政策试点何以扩散：基于房产税与增值税改革的比较研究

政策试点何以扩散：基于房产税与增值税改革的比较研究

□张克

摘要：政策试验是中国政治实践对政策过程理论的独特贡献，近年来成为中国政治学、公共管理学研究的热点问题。然而，现有文献多聚焦于中国研究视角，缺乏与公共政策过程经典理论对话的尝试。论文在政策过程理论基础上提出了政策试点何以扩散这一根本性问题，通过中国房产税与增值税改革的案例比较研究发现，有效平衡利益相关者的政策试点更有可能成功，并进一步向全国范围扩散。基于中国政策实践提炼的理论框架和因果机制不仅适用于税制改革，还可以应用于其他政治、经济、社会政策领域；不仅对中国政策试点扩散现象具有解释力，也对拓展政策扩散经典理论有所贡献。

关键词：政策试点；政策扩散；房产税；增值税

收稿日期：2014-10-20

作者简介：张克，清华大学公共管理学院博士研究生，主要研究方向为公共政策理论与实践、公共财政管理、地方政府创新。本文受清华大学公共管理学院朱旭峰教授主持的国家优秀青年科学基金项目(编号：71322302)的资助。

中图分类号：C916文献标志码：A

一、引言

政策试验是中国政治实践对公共政策过程理论的独特贡献。试验或试点是中国共产党在长期革命、建设历程中积累的重要工作方法*《毛泽东选集》(第三卷)，人民出版社1991年版，第897页。，近30年来更是贯穿于改革开放各个政策领域，被中外学者视为中国经济崛起与持续发展的关键秘钥*参见韩博天：《中国经济腾飞中的分级式试验》，《开放时代》，2008年第5期；宁骚：《政策试验中的制度因素——中西比较的视角》，《北京行政学院学报》，2014年第2期。。政策试验既是人民共和国建国六十年来一以贯之的政治制度安排，也是充分调动中央与地方政府发挥两个积极性、实现治理能力现代化的有效途径。一些西方研究者将政策试验视为中国单一制政治体制下适应性治理的成功经验*Heilmann, Sebastian. 2008. From Local Experiments to National Policy: The Origins of China's Distinctive Policy Process. The China Journal 59(1):1-30.，近期也有国内学者对以“摸着石头过河”为代表的改革思维和行动策略进行反思*王曦、舒元：《“摸着石头过河”：理论反思》，《世界经济》，2011年第11期。。不论持肯定还是怀疑态度，不可否认的是理论界对于政策试验的研究刚刚起步，不仅这一政治现象有待系统梳理，隐藏在政策过程“黑箱”背后的因果机制和理论意涵更是亟待发掘。以严谨的社会科学研究方法研究政策试验现象，有助于我们在中国丰富的政治实践土壤中提炼出具有中国特色和世界水准的政策过程中观理论，更有利于指导国家治理体系与治理能力现代化总目标的实现。

政策试验研究近年来越来越成为政治学与公共管理学领域的显学，涌现出大量关于各类政策试验的现象描述和过程分析。然而，现有研究主要存在两点局限，一是研究视角多基于地区研究(中国研究)，过于强调政策试验在中国的独特性和复杂性，缺乏跨国、跨领域的比较，容易陷入中国公共政策研究的“理论孤岛”*朱旭峰：《政策变迁中的专家参与》，中国人民大学出版社2012年版，第20页。。其二是缺乏以严谨的社会科学研究方法开展的基础理论研究。当前讨论政策试验的历史轨迹、发展趋势和现实经验的文献汗牛充栋，但对政策试验不同类型、模式选择、影响因素等因果机制的实证研究非常缺乏。因此，如何从极为丰富的政策试点试验实践中抽象出能与公共政策过程经典理论对话、并有所贡献的“中国观点”是研究者必须面对和突破的重要课题。

本文基于以上考量探讨政策试验研究中一个重要却未加充分审视的理论问题：政策试点何以推广扩散？政策试点是最具代表性的一种政策试验。在过去60年间，中国的各个领域、各级政府间开展了极为广泛的政策试点，一个显而易见的事实是，并非所有的政策试点都得到了推广和扩散。那么，为什么有一些试点能够向全国推广，而另一些却偃旗息鼓？概言之，一项政策试点推广和扩散的决定因素有哪些？从试点到扩散背后的因果机制是什么？本文构建了一个基于利益相关者的理论模型，通过对同一时期开展的两项税收政策——房产税改革试点与营业税改增值税试点进行比较案例研究。研究发现，在中央与地方财政关系互动框架下，有效平衡各方政策参与者利益的政策试点更有可能取得成功，并进一步向全国范围扩散。

这项研究及其结论的理论意义在于，第一，立足于中国政治实践基础提出了对政策试点到政策扩散全过程具有解释力的一个理论框架，不仅适用于案例所讨论的税收政策，还可以拓展至其他政治、经济、社会政策领域。第二，识别出了影响政策试点及其扩散的重要维度，政策场域中的利益相关者特别是政府间关系因素深刻的影响试点扩散机制。第三，本研究提出的理论框架并不局限于中国研究视角，它对丰富与发展全球政策扩散理论的微观机制有所裨益。

本文剩余部分的结构安排如下：首先，对现有政策试验与试点研究和政策扩散理论作文献综述并简要评论。随后，在已有文献和调研访谈基础上提出政策试点扩散的理论框架。第三，运用房产税和营业税改增值税案例材料检验上述理论框架，并通过翔实访谈和文献归纳论证为什么有效平衡利益一致性的试点方案才有可能得以扩散。最后是结论与启示。

二、文献述评

(一)政策试点

政策试点是指上级政府在全面、正式制定某项政策之前，选择特定的试验单位针对该项政策的实施方案进行反复试验并持续互动的过程。大多数中外学者将政策试点视为中国改革开放以来实现经济腾飞的重要经验，是中央政府在面对纷繁复杂的治理挑战下的一种适应性回应，也是中国政治体制保持稳定与持续发展的关键秘钥。德国学者韩博天在央地关系视角下指出中国存在一种贯穿经济改革始终的“分级式政策试验”。他认为经济改革中的政策试验是否成功受政治风险和新主体加入的影响，经济类政策容易试点成功并推广，公共服务类改革试点往往阻力较大*韩博天：《中国经济腾飞中的分级式试验》，《开放时代》，2008年第5期。。王绍光对农村医疗筹资模式变化的研究显示，中国政府在不同地区试点不同方案，展现出很强的政策学习能力*王绍光：《学习机制与适应能力:中国农村合作医疗体制变迁的启示》，《中国社会科学》，2008年第3期。。政策试验特别是试点逐渐上升为公共决策的原则和制度，有学者甚至说“没有政策试验就没有中国改革决策和现代化事业的成功”*宁骚：《政策试验中的制度因素——中西比较的视角》，《北京行政学院学报》，2014年第2期。。微观维度上，政策试点的起源、轨迹以及一项试点从策划到实施的全流程等问题被深入解析*周望：《中国政策试点：起源与轨迹》，《福州党校学报》，2013年第1期；《政策试验解析:基本类型、理论框架与研究展望》，《中国特色社会主义研究》，2011年第2期。。

然而，也有部分研究对政策试点在经济改革和国家治理中的作用持审慎怀疑态度。蔡洪斌与Daniel Treisman认为分权试验并非中国经济改革得以成功的制度优势，相反改革中的试点可能是派系政治的产物*Hongbin Cai and Daniel Treisman.2006 Did Government Decentralization Cause China’s Economic Miracle?World Politics 58(4):505—535.。此外，并非所有的政策试验和试点都是为了寻求最有效的解决方案，政策试点也有可能是中央政府为保证地方经济社会稳定而进行的“象征性改革”，温州金融改革试点就是显例*Jinghan Zeng. 2014. Did Policy Experimentation in China Always Seek Efficiency? A case study of Wenzhoufinancial reform in 2012. Journal of Contemporary China, DOI: 10.1080/10670564.2014.932517.。改革开放30年中国取得了巨大的经济建设成就，以往长期坚持的“摸着石头过河”在全面深化改革时期也遭受一定质疑，有学者指出过于强调政策试点容易导致寻租腐败、令出多门、重复建设等问题*王曦,陈仲飞：《“新改革观”论》，《中山大学学报(社会科学版)》，2014年第3期。。

(二)政策扩散

政策扩散是20世纪60年代以来政策过程理论兴起的一个新的研究领域。学者们一般采用的是艾弗利特·罗杰斯(Everett Rogers)的定义，即“一项创新传播的过程就是扩散，它包括一种新思想随着时间在社会系统中的交流*Rogers, Everett. 1983. Diffusion of Innovations. New York, NY: Free Press.”。简而言之，政府只要采纳了一项自身未曾采纳过的其他政府已采纳的政策措施，政策扩散就发生了。40多年来，西方政治学界主要聚焦于政策扩散的影响因素，识别出了内部决定模型和外部传播机制等*Berry, Frances Stokes, and William D Berry. 1990. State Lottery Adoptions as Policy Innovations: An Event History Analysis.The American Political Science Review84(2):395-415.。内部因素包括某一辖区的社会、经济与政治特征，而外部扩散机制则包括两类经常被提及的创新扩散机制：纵向与横向机制。纵向机制通常包括：来自更高级政府(自上而下)的强制，其中指令(mandate)是一种相对温和的机制*Berry, Frances Stokes, and William D Berry. 1999. Innovation and Diffusion Models in Policy Research.Theories of the policy process p.169; Walker, Richard M, Claudia N Avellaneda, and Frances S Berry. 2011. Exploring the Diffusion of Innovation among High and Low Innovative Localities: A Test of the Berry And Berry Model.Public Management Review 13 (1):95-125.。横向机制一般包括模仿、学习和竞争，相互学习和经济竞争是政策横向扩散最常见的原因*Shipan, Charles R, and Craig Volden. 2008. The Mechanisms of Policy Diffusion. American journal of political science 52 (4):840-57; Shipan, Charles R, and Craig Volden. 2012. Policy Diffusion: Seven Lessons for Scholars and Practitioners. Public Administration Review 72 (6):788-96.。

近年来关于中国地方政府政策扩散的研究正方兴未艾。若干质量颇高的政策扩散文献综述和研究展望*参见王浦劬,赖先进：《中国公共政策扩散的模式与机制分析》，《北京大学学报(人文社会科学版)》，2013年第6期；陈芳：《政策扩散理论的演化》，《中国行政管理》，2014年第6期。为中国学者进入这一前沿领域提供了良好基础。有学者对“中国地方政府创新奖”的申报案例或获奖案例进行比较分析，考察中国地方政府创新的动力、内容、特征，以及创新机构的层级等等*参见何增科：《中国政府创新的趋势分析——基于五届“中国地方政府创新奖”获奖项目的量化研究》，《北京行政学院学报》，2011年第1期；俞可平：《应当鼓励和推动什么样的政府创新——对中国地方政府创新奖入围项目的评析》，《河北学刊》，2010年第2期；吴建南,马亮,杨宇谦：《中国地方政府创新的动因、特征与绩效——基于“中国地方政府创新奖”的多案例文本分析》，《管理世界》，2007年第8期。杨雪冬.：《过去10年的中国地方政府改革——基于中国地方政府创新奖的评价》，《公共管理学报》，2011年第1期。；也有学者通过对中国电子政务*马亮：《政府创新扩散视角下的电子政务发展——基于中国省级政府的实证研究》，《图书情报工作》，2012年第7期。、政府微博*Ma, Liang. 2013. The Diffusion of Government Microblogging: Evidence from Chinese Municipal Police Bureaus.Public Management Review 15 (2):288-309.的实证研究，来验证地方政府创新与扩散在不同阶段的影响因素。

(三)小结与评论

总体而言，当前关于政策试点与政策扩散的研究存在较大的理论拓展空间。首先，对于政策试点而言，大多数研究局限于经济改革领域并将政策试点作为解释经济发展的一个自变量。不同领域的政策试点是否遵循不同的政治逻辑？政策试点在解释中国经济发展的框架中与其他自变量有何关系？更为重要的理论路径是将其作为因变量加以分析，探求究竟是什么影响了政策试点的启动、选点、实施与扩散。其次，对于政策扩散而言，有质量的实证研究依然极为有限。在单一制中国，政策扩散若干类型及其决定因素是什么？是财政可持续性还是官员流动性？是社会嵌入性还是支配性权威？这些问题尚无具有说服力的结论。提炼好中国政策试点与扩散的独特经验并改进和超越现有政策过程理论，无疑是中国政策科学研究者责无旁贷的使命。

三、从政策试点到政策扩散：一个利益相关者的分析框架

从政策试点到政策扩散是一个亟待因果解释的过程。本文讨论的政策试点-扩散机制与一般意义上的地方政府创新扩散有所区别，所谓政策试点是建立在政府间关系基础上的政策实践，中央政府(上级政府)是委托人，地方政府(下级政府)是代理人；地方政府创新扩散则有可能是地方政府在法律与政策框架内的自主行为，上级政府不起决定性作用。

政策科学中的利益相关者指的是在一项政策中能够影响政策目标实现和政策发展的行动者集合。对于政策试点扩散而言，可以区分政府利益相关者与社会利益相关者两类。政府利益相关者指的是中央政府、地方政府和政策主管部门“条口”机关，社会利益相关者则包括受政策影响的企业、公民，关注政策发展的媒体、学者、NGO等。现有一些研究在不同程度上涉及利益相关者分析：如韩博天提出政策试验是否成功受政治风险和新主体加入的影响，经济类政策容易试点成功并推广，公共服务类改革试点往往阻力较大*韩博天：《中国经济腾飞中的分级式试验》，《开放时代》，2008年第5期。；刘伟将社会嵌入性作为地方政府创新得以持续的关键变量*刘伟：《社会嵌入与地方政府创新之可持续性——公共服务创新的比较案例分析》，《南京社会科学》，2014年第1期。。然而，这些研究都不是明确针对政策试点到扩散机制的，一个统摄政策过程利益相关者的理论框架尚不明晰。

政策试点到政策扩散是一个从不确定性到确定性、从分歧到共识的过程，各类行动者在政策场域中利益一致性是最为根本的决定性因素。利益一致性指的是一种状态，即利益相关者在政策试点中达到利益诉求的相互妥协、共同认可。利益一致性可进一步分解为若干维度来加以度量：如政策行动者、政策问题界定、政策目标、行动策略自主性、利益整合机制等。一般而言，政策场域中的行动者越多、类型越丰富，越不容易形成共识，推动政策扩散；政策问题界定是否能够准确反映相关者的利益一致性会强烈影响政策走向；政策目标清晰或是模糊、单一或是多元都有可能相应影响政策发展；政策试点中代理人行动策略的自主性越大，利益达成一致的难度也越大；从试点到扩散是否存在一个有效整合、平衡各方利益的工作机制尤为重要。本研究基于此提出的假设是，如果一项政策试点中相关者利益一致性越高，那么试点成功进而扩散的可能性越大。反之亦然。

将利益一致性作为政策试点到扩散解释机制中的核心自变量并非单纯基于理论和逻辑推导，同时也是对政治运作实践模式的抽象化提炼。首先，主流研究都将政策试点视为中国政治体制为解决不确定性和复杂性的治理难题而采取的适应性措施。这意味着试点的产生正是基于对预期的不确定考量，希望通过政策试点统合政策场域中各主体的差异化认知。其次，有部分研究明确指出，政策试点极有可能是分歧型决策的产物，给予各地不同方案的试点空间，经过反复比较和筛选最终形成共识即全国性推广方案。概言之，政策试点的产生往往因为政策相关主体的利益协调不一致，而一项政策试点终结并得到推广的前提正是在此过程中实现了利益一致性。以利益一致性来审视政策试点到政策扩散过程，不仅可以从中考察府际关系，还将分析视角拓展到政府与市场关系、政府与社会关系层面。

四、房产税与增值税改革试点：研究设计与案例比较

(一) 研究设计

作为一项旨在检验理论假设的比较案例研究，必须有效控制其他自变量对因果机制的干扰。为保证案例研究揭示理论的效度和信度，本研究采取“差异复制”的方法，选择两项税收政策——房产税改革试点与营业税改增值税试点来探讨利益一致性在政策试点扩散中的作用机制。通常而言，一项优秀的案例研究要经历四重检验：建构效度、内在效度、外在效度和信度*[美]罗伯特.K.殷：《案例研究设计与方法》，重庆大学出版社2004年版，第39页。。值得说明的是，选择税收政策是因为其利益倾向性较为明显，能够很好地度量核心自变量。房产税与营业税改增值税两项改革试点均为国务院常务会议启动，时间上也基本处于同一时期。当然，完全没有瑕疵的理论复制和差异复制是不可能的，唯有尽可能减少不同政策属性和其他竞争性解释对因果机制的影响。本文试图论证，正是由于房产税改革试点未能达致政策相关者各方利益一致性，故而试点一直局限在上海与重庆两地未能扩散；相反，增值税扩围改革试点较好的平衡了政策场域中各主体的利益分配问题，最终实现了分批次向全国各地、不同行业的扩散。

(二) 房产税与增值税改革试点扩散历程

1.偃旗息鼓：从房产税试点到房地产税立法

早在2003年10月14日，党的十六届三中全会通过了《中共中央关于完善市场经济体制若干问题的决定》，该《决定》明确提出：“实施城镇建设税费改革，条件具备时对不动产开征统一规范的物业税，相应取消有关收费。”此后近十年间开征物业税的传闻甚嚣尘上，直到2011年，中国不动产税收政策经历了从物业税设想到房产税试点的重大转变*张克：《从物业税设想到房产税试点：转型期中国不动产税收政策变迁研究》，《公共管理学报》，2014年第3期。。2011年1月中旬，上海、重庆两直辖市市政府相继发布通知，根据国务院第136次常务会议有关精神进行个人住宅房产税试点。然而，房产税试点却引发了社会各界的广泛质疑，纳税评估技术、税率选择、与现行房地产税费关系、试点合法性等问题屡遭舆论诟病。十八届三中全会《关于全面深化改革若干重大问题的决定》中对房产税改革的表述转变为“加快房地产税立法并适时推进改革”。这意味着上海和重庆两地的房产税改革试点历经3年时间被认为基本失败*腾讯财经.最强音：房产税试点模式已失败[EB/OL].(2014-3-17).[2014-9-22.] http://finance.qq.com/a/20140317/012510.htm。房产税改革不再以地区试点的方式进行，转而以全国人大制定法律的方式推进。

2.步步为营：从增值税试点到全面“营改增”

1994年分税制改革以来，营业税成为地方政府的第一大税种。随着我国市场经济的发展和完善，增值税和营业税分离征收日益显现出其内在的不合理性，对经济的运行造成了一系列的扭曲，不利于经济结构的转型*施文泼,贾康：《我国增值税“扩围”改革的必要性》，《经济研究参考》，2011年第2期。。为进一步解决货物和劳务税制中的重复征税问题，完善税收制度，支持现代服务业发展，对原本征收营业税的行业逐步改征增值税的政策建议提上了议事日程。2011年10月26日，国务院总理温家宝主持召开国务院常务会议，决定开展深化增值税制度改革试点。从2012年1月1日起，在部分地区和行业开展深化增值税制度改革试点，逐步将目前征收营业税的行业改为征收增值税。按照设想，“营改增”将分为三步走：第一步，在部分行业部分地区进行“营改增”试点；第二步，选择部分行业在全国范围内进行试点。这一阶段从2012年开始，交通运输业以及部分现代服务业率先在全国范围内推广；第三步，在全国范围内实现“营改增”，营业税最终成为历史。从2012年至今，四个批次的试点地区和交通、金融、地产、电信等众多行业分阶段、有步骤的纳入“营改增”试点，实现了这一改革向全国、全部行业的政策扩散。

(三)比较案例分析

为什么两项在同一年启动的税收政策试点却迎来了完全不一样的结果：房产税试点偃旗息鼓，被房地产税立法所取代；营业税改增值税则步步为营，由部分地区、行业试点快速向全国扩散。检视和比较两项政策试点的流程、内容和政策行动者的利益一致性可以为我们理解政策试点扩散机制提供帮助。

1. 利益相关者的数量和态度

中国改革开放30年来公共决策体制经历了从凝闭到开放的历史变迁*彭勃,杨志军：《从“凝闭”走向“参与”——公共事件冲击下的政策体制转向》，《探索与争鸣》，2013第9期。，政策场域中的行动者也由最初的党政机关转变为各类利益团体诸如跨国企业、行业协会、专家学者以及普通公民。在政策试点扩散机制中，利益相关者数量越多、结构越复杂，快速收敛到共识的难度也越大。在房产税改革试点过程中，至少存在4个较为稳定的利益群体，分别是财税主管行政机关与智库联盟，发改委、国土资源部、住房与城乡建设部等相关部委联盟，地产商与地方政府、房地产既得利益者联盟和法治联盟。通过公开文献检索和深度访谈发现，即使同为行政机关，不同部委和地方政府对于房产税试点的态度有明显区别。在社会层面，地产商和法治联盟表达了对房产税试点的不同看法*参见张克：《从物业税设想到房产税试点：转型期中国不动产税收政策变迁研究》，《公共管理学报》，2014年第3期。。例如，近年来崛起的法治联盟在房产税试点后由武汉大学法学院熊伟教授领衔14位财税法学教授向全国人大常委会寄送了《关于提请对房产税改革试点进行合法性审查的建议》。该《建议》质疑国务院同意在部分城市进行对个人住房征收房产税的改革试点的做法，建议全国人大常委会对其合法性加以审查，并督促国务院依照法律规定，完善相关法律程序，以合法的形式推动房产税改革试点。

反观“营改增”过程中中央政府、地方政府、企业和学者展现出较高的协同一致性。除了部分行业、企业因暂时性的抵扣链条不完整导致税负增加而提出异议之外，在公共舆论中几乎没有反对声音，这与房产税试点饱受争议形成了鲜明对比。特别是对于地方政府而言，“营改增”将其第一大税源改为中央与地方共享税，实际上打破了分税制以来的财力分配固有格局，削弱了地方政府财政自主权。“营改增”试点背后，中央与地方政府达成了关涉利益分配调整的“可置信承诺”，通过加大转移支付、税收返还和调整比例分享等机制实现财力与事权相适应。

2. 问题界定：增税与减税

影响政策场域中行动者利益一致性的一个重要维度是问题界定。同一领域的政策，问题界定不同，政策试点形成共识扩散的可能性有显著区别。房产税改革试点被普遍定义为一项增加纳税人负担的政策，而“增税”政策从来就难以形成共识。按照1986年颁布《房产税条例》的规定，房产税仅在城市房产税在城市、县城、建制镇和工矿区征收，农村地区不在征收范围内且对城市个人住宅免税。房产税依照房产原值一次减除10%至30%后的余值计算缴纳，房产税的税率如依照房产余值计算缴纳的，税率为1.2%，依照房产租金收入计算缴纳的，税率为12%。2011年上海与重庆启动的房产税改革试点则是以1986年房产税条例为“旧瓶”装入物业税的“新酒”，是对《房产税条例》第五条“个人拥有的非营业房产免税”的突破，其计税依据也由《房产税条例》规定的余值和房租变更为国际通行采用的评估价值和市场交易价格。在西方国家，税收是让公民神经最为敏感的一项政策，不经纳税人及同意的税种是无法开征的。中国在21世纪头十年间经历了《个人所得税法》修改、《企业所得税法》内外统一，纳税人意识逐渐深入人心，税收法定主义通过法律实践与公共舆论成为越来越多人的共识，房产税试点合法性与正当性的严重缺失阻碍了利益相关者形成统一认知。

相反，“营改增”的政策初衷就是减轻纳税人负担，解决货物和劳务税制中的重复征税，使得服务业特别是中小企业降低税负。这样一项“减税”政策在收入分配失衡的现实条件下无疑比“增税”政策更具合法性和正当性。中央政府将“营改增”的主要目标界定为“减税”有效地调动了试点企业和地方政府的积极性，促进政策参与各主体达成共识。有法学家甚至表示，“营改增”本身与房产税试点一样存在合法性瑕疵，改革应当遵循税收法定原则修改《营业税条例》，但是由于这是一项利国利民的减税政策，其对纳税人权益的负面影响相对较小*个人访谈记录LJS20130915。。

3. 政策目标：清晰与复杂

人类的理性是有限的，任何一项政策试点的政策目标也应当有所侧重而非面面俱到。复杂多元的政策目标往往反映出政策行动者的不同利益诉求。通常，目标越单一清晰的政策试点越有可能成功并扩散，反之，在复杂的政策目标指引下试点扩散的难度更大。

房产税改革试点中不同的利益主体对改革的目标各异：财税主管机关将房产税定义为“财政”问题，以此完善公共财政体制，推进央地财政关系改革；宏观智库和相关部委则从各自不同的职能和定位出发，将房产税定义为平抑高房价的“民生”问题 、缩小差距促进社会公平的“收入分配”问题；地方政府与地产商将房产税定义为“利润”下降的政治经济风险；法治联盟强调征税的合法性，将房产税定义为“法治”中国的改革突破口；甚至还有行动者将房产税视为反腐败利器，寄望其将承担查处“房叔房姐”腐败的使命。不同行动者的利益诉求差异造成了房产税政策分析的模糊性，相互冲突的政策目标使得对试点成效评估形成统一认识极为困难。

相比而言，“营改增”政策试点的目标更为清晰，更易达成共识。“营改增”试点从宏观经济层面看，是促进产业结构调整，加大对现代服务业支持力度的重要举措；从财税制度层面看，是优化税制结构、降低稽征成本的必然选择；从财政政策层面看，是结构性减税政策工具箱中对中小企业作用最直接的红利。这三项主要政策目标分处于不同层次，层层递进、各自支撑、互为补充，不存在根本性和技术上的冲突，相反会产生叠加效应。

4.行动策略：设计者与执行者的角色差异

政策试点的缘起既有可能是上级政府应对不确定性的一种适应性治理，也有可能是因为政策制定者内部处于分歧状态。那么，我们可以通过中央政府与地方政府在政策试点的角色差异来比较利益整合程度高低。房产税试点的操作模式是由上海、重庆两地地方政府自行组织制定试点方案报国务院审批通过，地方政府在政策设计方面拥有较大的自主权。在政策试点的委托代理关系中，中央政府仅提出了一个宏观模糊性目标“房产税改革试点”，具体的政策设计和执行均有地方政府根据本地实际情况进行操作。在上海向中央报批过程中，还出现了因方案力度“过软”而被中央退回的情况，后来上海无奈之下只好同时上报三个方案，供决策部门选择*参见周文天：《上海房产税征收方案侧重增量》，《中国证券报》，2011年1月13日第8版。。重庆房产税试点方案主要针对高档商品住宅别墅征税，社会影响面较窄，也被视为地方政府通过政策设计消解中央压力的例证。所以，房产税试点中地方政府的富有自主权的行动策略说明政策行动者尚未达成统一的利益分配协议与改革方向性认知。

“营改增”试点则是财政部、国税总局在前期调研基础上制定全国统一的试点方案，然后分地区、分行业逐步推进，地方政府主要负责配合执行，自主权相对较小。与此同时，这两项试点在应对不确定性的方面也有所区别，房产税试点各地自行制定方案侧重于探索不同模式，而“营改增”则是全国一盘棋侧重于普适性。“营改增”试点中地方政府的行动策略基本上属于执行者角色，这意味着政策行动者各方在政策试点之前已经达成一致，分地区分行业地方试验的目标在于检验业已成型的政策设计而非探索新思路。

最后，“营改增”比房产税试点更好的实现了利益整合机制。房产税试点不但没有得到消费者的认可，对土地财政的依赖也使得地方政府在推进房产税改革中并不积极。“营改增”将原本百分之百属于地方政府的营业税改为中央与地方共享税的增值税，从长远来看势必会削弱地方自有财力，但营改增试点方案中维护了地方的既得利益，试点部分的增值税收入仍然归属地方政府。在部分行业中出现了由于抵扣链条不完整导致的暂时性税负升高，地方政府对这些企业安排财政补贴，增值税的间接税性质也使得企业可以将一部分负担转嫁消费者。整体而言“营改增”试点利益分配较为平衡。

五、结论与启示

本文运用比较案例研究方法深入研究房产税与营业税改增值税试点两项税收政策，构建了基于利益相关者理论的利益一致性分析框架，并以此为基础解释为何两项几乎同时进行、规格相同的政策试点一个偃旗息鼓，另一个则向全国推广扩散。对于政策试点这样一项针对不确定性的政治实践而言，政策行动者之间的利益整合是保障从试点到扩散的重要条件。

本文是将中国政策试点实践与政策扩散经典理论进行连接的一次尝试，将分立的政策试点与政策扩散研究整合在一个统一的理论框架中，发掘出试点到扩散的因果机制。中国的政策试点与扩散是一个连续过程，几乎无法在时间和决策模式上做出明显区分，因此将二者纳入一个统一的理论框架殊为必要。本文提出的利益一致性变量起到了连接政策试点与政策扩散的桥梁作用，将原本相隔离的两大研究主题打通，同时拓展了两者的研究范围和理论视野。此前政策试点研究重视程序性描述较少关注因果解释，对试点为何扩散的根本性问题始终知之甚少。通过两项税收政策比较提炼出的“利益一致性”框架可以为理解试点何以扩散提供一条可供检验、证伪的理论路径。

此外，本研究还通过案例比较确证政策场域中的利益相关者特别是政府间关系因素对政策试点扩散的重要影响。对于政策试点与政策扩散而言，最为首要的利益相关者是行政体系内部的各级政府，政府间关系主体的利益一致性认知主导了政策扩散的进度。其次，税收政策中可以明显地发现利益集团的强大力量，房地产企业作为既得利益集团与地方政府合谋杯葛房产税，影响了政策试点扩散的速度。第三，专家等社会力量参与政策试点扩散过程是一个值得关注的新现象。在本文涉及的两个案例中，不仅经济学家在税收政策中扮演了十分重要的角色，法学家在其中的影响力也越来越大。法学家推动“税收法定”理念深入人心，“落实税收法定原则”写入十八届三中全会《决定》，我国税收政策制定模式也逐渐由部门立法逐渐转变为全国人大立法。相比于凝闭型的决策体制，政策参与者日趋多元化会带来利益统合上的困难，但有利于提升政策试点到扩散的民主化与科学化水平。

以政策科学为代表的公共管理研究范式能够更好地回应当前中国税收政策实践中的重大问题。税收政策研究应当包括税收政策过程研究和税收政策内容研究、税收政策评估三大部分。税收政策过程研究注重政治分析，主要关注税收政策决策过程、税收政策场域的行动者策略、税收政策变迁以及税收政策创新与扩散等内容。税收政策内容研究注重经济分析，主要关注税制结构优化、税收收入测算、税率确定、税收优惠政策选择等问题。税收政策评估则综合运用系统分析、正当性评价与倍差法、倾向值匹配、熵平衡等准试验方法，对税收政策的政治过程和经济效果进行全面评估。在推进国家治理体系与治理能力现代化的改革背景下，税收政策研究的实践价值不应当局限在由传统经济学范式主导的以组织收入为核心的研究视域中，随着纳税人在税收政策过程中的影响力与日俱增，让税收政策更科学、更民主、更加符合法治精神成为最为迫切的社会诉求。新的历史阶段，运用政策科学的理论研究财政税收问题不仅是建设现代财政制度的必然要求，更有利于发挥税收政策在国家治理能力现代化中的重要作用。

本文结论的政策实践含义也是显而易见的。对于作为政策顶层设计者的上级政府而言，那些成功整合相关者利益的政策试点更容易得到推广和采纳，这意味着上级政府在政策试点的方案设计时应该充分考虑政策设计者与执行者利益一致性。下级政府作为政策试点的执行者并非被动接受者，而是可以利用地方性知识优势因地制宜地选择执行策略，并最终影响政策扩散的进度和力度。利益集团与社会力量在政策过程中的影响力日渐增加，广泛存在的政策试点为社会参与力量影响决策提供了制度平台，在可预期的未来类似法学家影响房产税立法进程的现象将更加制度化和规范化。□

(责任编辑：石洪斌)