社会组织与深化基层政府职能转变——以杭州“和事佬”协会为例

● 郭道久

（作者系南开大学周恩来政府管理学院副教授）

继续推进政府职能转变，其重点是政府职能的深化和细化。深化政府职能转变，要进一步理清政府、市场、社会的分工，将本应属于市场和社会的职能交给市场和社会，涉及的政府层级主要是中央政府和一定程度上的省级政府；政府职能的细化，基本方向是理清各级政府的职责范围，重点考虑政府职能的有效履行，其涉及的主要是地方和基层政府。

基层政府主要是做事的政府，特别是做那些与公众日常生活密切相关的事情，因此如何有效履行政府职能在这一层级政府身上体现得比较突出，也即政府职能的细化问题，或者说基层政府职能转变主要是改变做事的形式。基层政府所要做的事情其实多而杂，所谓“上面千条线、下面一根针”，诸多事情都要亲力亲为，从而导致基层政府职能“超载”。从转变政府职能的角度看，基层政府要转变的是履职方式，即减少政府亲自做的事，增加政府与其他主体合作以及其他主体独立承担事务这两种形式。现实中，基层政府职能转变所能依靠的力量之一就是社会组织。

作为以公益性为特征之一的社会组织，主要功能是管理和服务，即为公众提供切实的、具有普遍性或个性化的服务。这一特点恰好与基层政府相契合。那么，现实中，社会组织能否为基层政府的职能转变提供帮助，社会组织是不是可以依靠的力量？本文以杭州“和事佬”协会这一基层草根组织为例，分析社会组织在基层政府职能转变中发挥的作用。

一、社会组织与政府职能转变的理论基础

（一）转变政府职能的两层含义

转变政府职能，一般指政府机关根据现实需要对自身的职责范围、角色定位、行为方式等进行调整。这与将政府职能转变简单地理解为政府做事多与少的变化是不同的。诚然，政府职能范围的变化是转变政府职能，但政府行为方式的变化也属于转变职能的范畴，故对转变政府职能的理解应包括两个层面。

职责范围的变化是转变政府职能的核心内容。事实上，中国自改革开放以来开启的转变政府职能进程，就是从调整政府职责范围开始的，针对的也是计划经济时期政府承担的职责范围过大这一现实。比如，1984年《中共中央关于经济体制改革的决定》中首次以“正确发挥政府机构管理经济的职能”涉及转变政府职能问题，提出以简政放权、实行政企职责分开来正确发挥政府管理经济的职能，并明确列举了“制订经济和社会发展的战略、计划、方针和政策；制订资源开发、技术改造和智力开发的方案”等政府应该履行的经济职能；1988年《中共中央关于制定国民经济和社会发展第七个五年计划的建议》则进一步明确转变政府经济职能包括“不再直接管企业”、“逐步减少指令性计划任务”等。从做哪些事的角度界定政府职能转变，最容易得到社会公众的认可，所以，它一直是转变政府职能的重点。直到现在，简政放权仍然是改革的首要任务。

行为方式的变化也是政府职能转变的重要内容。实践中，政府职能转变往往集中在具体事情和具体政府部门的工作方式方法的改变，从而提高工作效率和服务质量。这种改变往往不涉及政府组织之间职能交叉、职能重叠等宏观层面以及政府的基本价值等理论问题①，但却能够产生比较显著的效果，比如信息公开、民主参与、政社合作等。这种改变虽然不直接涉及政府职责范围的增减，但它对政府职责的履行有显著影响，属于深化和细化政府职能转变的范畴；而且，随着转变政府职能的日益深入，当政府职责范围的增减空间较小时，行为方式的转变就将成为职能转变的重点。

（二）基层政府职能转变需要什么

党的十八届三中全会《决定》将地方政府的职能概括为公共服务、市场监管、社会管理、环境保护。对基层政府而言，公共服务、社会管理和环境保护就是其主要职能。就这些职能而言，其主要问题不是之前政府管得多了，而是管得不够、管得不好，因此转变基层政府职能，就不是增减职责范围，重点是如何把事情做好。

正因为基层政府的职能转变集中于做事的方式方法，因此基层政府职能转变存在着一些不同于普遍意义上政府职能转变的需求：一是以职能履行为重点，围绕履职转变政府行为方式。基层政府职能转变应集中于转变行为方式这一层面，职责范围不是重点。二是改变政府单一主体，丰富政府履职途径。较长时间内，基层政府都是公共服务、社会管理的唯一主体，这让基层政府承担了过多的责任和压力。转变基层政府职能，要将多元主体参与作为重要方向，通过发挥其他主体的积极作用来分担政府职责、缓解政府压力。这一转变既可以看作政府职责范围的变化，也可以理解为政府行为方式的改变。这也表明，政府职能转变的两个层面不是截然分开的，特别是实践中，两个层面可能融合。基层政府通过吸纳社会主体、与社会主体合作等形式，既缩小了承担的职责范围，又丰富了履职的途径和形式。三是完善政府履职过程。转变政府职能并不意味着政府不做事，就基层政府而言，公共服务、社会管理等职责不仅要履行，而且要履行得更好。这其中的转变政府职能主要是完善履职过程，让政府尽可能把事情做好。为此，完善基层政府过程就需要全面而具体，像民主参与、信息公开、新技术的应用等，都可以纳入基层政府职能转变之中。四是构建政府与公众、社会的伙伴关系。基层政府职能转变以改变政府行为方式、完善政府过程为重点，通过其他社会主体力量的进入，最终实现政府与其他主体的伙伴关系。

（三）社会组织可以为基层政府职能转变带来什么

在基层政府职能转变过程中，积极发展并引导社会组织参与社会管理和公共服务是一项重要举措。

第一，社会组织可以承担部分政府外移的职能。基层政府外移职能主要是经济管理和服务职能。在改革的前20多年里，基层政府承担的经济服务职能比较多；随着改革的深入，基层政府的这些职能需要逐步外移，而社会组织可以承担部分职能，其中商会等组织最受关注。比如，温州商会某种意义上就是政府行业管理的执行者和替代者。当政府从具体企业经营活动中退出后，实际在经济领域留下了“真空地带”，于是温州的各种企业开始了无节制的扩张以及随之而来的恶性竞争，最终导致质量低下。为了扭转这种局面，单靠政府的力量难以实现，于是温州商人自发组织起来，通过建立商会的方式来统一规范行业的原材料、工艺、价格等，维护市场秩序。②事实证明，温州商会能够真正替代政府承担经济管理职能；而在今后，它也将在经济服务等方面发挥更大的影响力。

第二，社会组织是公共服务和社会管理的参与者和合作者。社会管理的主体是政府，但在现代公共管理理念下，社会组织也成为社会管理的重要参与者。比如环境保护，目前社会组织扮演的角色就日益重要，像“地球村”、“自然之友”、绿家园志愿者等民间社会组织，由于广泛的影响力而得到政府支持，并与政府积极合作开展环保活动。在提供公共服务方面，社会组织的实际作用和影响力正日益增长。社会组织的定位之一就是在政府和市场失灵的空间里弥补不足。以志愿精神为指导，本着为社会成员的公共利益服务的原则，社会组织可以采取与政府不同的方式满足公众的需求。另外，在社会利益主体和利益需求多元化的条件下，政府很难满足多元化的、甚至带有局部冲突的利益需求。社会组织则不同，广泛存在的社会组织支持和体现了多元化的价值，不同程度地满足了多元服务需求。

第三，社会组织是基层社区建设的重要力量。不管是社区居民的自我管理，还是社区服务，社会组织都是重要的力量，业主委员会、老年公寓、托儿所、棋牌协会等组织已经在社区广泛存在，并发挥着不可代替的作用。

第四，社会组织有助于实现政府和社会公众的沟通，缓解社会矛盾。基层政府为公众做的具体事情最多，但也可能导致公众的不理解、甚至对立情绪，社会组织可以通过意见表达、引导公众合法参与，将民众的利益诉求集中反映给政府部门，从而更有效地解决问题。社会组织还可以直接解决公众的现实问题，如养老托幼、娱乐休闲、化解纠纷等，这也是解决社会问题和社会矛盾的方法之一。

基层政府职能转变的需求与社会组织可能提供的支持之间能否有效对接，实践中社会组织能否起到预期的作用，杭州“和事佬”协会的案例将有助于我们更好地理解这一问题。

二、“和事佬”协会的实践

（一）政府履职的需要：“和事佬”协会的产生

伴随着经济社会体制改革，居住在同一社区的人群开始多样化，难免存在邻里纠纷，利益冲突时常发生，如果矛盾不能及时解决，必将影响社会的稳定，不利于和谐社会的建立。2007年胡锦涛同志对杭州市王马社区的66810为民服务工作给予了高度评价。区委、区政府提出依靠社区力量来强化社区服务的要求。③在政府的支持下，结合社区居民自治工作，社区“和事佬”协会应运而生。

“和事佬”一词来源于杭州流传的一个“土称呼”，指的是德高望重、处事公道、乐于助人的热心人。起初，“和事佬”协会仅由五名热心人组成，由于“和事佬”运作效果明显，得到老百姓的认可和支持，成员越来越多，名声越来越好，政府开始在街道试点，后陆续在全区范围开展。2008年2月，首个“和事佬”协会率先成立，半年后，“和事佬”协会在下城区的71个社区推广，到2011年底，“和事佬”协会在杭州市的全部2924个社区（村）成立，已经有2万多名“和事佬”发挥着作用，6万多起基层矛盾纠纷到得到化解。④

（二）“和事佬”协会的运作情况

1．“和事佬”协会的组织体系

在机构设置上，名称统一使用“和事佬”协会，在民政局备案，接受社区党工委的领导，由司法所指导本街道“和事佬”协会的工作，由社区人民调解委员会对“和事佬”协会进行工作衔接。在工作职能上，“和事佬”协会本着民主促民生、民主促稳定、民主促和谐的原则，对社区居民之间的矛盾和纠纷进行调解；在了解社区居民的民意基础上进行上报；及时向社区居民宣传相关的法律政策。在人员构成上，主要包括三部分：居住在本社区热心居民工作的、熟悉法律知识、德高望重的单元居民自治小组成员、楼宇居民组织会以及社区楼道党支部成员；党代表、人大代表、政协委员、离退休干部、在职或者退休法律工作者、退休教师等；居住在本社区的志愿者。“和事佬”的产生，先由本人自愿申请，再由社区进行审核，最后在街道司法所备案。在场所设置上，主要是在各个社区建立工作室。⑤

2. “和事佬”协会的工作内容

“和事佬”协会源于社区，关注的也是基层社会的各种矛盾和问题。一是邻里纠纷，诸如杂物占道、噪音影响、管道跑水等涉及邻里关系的纠纷；二是家庭矛盾，涉及老人赡养、夫妻关系、婆媳关系等诸多繁杂的家庭内部关系；三是社区事务，包括公共绿地、停车位、房屋修缮等与社区居民利益有关的事情；四是权益维护，比如社区公共设施建设、周边环境等涉及居民权益的事情。

3. “和事佬”协会的工作方法

“和事佬”协会的工作方法可以总结为“373”工作法。第一个“3”指的是当好“三大员”，即“和事佬”做好社区民情民意的“收集员”，解决邻里纠纷的“调解员”，相关法律政策的“宣传员”；“7”指的是要做到七个一：常在小区走一走、遇到困难帮一帮、常到楼道看一看、看到陋习说一说、常进邻家听一听、碰到纠纷劝一劝、社区事务聊一聊；第二个“3”指的是调解的“三字经”：“缓”——对居民发生的纠纷要耐心解决，不急躁；“暖”——给情绪激动的当事人排忧解难，缓和他们的情绪；“理”——调解要做到合理公正，以理服人。⑥

4. “和事佬”协会的工作机制

“串门促和制”，通过串门走户和重点走访，了解民情民意，作好记录及时反映解决问题。“坐堂问诊制”，由协会中的成员轮流在工作室中进行咨询工作，帮助前来解决问题的居民。“联席会诊制”，每月定期与社区负责人和成员针对居民反映的问题进行讨论，提出意见和建议。“信息反馈制”，协会将居民问题的解决情况和重要的信息动态，及时报告给上级。“纠纷回访制”，协会在解决完问题后进行回访，以防止问题再次发生。“例会研究制”，每季定期召开例会，与社区党工委、社区人民调解委员和司法所的负责人一起总结和交流经验，讲解新政策，进行业务培训，以提高工作水平。“引导参与制”，对于无法通过协会调解的矛盾，正确引导当事人运用法律手段解决问题。“评先奖优制”，每年度对每位“和事佬”协会的成员进行评比，表彰和奖励优秀和事佬。⑦

5. “和事佬”协会的经费保障

协会的经费采取“社区经费出一点，街道财政补一点”的方法，每年保证经费投入大于五千元。区司法局依照《下城区人民调解案件办案补贴方法》的规定，将“和事佬”协会调解的纠纷，纳入“以奖代补”补贴范畴，培训经费也由司法局落实。此外，各个社区可以根据实际情况，向社会争取资助。⑧

（三）“和事佬”协会发挥的作用及特点

“和事佬”协会是杭州市各级政府在改革和创新中的一个探索。它分担了市区政府、街道办事处、社区居委会的社会管理和服务职能，主要承担了基层社区矛盾的调解职能。这一实践，既可以视为政府职能外移和社会组织的承接过程，也可以理解为政府行政行为方式的改进。调解社会成员的利益冲突和矛盾纠纷，在任何时候都是政府的重要职责，当社会组织发挥有效作用时，自然就是对政府职责的分担。社会组织和政府借此形成了合作和互补的关系，它也是政府行为方式的改变和完善。

“和事佬”协会承担社区调解工作，是对政府职能履行的有效补充，作为一种街坊邻居的组织形式，自发承担社区调解工作，体现了“社会能办好的，尽可能交给社会力量承担”的思路。“和事佬”协会能够在社区调解中发挥较好的作用，与其自身的特点分不开：第一，“和事佬”协会的调解体现了居民自治。与来自官方的调解和司法程序不同，“和事佬”协会是以纯粹民间的身份处理社区矛盾纠纷，居民比较容易接受，或者说它与居民的融入程度比较高。第二，“和事佬”协会能够充分利用本地资源。“和事佬”协会的成员来自本社区，主要是退休或在职的公务员、司法工作者、教师等。这些人的优势在于文化水平较高，对调解有一定了解；同时他们在社区德高望重，热心社区事务，在居民中具有一定的认同度；他们对社区的事务比较了解，掌握社区调解的工作方法。第三，强调矛盾在当地解决。“和事佬”协会是居民自己的组织，解决的是居民自己的事情，真正做到了“小事不出社区、矛盾不上交”。第四，“和事佬”协会同时发挥法理和情理的作用。“和事佬”们处理社区矛盾纠纷，需要遵循法律法规的相关规定，并得到司法所的指导；同时，“和事佬”们又将情理纳入其中，充分发挥“熟人社会”的优势，以情动人，尽量做到合情合理，还将个人的生活经验、处世态度、工作技巧等纳入调解中，增加调解成功的可能性。

从实践看，“和事佬”协会效果很好，突出的表现是调解社区矛盾，促进社区和谐。杭州“和事佬”协会在实现全市各社区全面覆盖后，每年成功化解基层纠纷和矛盾6万余起。“和事佬”协会还为社区事务和社区建设做出贡献。比如社区自行车失窃、防盗门安装不合理、单元没有路灯造成夜间出行不便、社区绿化、欠薪等问题，“和事佬”都会主动出面协调解决，从而营造和谐社区。“和事佬”协会还是政府和公众之间沟通的纽带。“和事佬”在了解民情民意的基础上，将社区群众关心的问题反映给上级政府，表达出群众的真实意愿，主动代表群众和上级沟通，探讨问题，进而提出合理的意见和建议，上级政府部门也借“和事佬”向群众宣传新的政策法规，往往能起到事半功倍的效果。

三、总结与讨论

杭州“和事佬”协会作为基层社区组织，在基层社会利益冲突和矛盾调解中发挥了重要作用，这表明社会组织有能力在基层政府职能转变中发挥积极作用，不管是承接政府外移的部分职能，还是优化政府履职过程，社会组织都是政府职能转变可以期待的“生长点”。当然，“和事佬”协会在实践中还存在一些需要重视的问题，解决这些问题将有助于社会组织在政府职能转变中发挥普遍性的作用。

从“和事佬”的实践和成长过程看，其作用发挥不是政府主动让渡职能，而是社会组织自发分担职能。在政府职能的转变进程中，有些社会组织发挥作用主要是基于政府的职能让渡，如行业协会；而“和事佬”协会是公众自发探索建立的，当这一组织开始展示其影响力时，政府适时给予了支持，从而使其在分担政府职能上能够做得更好。这也预示着越来越多的自主建立的、草根性社会组织将在政府职能转变中获得机会。另外，“和事佬”协会所分担的利益冲突和矛盾调解职能，总体上属于行政机关和司法机关的结合部，而司法机关的职能一般被认为是不宜委托给政府之外主体的。从实践看，“和事佬”协会获得的政府支持主要来自司法行政机关，表明行政机关所承担的其他更宜于外移的职能，若由社会组织来分担可能更加容易操作。

当然，“和事佬”协会在分担基层政府职能中也存在一些值得关注的现象或问题。比如，“和事佬”协会的作用发挥与政府的支持之间的关系。当民间创造出“和事佬”这一组织形式后，是政府的重视和支持才使其获得更大的空间，比如部门的支持，利用政府的资源解决办公场所、资金等现实问题。如果没有政府的支持，“和事佬”协会是否还能发挥作用？事实上，政府的支持让“和事佬”协会拓展到杭州市的所有社区。那么，“和事佬”协会还是民间自发建立的组织吗？这一问题虽然在当前并没有困扰“和事佬”协会的发展，但并不意味着以后它不是一个问题。另外，“和事佬”所代表的社会机制与政府工作机制的关系也需要关注。“和事佬”协会是一种民间调解机制，而在政府运作程序中，还有司法调解、人民调解委员会。民间社会机制与政府机制是有效对接还是各行其道？现实中，“和事佬”协会选择的是对接，在“和事佬”协会调解之上是人民调解委员会这一隶属于居委会的调解机制，在向上走是司法调解机制。这样做的好处是为“和事佬”协会寻找到一定的合法性支持，但也存在一定的风险，这一民间调解机制可能逐步偏向行政化。

对社会组织而言，要在基层政府职能转变中获得更多的空间、发挥更大的作用，除了需要来自政府的支持外，更多的需要社会组织自身的努力，比如建立完善的组织机构和管理架构、健全的信息公开机制、吸纳专业人员、培训工作人员、建立风险化解机制、拓宽资金来源等。有能力、有公信力的社会组织，重视、支持社会组织与政府相结合，将使社会组织在基层政府职能转变中获得成长，从而实现政府与社会组织的双赢。

①干敏敏、陈宇：“试析政府绩效评估中的公众参与——以杭州市‘三位一体’综合考评机制为例”，《中共杭州市委党校学报》，2009年第3期。

②参见曹海东、张朋：“温州商会的惊人力量揭秘”，见搜狐网，2004-09-13。

③“王马社区‘66810’为民服务工作法”，见杭州网，2008-07-28。

④“杭州市2924个‘和事佬’成为‘平安杭州’稳压器”，《中华工商时报》，2011-12-06。

⑤⑥⑦⑧浙江省司法厅：“下城区积极探索社区‘和事佬’协会人民调解新机制”，《浙江司法行政简报》，2009-03-20。