完善党的制度与密切联系群众常态化

肖贵清 杨万山

（清华大学 马克思主义学院，北京 海淀 100084）

党的十八大以来，新一届中央领导集体以群众路线教育实践活动为切入点，使党在新的历史条件下密切联系群众常态化，坚持党要管党，从严治党，提出了全面从严治党的战略布局。不断强化党的制度建设，通过不断完善党的思想教育制度、党内民主制度、从严治党制度来形成完善的党的建设制度体系，以期实现党在新的历史条件下密切联系群众的常态化。

一、完善党的思想教育制度

2014年10月8日，习近平在党的群众路线教育实践总结大会上指出：“广大党员、干部受到马克思主义群众观点的深刻教育，贯彻党的群众路线的自觉性和坚定性明显增强。通过活动，广大党员、干部精神上补了‘钙’。”[1]通过这次教育实践活动，强化了广大党员干部为人民服务的宗旨意识，提高了广大党员干部的理论水平，使广大群众反映强烈的“四风”问题得以有效整治。然而，“党的先进性和党的执政地位都不是一劳永逸、一成不变的，过去先进不等于现在先进，现在先进不等于永远先进。”[2]需要通过完善党的思想教育制度巩固教育实践活动取得的成果，使其常态化、制度化。

（一）充分认识完善党的思想教育制度的重要意义。在经济全球化时代，受市场经济的影响，加上中国共产党一党长期执政，容易引起一些党员干部的执政疲劳，形成“四风”问题，有针对性的学习教育是应对问题的有效方法。只有不断学习，不断进行理想信念的教育，并进一步付诸行动，以知促行、以行促知才能永葆共产党人的本色。

毛泽东一再强调学习必须学以致用，以知促行。他在《改造我们的学习》中明确主张“将全党的学习方法和学习制度改造一下。”[3-1]“许多同志学习马克思列宁主义似乎并不是为了革命实践的需要，而是为单纯的学习。”[3-2]在《整顿党的作风》中他更是指出：“对于马克思主义的理论，要能够精通它、应用它，精通的目的全在于应用。如果你能应用马克思列宁主义的观点，说明一个两个实际问题，那就要受到称赞，就算有了几分成绩。被你说明的东西越多，越普遍，越深刻，你的成绩就越大。”[3-3]这也就是习近平在群众路线教育实践活动总结大会上所强调的：“实践证明，集中教育活动只有坚持知行合一，不断让思想自觉引导行动自觉、让行动自觉深化思想自觉，才能抓得实、做得深、走得远。”[1]

（二）丰富的学习内容是完善党的思想教育制度的基础。习近平指出：“学史可以看成败，鉴得失，知兴替；学诗可以情飞扬，志高昂，人灵秀；学伦理可以知廉耻，懂荣辱，辨是非。”[4]中华民族具有悠久的历史文化，中国特色社会主义建设要从历史文化中汲取力量；群众是历史的创造者也是实践的主体，党的很多治国理政思想和经验来源于人民群众的集体智慧。改革开放以来，广大党员干部的学历层次、知识结构、治国理政的能力都有很大程度的提高。我们的党员干部，不缺各种各样的知识和技能，而需要的是“精神之钙”，也就是对马克思主义的信仰和中国特色社会主义的信心。因此，党员干部通过学习历史文化懂得如何报效国家、甘于奉献；通过向人民群众学习，进一步加深同人民群众之间的血肉联系，从而站稳群众立场、理顺同人民群众的关系；通过学习马克思主义和中国化马克思主义理论，牢固树立历史唯物主义和辩证唯物主义的世界观、人生观、价值观，自觉地将马克思主义理论以及中国化马克思主义作为行动指南。

（三）有效的教育过程是完善党的思想教育制度的重点。完善党的思想教育制度，要求党员干部在学习过程中做到理论联系实际。党员干部将马克思主义理论以及中国化马克思主义的学习与工作中的实际情况结合起来，用理论指导实践，又以实践引领理论的发展，达到理论与实践的统一。马克思主义理论以及中国化的马克思主义理论，不仅需要在党员干部之间，还必须在广大人民群众之间学习与传播。完善党的思想教育制度，需要转换理论话语以形成人民群众的话语。党员干部要通过学习，将马克思主义理论以及中国化马克思主义理论转换成人民群众的话语。

思想教育制度的有效性取决制度设计的合理性和执行的完整性。制度设计既要坚持“于法周延、于事简便”的原则，更要加强执行。落实思想教育制度，首先要加强对制度的宣传，通过宣传引导，营造良好氛围。在宣传过程中要积极宣传中央的决策部署、学习活动的重大意义、经验成效，引导广大干部把思想和行动统一到学习的精神上来。“使制度真正成为党员、干部联系和服务群众的硬约束，使贯彻党的群众路线真正成为党员、干部的自觉行动。”[5]同时，要建立学习反馈机制，以便对党员干部的学习进行及时的监督考察。对学习不力的党员干部，根据具体情况，给予相应处分，对学习积极主动，及时解决群众关心问题的党员干部给予表扬和奖励，树立正面典型。

二、完善党内民主制度

党内民主是党的生命，“推进党的制度建设，要坚持以党章为根本，以民主集中制为核心。”[6]在群众路线教育实践活动过程中，以“为民、务实、清廉”为主题，以“照镜子、正衣冠、洗洗澡、治治病”的总要求为指导，坚持开好民主生活会，积极使用批评与自我批评的有力武器；坚持民主集中制原则，落实集体领导制度；不断完善监督制度，将党内与党外监督相结合，虚心接受党外人士以及广大人民群众的意见建议。

（一）活跃党内民主氛围，完善党的民主生活会制度。民主生活会是党的民主制度的一个重要表现形式。教育实践活动中党的民主生活会能取得如此成功，首先，中央政治局要率先垂范、以上带下；其次，各级党组织要打破以往开民主生活会有形式没内容、有内容不重视的状态；三是在使用批评与自我批评的武器时敢于“动真格”。使广大党员干部受到警醒，起到“红红脸”“出出汗”的效果。中共中央印发的《中央党内法规制定工作五年规划纲要（2013-2017）》中提出，抓紧修订《关于县以上党和国家机关党员领导干部民主生活会的若干规定》。开好民主生活会，要求各级党组织及党员干部，在积极开展批评与自我批评时“从团结的愿望出发，认真进行批评和自我批评，分清是非，团结同志，克服缺点，改进工作”。[7]坚持惩前毖后，治病救人的方针，打破过去自我批评简单化、批评上级形式化、批评同志空洞化、批评下级随意化的思维定式。党员干部在进行自我批评时要查找问题、触及本质；在批评他人时要言之有理、实事求是、开诚布公；在相互批评时要达到触动思想、触动灵魂的目的。领导干部在开民主生活会时要认真查找自身存在的问题、虚心接受同志的批评并及时整改落实，以赢得广大党员干部和人民群众的信任。

(二)坚持民主集中制原则，完善党的集体领导制度。民主集中制是党的根本组织制度和领导制度，巩固教育实践活动成果，必须坚持民主集中制，完善党的集体领导，促使全党同志按照民主集中制办事，发扬党内民主，鼓励求真务实、充分民主的研讨，同时善于正确集中党内意见，防止议而不决。

党的十一届三中全会以来，党一直注重集体领导制度建设。“健全党的集体领导制度和民主集中制，要从中央做起。”[8]在此理念下，党建立了中央政治局常委向中央政治局、中央政治局向中央全会定期报告的制度，中央政治局、政治局常委会、中央书记处的工作规则等制度。这些制度确保了党的集体领导制度化，加强了对党的领导人的监督和制约，从而更好地发挥了集体决策的作用。十三大以来，党中央提出：“各级党委要健全党委制，坚持集体领导，充分发挥全委会的作用，提高决策的科学性和执行决策的有效性。决定重大问题，必须经过集体充分讨论；一经决定，必须执行，不准自行其是。”[9]十八大以来，党中央着手修改完善《中国共产党党员权利保障条例》《中国共产党基层组织选举工作暂行条例》，确保党员的知情权、参与权、选举权、监督权得以落实，并“完善党内选举制度，规范差额提名、差额选举，形成充分体现选举人意志的程序和决策过程。”[10-1]在保障党员个人权利同时，确保党的集体领导制度得以实施。

习近平在强调加强中央政治局自身建设、提高中央政治局工作水平时就全面贯彻民主集中制提出：“中央政治局开展工作要严格按照规则和程序办事，讨论研究工作，要畅所欲言，鼓励每位同志充分发表意见、积极贡献智慧。”[11]这就需要党在完善集体领导制度过程中，将权力关进制度的笼子并扎紧制度的笼子，确保权力在阳光下运行、确保权力在民主基础上集中、确保权力受到相应规约，从而更好地实现立党为公、执政为民的理念。同时，完善党的集体领导制度，支持党员积极主动地提出意见，也强调党员对党的正确意见、政策的服从。因此，要确保“每个党组织和党员干部都要自觉维护党的集中统一，切实做到个人服从组织，少数服从多数，下级服从上级，全党服从党的全国代表大会和中央委员会。”[9]要将“一言堂”“家长制”的封建思想彻底的清除党的干部队伍，要改变“一人说了算、一拍脑袋就定、一拍胸脯就办”的决策模式和“什么饭都敢吃、什么人都敢交、什么事都敢做”[1]的行为方式。使党内形成“又有集中又有民主，又有纪律又有自由，又有统一意志、又有个人心情舒畅的生动活泼的政治局面”[12]。

（三）重视权力制约，完善党的监督制度。党的十八大以来，党中央着手修订《中国共产党党内监督条例（试行）》，以适应新形势下的党情。完善党的监督制度，就是将党内监督和群众监督相结合，形成自上而下和自下而上的监督机制，形成立体、无缝的监督体系，使党的监督体系更加适应新情况、新形势，为党的制度建设提供监督体制保障。“坚持用制度管权管事管人，让人民监督权力，让权力在阳光下运行。”[10-2]

完善党内监督制度，“充分发挥各级纪律检查机关在党内监督中的作用”[7]，将上级监督与同级监督相结合。上级监督通过成立专门的巡视组，定期、定点展开巡视；同级监督要求党员干部以党章、党规、党纪来对照自身和身边的同志，发现是否存在精神懈怠、能力不足、脱离群众、消极腐败的危险。

完善群众监督即畅通群众建言献策渠道和批评监督渠道。坚持“真开门、开大门、让群众参与，让群众监督，诚恳请求群众评判”[1]，广大党员干部要虚心接受群众的建议，深入基层、深入群众，向群众学习。同时要鼓励广大群众对各级党组织和党员干部的工作能力进行评判，加强人民群众对广大党员干部的监督。把人民群众是否满意、高兴、答应作为党执政的最高评价标准。党员干部工作的好坏，能力的高低，人民群众是最后的裁判员。

三、完善从严治党机制

完善从严治党机制必须健全党的作风建设制度、从严管理干部制度以及廉政制度。十八大以来，党的各项制度能够普遍得到人民群众的支持和拥护，关键在于坚持反对党员干部中存在的“四风”问题，并将反“四风”与落实“八项规定”相结合；在于坚持严格处理党员干部的腐败问题，坚持“老虎”“苍蝇”一起打；在于切实解决发生在人民群众身边与人民群众息息相关的问题，使人民群众看到了党的教育实践活动所取得的成效，从而提高了人民群众对党的信任。

（一）坚持党要管党，完善党的作风建设制度。从严治党，首先要完善党的作风建设制度。党的作风制度建设始终是党的制度建设的重要内容。民主革命时期强调党员干部不拿群众一针一线，勇于帮助群众解决实际问题的诚实守信、为民服务的精神。毛泽东在《关心群众生活，注意工作方法》中指出：“我们应该深刻地注意群众生活的问题，从土地、劳动问题，到柴米油盐问题”[13]。“我们要在继续抓好廉政建设的同时，抓紧做好党风建设的各方面工作，包括继承发扬党的优良作风，纠正各种不正之风，使党永远保持工人阶级先锋队的性质和精神风貌。”[14]习近平提出：“工作作风上的问题绝对不是小事，如果不坚决纠正不良风气，任其发展下去，就会像一座无形的墙把党同人民群众隔开，我们党就会失去根基、失去血脉、失去力量。”[15]

完善党的作风制度建设要认识到作风建设的复杂性与长期性。十八大以来，中共中央出台了《十八届中央政治局关于改进工作作风密切联系群众的八项规定》《党政机关厉行节约反对浪费条例》《党政机关国内公务接待管理规定》等，相继从转变会风、文风，加强同群众的密切联系，严格审查管理“三公”经费，规范公务出国、接待、办公用房等方面以党规、党纪的形式以完善党的作风制度建设。落实“八项规定”是提高党和政府公信力，树立党在人民群众心目中的良好形象，加强党同人民群众血肉联系的必然要求。“八项规定”不是作风建设的最高标准，更不是最终目的。落实“八项规定”，领导干部必须以身作则、率先垂范，要求别人做到的自己首先做到，要求别人不做的事情自己坚决不做；并进一步完善公务接待、财务预算和审计、考核问责等制度，形成制度与制度间的无缝链接，从而确保作风制度建设常态化。

（二）坚持党管干部原则，从严管理干部队伍。习近平在教育实践活动总结大会上提出：“从严治党重在从严管理干部”，“要坚持以严的标准要求干部、以严的措施管理干部、以严的纪律约束干部”，“使广大干部既廉又勤，既干净又干事。”[1]从严管理干部是党要管党，从严治党的本质体现，是完善党的制度建设的应有之义。党的十八大以来，先后出台了《关于改进地方党政领导班子和领导干部政绩考核工作的通知》《关于加强干部选拔任用工作监督的意见》《党政领导干部选拔任用工作条例》，转变过去以GDP作为考核党政干部唯一标准的考核方式，将经济、政治、文化、社会、生态文明建设和党的建设纳入考核标准，严禁“带病提拔”干部，严查违规用人行为，并建立责任倒查机制，强化干部提拔任用的责任机制。

十一届三中全会以来，党废除了领导干部职务终身制，制定了一系列的管理干部的党内法规、法纪。目前进一步完善从严管理干部制度，要求党在干部管理工作中通过完善德才兼备、以德为先的干部选拔规则；通过民主评议、民主测评、民主考核的干部任用规则；通过中央制定大政方针、地方完善细化、单位具体实施的干部管理规则，确保干部的选拔、任用、管理科学化、民主化、制度化。

完善从严管理干部制度要加强从严管理基层党员干部。基层党员干部直面广大人民群众，基层党员干部工作作风的好坏，直接影响党与人民群众之间的关系。我国经济发展和经济体制改革进入深水区，经济发展与基层人民群众自身的发展存在先后不一现象；同时却有部分基层党员干部将自己的利益凌驾于人民利益和国家利益之上，严重破坏了党同人民群众之间的血肉联系。这导致了基层矛盾激化，影响了党的公信力，因此，以制度建设为保障，从严管理基层党员干部。基层党员干部改变工作作风应当秉持群众工作无小事的原则，深入群众认真调研，切实解决人民群众反映强烈的问题，维护好群众的切身利益，重拾人民群众的信任。

（三）以零容忍态度惩治腐败，完善廉政制度。“反腐败斗争是加强党的建设和政权建设，密切联系党和政府与人民群众的联系，保持社会稳定，保障改革开放和经济建设顺利进行的一项重要工作。”[16]因此，反腐败斗争和廉政制度建设刻不容缓。习近平指出：“党风廉政建设和反腐败斗争，是党的建设的重大任务。为政清廉才能取信于民，秉公用权才能赢得人心。”[15]十八大以来，中央着手修订《中国共产党巡视工作条例（试行）》《中国共产党党纪处分条例》，中央印发了《建立健全惩治和预防腐败体系2013-2017》，对中央以及地方巡视组的工作方式加以细化，修改和完善党纪处分条例，建立健全惩治和预防腐败体系，使之更加适应新情况和新环境，从而保证党的廉政制度得以完善。完善党的廉政制度，需要进一步细化廉政制度建设的具体规则，对腐败继续持高压态势，以零容忍态度惩治腐败，要坚持“老虎”“苍蝇”一起打，将坚决查处领导干部违纪违法行为与切实解决人民群众身边的违纪、违法行为相结合，将坚决处理餐桌上的违纪行为与人民群众身边的腐败问题相结合，以实际成效取信于民。

完善党的廉政制度要强化各级党委对廉政建设的领导责任。要以制度为保障，转变过去只抓经济建设，不抓廉政制度建设的执政模式，要用一系列的制度和法规，完善各级党委党组织的考核体系，将党风廉政建设作为一个重要的内容纳入各级党委（党组）考核体系，以形成党的廉政制度建设和经济建设齐抓共管的新常态。

完善党的廉政制度要坚持破立并举、标本兼治。“反腐败斗争既是长期的、艰巨的任务，又具有现实的紧迫性；既要坚决地、持久地进行下去，又要重视抓阶段性成果，一步一步把斗争引向深入。”[16]“加强惩治和预防腐败体系建设、反腐败国家立法，加强反腐倡廉党内法规制度建设，深化腐败问题多发领域和环节的改革。”[15]逐步形成一套党员干部不敢腐、不能腐、不想腐的制度体系，确保廉政制度建设的常态化、长效化。