办案组，并着力将各个办案组打造成满负荷、高效能的一线“战斗单元”。

改革后新的组织形式和人员配置为吉林省检察系统释放了大量的改革红利。一是“案多人少”的矛盾得到缓解。各级检察院业务部门原先不直接办案的处（科）长和综合管理人员大都充实到了办案组。比如，省检察院一线办案人员由原来的126人增至212人，增长了68%。二是办案程序得到优化。比如，线索管理原有六个环节，现在一般只有三个环节，即：主任检察官、部长、检察长，特殊情况下只有两个环节。三是办案责任得到落实。新的组织形式将司法责任真正落实到“人”，改变了以往“责任分散、主体不明、责任难追”和“逐级审批层层把关、集体负责而无人负责”的情况。四是促进检察人员思想观念转变。改革后，办案虽然省去了很多重复劳动，但工作压力更大了。与以往可以“上推下移”、轻松应付相比，现在要“拳打脚踢”、一刻不放松才行。为了把案件办好，经得起检验，检察官们更加注重提高自身专业素养和社会形象，更加注重倾听律师等各方意见，办案质量和效率有了明显提升。长春市检察院职务犯罪侦查机构整合后，2015年立案查办的职务犯罪案件较2014年同期相比上升了20%。长春市九台区检察院捕诉环节整合和案件行政审批程序简化后，案件退补率下降了53.6%，结案率上升至98.3%。

总的看，吉林省检察系统以深化司法体制改革为契机，在推进机构整合、优化检察资源配置方面进行了积极有益的探索，能为其他地方检察机关破解“案多人少”的现实困境提供借鉴。