新常态下新型城镇化促进经济增长的新认知

新常态下新型城镇化促进经济增长的新认知

□李程骅

摘要：在新常态的大背景下，要系统认知新型城镇化战略蕴含的巨大机遇和促进经济增长的动力，着力把发展的立足点转到提高质量和效益上来。新型城镇化在促使城镇消费群体不断扩大、消费结构不断升级、消费潜力不断释放的同时，也将带来城市基础设施、公共服务设施和住宅建设等巨大投资需求，开启城镇化的巨大增长空间。与此同步，新型城镇化进程中的人口集聚、生产方式与生活方式的变革、生活水平的提高，生产要素的优化配置、三次产业的联动等所带来的创新要素集聚，将充分释放城市、区域与国家的创新活力，营造创新驱动的新机制。面向“十三五”及未来一个阶段，依托新型城镇化战略，以经济转型推进城市与区域发展转型，是如期实现我国基本现代化目标的战略选择。

关键词：经济新常态；新型城镇化；经济增长

收稿日期：2015-03-02

作者简介：李程骅，南京市社会科学院副院长、研究员，南京大学兼职教授、博士生导师。

基金项目：国家社科

中图分类号：F120.4文献标志码：A

十八大确定的我国新型城镇化战略，强调要着重提高城镇化的质量，真正破除城乡二元结构，实现城乡一体化的健康发展。十八届三中全会的《决定》重申，坚持走中国特色新型城镇化道路，推进以人为核心的城镇化，推动大中小城市和小城镇协调发展、产业和城镇融合发展，促进城镇化和新农村建设协调推进；优化城市空间结构和管理格局，增强城市综合承载能力。积极稳妥扎实有序推进新型城镇化，对全面建成小康社会、加快社会主义现代化建设进程、实现中华民族伟大复兴的中国梦，具有重大现实意义和深远历史意义。在我国经济发展进入“新常态”的大背景下，充分认识新型城镇化战略蕴含的巨大机遇和持续释放出的巨大能量，对我国持续推进内需主导的经济转型升级，切实把推动发展的立足点转到提高质量和效益上来，强化经济增长的内生动力，促进工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步发展，培育消费、投资和创新集聚的新增长点，将产生重要的实践指导作用。

一 、新型城镇化开启经济发展新空间

在经济新常态下，经济增长速度降低，发展的立足点是提高单位空间和全要素生产率。推进新型城镇化将倒逼产业升级与城市空间转型，成为经济发展的重要引擎，也是促进我国产业升级、创新驱动的重要抓手。十八大后我国经济工作的指导思想与改革开放以来我国长期追求经济高速增长的惯性思维明显不同，那就是在立足提高质量和效益的前提下，在合理增长速度的维系下来推动经济持续健康发展，不再让速度掩盖深层的结构性矛盾和愈积愈多的社会风险。2014年12月11日闭幕的中央经济工作会议明确了“经济发展新常态”的九大趋势性变化，强调我国经济正在向形态更高级、分工更复杂、结构更合理的阶段演化，经济发展进入“新常态”：经济增速正从高速增长转向中高速增长，经济发展方式正从规模速度型粗放增长转向质量效率型集约增长，经济结构正从增量扩能为主转向调整存量、做优增量并存的深度调整，经济发展动力正从传统增长点转向新的增长点。认识新常态，适应新常态，引领新常态，是当前和今后一个时期我国经济发展的大逻辑。

但是， 经济发展进入“新常态”，并没有改变我国发展仍处于可以大有作为的重要战略机遇期的判断，改变的是重要战略机遇期的内涵和条件；没有改变我国经济发展总体向好的基本面，改变的是经济发展方式和经济结构。面向2015年和“十三五”期间， “三驾马车”将会更均衡地拉动增长，同时也将在新型城镇化战略的推进中，发现培育新增长点，推进新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步发展，增强战略性新兴产业和服务业的支撑作用，形成高效率、低成本、可持续的经济发展态势。*裴长洪、李程骅：《习近平经济思想的理论升华与实践指导意义》，《南京社会科学》，2015年第2期。《国家新型城镇化规划纲要(2014—2020年)》明确指出，当今中国，城镇化与工业化、信息化和农业现代化同步发展，是现代化建设的核心内容，彼此相辅相成，但总体来看，工业化仍处于主导地位，是发展的动力。新型城镇化的“新”之要义，就是坚持以人为本，即以人的城镇化为核心，合理引导人口流动，有序推进农业转移人口市民化，稳步推进城镇基本公共服务常住人口全覆盖，不断提高人口素质，促进人的全面发展和社会公平正义，使全体居民共享现代化建设成果，从而走出一条具有中国特色的城市与区域协同发展、城镇与乡村互动进步的现代化之路。

当代中国所走过的30多年的快速城市化道路，主要是靠快速工业化推进的，在得益于土地和人口两大红利的集中释放的同时，也带来了前所未有的资源与环境的挑战。与西方发达国家工业革命以来长达200—300年的城市化进程相比，当代中国的快速城市化是“压缩型”的城市化模式。这种“压缩型”的城市化模式固然提高了发展效率，但也浓缩了快速城市化所带来的诸多问题和矛盾，特别是近年来以交通拥挤、城市水患以及大气污染、生态环境恶化为突出特征的“城市病”的集中爆发，已经严重影响了中国城市化进程与城市的可持续发展。*李程骅：《中国城市转型研究》，人民出版社2013年版，第343页。只有彻底改变传统的城市化推进方式，加快实施大中城市与区域联动的转型战略，才有可能系统的地破解这些问题的病症。因此，在新一轮的城镇化进程中，我们必须以转变城市发展方式为主线，在生态文明建设的准则下实施产业体系重构、空间布局优化，服务能级提升的战略行动。

经济新常态下，我国经济增长的动力加快转变为内需，而扩大内需的最大潜力就在于城镇化。总体来看，我国当前正处在城镇化加速期。到2013年，虽然常住人口城镇化率为53.7%，但户籍人口城镇化率只有36%左右，不仅远低于发达国家80%的平均水平，也低于人均收入与我国相近的发展中国家60%的平均水平，还有较大的发展空间。随着我国城镇化水平持续提高，城镇人口总量和消费规模均将大幅提升，特别是重点解决好“三个一亿人”的问题，会使更多农民通过转移就业提高收入，通过转为市民享受更好的公共服务，从而使城镇消费群体不断扩大、消费结构不断升级、消费潜力不断释放，由此开启巨大的消费空间，再造保持经济健康发展的新的强大引擎。

十八届三中全会提出要着力解决城乡收入差距、消费不足、公共服务非均等化、土地、农民工及子女教育、医疗住房等问题，这种政策的全面纠偏，将直接和间接地推动现代服务经济增长。从十八届三中全会《决定》确定的改革方向看，随着我国基本养老保险制度、基本医疗保险制度、住房保障和供应体系、社会养老服务产业体系的建立，将从根本上改变城乡居民对于未来的不确定感，敢于消费，追求高质量的消费将成为新趋势、新动向。农民的市民化、城镇居民住房的结构性升级，由此带来城镇的住房需求空间将会进一步打开。依据《新型城镇化规划纲要(2014—2020年)》设定的我国总体上实现60%的城镇化率目标，假如未来有30%的新增城镇人口买房，就可新增3000万套的住房需求，由此带来关联消费产品与服务需求的持续增长，并带来流通渠道、商业业态以及消费理念与行为的变化，将全面提升城镇化的质量，促进城乡统筹发展。*参见《国家新型城镇化综合试点启动》，《经济参考报》，2014年7月23日第1版。与此对应，新型城镇化将充分发挥市场的决定性作用，不断向社会提供数量更多、质量更优的公共服务，有助于进一步扩大内需和促进城乡居民的服务消费。快速城镇化带来的产业发展和人口增加，在提供大量就业机会的同时，还将加快农村富余劳动力转移就业，扩大农产品消费市场，为农业规模化、产业化、标准化和农产品品牌化经营提供了新的载体和平台。

新型城镇化在全面提升城镇化率的同时，又是促进产业升级的重要抓手，是提高经济发展质量和效益的重要方面。新型城镇化追求的是高质量、高效益的投资，是实现城乡一体化健康发展的基础和前提。城镇化水平持续提高，会使更多农民通过转移就业提高收入，通过转化为市民享受更好的公共服务，在促使城镇消费群体不断扩大、消费结构不断升级、消费潜力不断释放的同时，也将带来城市基础设施、公共服务设施和住宅建设等巨大投资需求，开启城镇化的巨量投资空间。*李程骅：《新型城镇化开启巨大发展空间》，《人民日报》，2015年3月10日第7版。

当今中国，城镇化与工业化、信息化和农业现代化同步发展，是现代化建设的核心内容，彼此相辅相成：工业化处于主导地位，是发展的动力；农业现代化是重要基础，是发展的根基；信息化具有后发优势，为发展注入新的活力。新型城镇化搭建的载体和平台，在系统地承载工业化和信息化发展空间，带动农业现代化加快发展等方面，发挥着不可替代的融合作用。 新的“四化”同步，将开启新型城镇化的巨大的高质量的投资增长空间。一方面，新型城镇化将带动基础设施、城市配套设施建设的大提速，包括交通设施、电力、通信、燃气、自来水、污水处理和生态修复等，多个行业的建设投入极为可观。当前，我国57座人口百万以上的特大城市集中了1.66亿人，占全国城镇人口的27%。20万人以下的小城市与小城镇，集聚了全部城镇人口的51%。县级单元聚集了全国新增城镇人口的54.3%，是城镇化的重要层级，也是投资和消费的新平台、新增长点。前不久，针对即将实施的新型城镇化综合试点工作，国家财政部曾有一个大概的测算，在未来七年间，我国新型城镇化基础建设，至少需要投入42万亿元。*参见财政部副部长王保安的讲话，国家财政部网站2014年3月20日刊载。另一方面，统筹城乡发展，加快“四化”融合，必须坚持高质量的“人”的城镇化，对农民变市民的过程要有直接的投入，而不仅仅是名义上的改写，这就要求城镇化必须坚持城镇发展与产业支撑、就业转移和人口集聚相统一，城乡公共资源的配置均衡化，公共服务均等化，这就需要政府引导、市场化力量介入的“真金白银”的直接投资。对此，国家统计局曾有测算：自2001年以来，城镇化每提高1个百分点，分别拉动投资增长3.7个百分点。可以预见，假如未来10年我国新增城镇人口为4亿人左右，按农民工市民化人均10万元的固定资产投资计算，将直接带来40万亿元的投资需求。

二、新型城镇化营造创新驱动的新机制

我国经济发展进入的新常态，不仅是经济增速的降低，即从过去服从于赶超目标的需要、追求超高速的增长，转向保持平衡稳定、提质增效的中高速增长，还是经济系统中的技术、产业不断创新，结构不断化，居民生活质量不断提高的一种均衡状态，包括以新型城镇化为载体和推进方式的服务业发展、城市与区域的现代化进程，都将进入以质量和效益为中心的常态化诉求。如果说，党的十八届三中全会启动的全面深化改革，是规划我国产业发展尤其是服务业的改革、创新和发展的基本纲领，那么顺应经济“新常态”、把握产业升级与新型城镇化、城市转型的互动性，提高资源配置的效率，更要处理好政府和市场的关系，健全社会主义市场经济体制，强化创新驱动的作用，促进服务业增长率持续提高、结构优化以及主要城市加速形成具有国际竞争力的服务经济体系，从而为我国的现代化进程创造系统的动力机制。

新型城镇化进程中的人口集聚、生产方式与生活方式的变革、生活水平的提高，生产要素的优化配置、三次产业的联动、社会分工的细化，生产性服务需求的扩大等所带来的创新要素集聚和知识传播扩散，将进一步增强城市与区域的创新活力，全面开启城镇化的创新空间。新型城镇化将带来服务业的大发展和创新要素的集聚，将充分释放城市、区域与国家的创新活力。城镇化与服务业发展密切相关，服务业是就业的最大容纳器，也是创新的载体。目前我国服务业增加值占国内生产总值比重尚未到达50%*参见《中华人民共和国2014年国民经济和社会发展统计公报》，国家统计局2015年2月26日发布：2014年，一产占国内生产总值9.2%，二产增加值比重42.6%，三产48.2%。，与发达国家74%的平均水平相距甚远，与中等收入国家53%的平均水平也有较大差距。通过现代服务经济体系的构建，特别是就业、公共服务性产生巨大的“外溢”效益，形成“包容性增长”的机制，有利于整合国际国内的创新资源，在对接全球创新体系的过程中，持续推进城镇化的健康发展。

城镇化是我国最大的潜力，改革是最大的红利。如何让这种“潜力”和“红利”形成有机的转化和互动，让城镇化、城市发展的成果惠及所有人，是推进我国现代化进程的最大挑战。经济新常态下，政府不能再与民争利，直接作为竞争主体参与市场竞争。在推进新型城镇化的过程中，要正确处理政府和市场关系，更加尊重市场规律，坚持使市场在资源配置中起决定性作用，更好发挥政府作用，切实履行政府制定规划政策、提供公共服务和营造制度环境的重要职责。推进城镇化，必须摈弃过去大拆大建的思路，充分尊重经济社会发展规律。要推动大中小城市和小城镇协调发展、产业和城镇融合发展，促进城镇化和新农村建设协调推进。建立多元化可持续的城镇化投融资机制，允许地方政府通过发债等多种方式拓宽城市建设融资渠道，允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营，建立城市基础设施、住宅政策性金融机构等，这些系统性的举措，将会吸引更多的社会资本参与城镇公用设施投资运营，促进城镇化投资的持续增长和健康运转，延长服务业的产业链。

新型城镇化战略推动下的经济转型与城市转型，最根本的动力是持续的创新，创新就必须打破固化的利益格局，就必须告别对传统的路径依赖。当前，各地政府主导的城镇化推进政策，已经在制度创新、服务创新上进行了系统的安排，进一步放松或取消管制，鼓励市场竞争，破除行业垄断，已经化为实实在在的行动。巨大的市场能量正在加快释放。刚刚发布的《国家新型城镇化综合试点总体实施方案》，将江苏、安徽两省和宁波等62个城市(镇)列为试点地区，鼓励试点地区从自身实际出发，在城乡发展的一体化化机制体制、农业现代化体制机制、城市生态文明制度、城市社会治理体系以及新型城镇化体系和创新型城市、智慧城市建设等方面，开展形式多样、富有特色的改革探索和创新实践。伴随着试点城市在建立农业转移人口市民化成本分担机制、多元化可持续的城镇化投融资机制以及改革完善农村宅基地制度等方面的重点突破，并形成可复制、可推广的经验，未来5到10年的新型城镇化将创造出前所未有的消费空间、投资空间和具有高质量、高附加值的创新空间。

经济新常态下， 地方推进新型城镇化，走创新驱动之路，关键是要实现产业城镇的融合发展，以产业化支持城镇化，以城镇化推动产业化。缺少产业基础支撑的城镇化，必然失去核心驱动力，也意味着巨大的社会风险，是不可持续的。新型城镇化战略的要义就是要实现产业城镇的融合发展，以产业化支持城镇化，以城镇化推动产业化。但是，新型城镇化的产业支撑，无论是内容和形态都已经发生变化，传统的产业体系、产业集群需要升级甚至“腾笼换鸟”，只有在新的产业革命背景下来推进生产体系和产业供应链的重构，强化新产业体系及城市空间重构的动力，创造产业集群的新型生态，才能适应新型城镇化的战略新要求。尤其是要注重融入互联网思维，把产业发展的绿色化、低碳化与城镇生态文明建设的理念，与智慧城市建设、城市服务功能的提升，进行有机融合。把产业结构的转型、产业集群的重构，落实到物联网、云计算、大数据等新一代信息技术创新应用支撑的智慧城市建设上，实现与城市经济社会发展深度融合。让基于新型城镇化的产业集群，特别是高端制造、现代服务企业“按需生产”，彻底走出产能过剩的怪圈，从而培育出系统支撑新型城镇化的新动力、新生态和新的治理结构、新的空间。

在新一轮城镇化进程中，政府的产业支持政策，不应再延续工业化推进城市化的旧思路。在发展新兴产业方面，应充分体现出服务型政府的职能，引导而不包办，如制定产业复兴计划，通过税收等政策扶持新兴产业的发展，加大财政投入促进重点领域的硬件建设等，营造适合于产业结构合理化和高级化的城市创新创业环境。我国城市的转型发展主要靠现代服务业的引领，必须在准入门槛、税收政策上有大的突破，在现代服务业发展上放松管制，鼓励市场竞争，破除行业垄断。通过现代服务经济体系的构建，不仅可以提升城市能级，还能通过就业、公共服务性产生巨大的“外溢”效益，形成“包容性增长”的机制，实现从“管住人”到“服务人”发展理念的转变，城市创新发展，必须在人的现代化上加大力度，一方面引进一流的专业技术与管理人才，培育中等收入群体，同时可根据自身的承载能力和发展潜力，实施人性化的户籍政策，将符合条件的农民工转为城市居民，强化所有城市人的认同感、归属感，促进“幸福城市”、“和谐城市”的建设。

三、新型城镇化与城市转型的路径选择

中国城镇化率提高的同时，伴随着创新型、服务型经济体系的形成，一批中国城市将在全球城市体系中占据重要的节点位置，对世界经济的主要行业具有较强的控制力。因此，依托新型城镇化战略，以经济转型推进城市与区域发展转型，是顺应经济“新常态”的新趋势、新要求，如期实现我国基本现代化目标的战略选择。

首先，要树立全球视野和国际化的理念，从经济、社会、文化、政治和生态文明建设的高度，来系统推进城市发展方式的转变。

新型城镇化战略应在两个层面得到实施，一是全面提升整体的城镇化率，没有城镇化的基础，就不可能有区域和国家的现代化；二是加快主要城市的转型发展的步伐，构建与世界城市体系对接、具有国际影响力和竞争力的国内城市网络。因此，国家层面对于城市与区域发展的“顶层设计”，既要确定创新驱动、集约发展和绿色发展的战略方向，同时也要制订差别化的城市转型战略，为处在不同的发展阶段和能级水平的城市提供对应的国际、国内标杆，以整体提升中国城市的转型效率。中国区域发展的非均衡格局已形成了国家级中心城市、区域中心城市、地区性城市等多种层级，这些城市由于政治地位、经济发展水平、综合实力和服务能级的差别，城市的发展定位不同，也就不可能选择同一种实施的路径。但是，在经济新常态下，围绕转变经济增长方式和城市发展方式的根本性要求，国内城市必须放弃过去追求经济增长速度的发展定势，从原来粗放式、低效率的发展模式，彻底转变成低消耗、低排放和高质量的发展模式，探索适合自身的从投资驱动到创新驱动、从被动追随到主动引领的战略转型路径。

快速城镇化产生的投资拉动和消费增长，所带来的“内需型”市场，可以为城市转型发展、聚集高端要素提供巨大的想象空间。已经到来的“第三次工业革命”，使我国在推进新型城镇化过程中，可以用更广阔的国际视野，顺应世界科技产业变革的新趋势，加快发展战略性新兴产业和现代服务业，抢占国际服务贸易的竞争制高点。特别是“一路一带”、长江经济带等国家战略的推进，会加速提升国际金融、现代物流等高端服务业的结构优化，强化城市、区域间的协同效应，构建基于国家利益的新型价值链，全面提升我国生产型服务业和装备制造业的水平。

其次，科学把握新产业体系的空间布局特征，加快建立绿色发展维系的生态化的城镇产业空间新秩序。

通过产业结构调整、构建服务经济主导的现代经济体系，就比较容易地参与国际新兴产业分工，提升在国际产业价值链的地位，并让城市转型和产业升级、新产业体系的建立形成良性的互动。 与此对应，新技术革命带来了产业空间与城市空间的高度融合，后信息时代的移动互联网催发了新产业组织形式的更大变化，基于生态文明准则的绿色发展、低碳发展理念，已经渗入了产业升级与新产业体系的建构行动中，并正在重构城市空间的新秩序。我国在进入城市群、大都市圈一体化发展的新阶段之后，培育和发展创新型、服务型经济，要根据新产业体系的空间布局特征，让附加值高、有创新带动性的产业和企业，占据城市中心或节点位置，成为知识创新、技术创新和商业模式创新的高地，以充分发挥对城市和区域空间的创新溢出效应。在一个有机的城市体系中，大城市的空间主要承载服务业为主，聚集新公司和高附加值的企业，卫星城和小城市则重点发展专业化产业。即使在一个城市中，先进制造业和现代服务业，因对配套服务要求差别大，也必须进行空间的分隔。这样可以有效避免城市空间与产业空间的无谓浪费，促进城市空间的集约化发展，并在中心与外围的分工和合作中放大创新型经济和城市创新体系的辐射范围*李程骅：《科学发展观指导下的新型城镇化战略》，《求是》，2012年第14期。。同时，可以根据城市空间价值提升的规律，把发展绿色环保产业与城市空间的功能修复进行有机结合，运用系统的规划和投入机制，通过大力发展绿色经济，来建设绿色城市、低碳城市，建立绿色发展维系的生态化的城市空间新秩序。

再者，强化区域协调发展、均衡发展和城乡统筹发展等战略导向，促进大城市、中等城市、小城市和小城镇构成参差有致的协同发展体系。

各城市在转型发展的过程中，固然存在着争先进位的竞争，但在一个大的行政区或都市区内，也完全可以实行协同发展、分工合作，提升转型的效率和速度。从这个角度来看，中国城市的转型发展，一方面要保持较高的“外向性”，在全球生产网络和城市网络中要保持一定的地位，另一方面可在“内向性”的发展上进行制度性的创新，立足所在区域获取更多的高端资源，进行产业体系的优化和空间结构的重组。因此，在城市转型的战略行动中，大城市、特大城市则要在应对全球城市体系重组的过程中，着重发挥创新驱动、绿色发展的带动作用，快速形成高附加值的服务经济体系，中小城市更多要解决的是产业结构调整、产业体系的可持续运行问题。尤其要强调的是，我国的新型城市化战略必须继续实施大城市带动战略，只不过这种带动不再是传统产业的低水平转移、城市空间发展的“摊大饼”，而是通过创新驱动、转型发展，实现功能升级，在都市圈、城市群和区域发展中发挥创新中心、服务中心、信息中心的带动与辐射作用，形成产业、金融、交通和高端就业等构成的有机的网络化体系，从而形成集中型的均衡、协同发展，进而促进大中城市和小城镇的资源共享和要素流动，破解大城市因为优质公共资源过度集中而加剧的“城市病”。

面向“十三五”及今后更长一个时期，我国的新型城镇化战略的推进，还必须与“一带一路”的战略规划的实施、重大项目的推进，实行前瞻性的呼应与互动，为“一带一路”大战略注入新的内涵，全面提升区域经济一体化的水平和质量。而全面深化改革的“顶层设计”，对推进新型城镇化、促进新常态下的经济转型、城市转型以及社会文化的转型，已经起到了战略引领作用。应对新常态下的经济转型和城市转型，必须大力度推进我国经济体制的改革和城镇治理方式的变革。要站在现代服务业构建的全球价值链、世界城市体系的平台上，以打造开放型经济的新体制、新优势的战略行动入手，倒逼国内经济体制和产业政策的深化改革，实践国家层面的“以开放促改革”、“对内对外开放相互促进”的基本战略思路，在法治经济、贸易规则、金融政策和人才进出等“软环境”方面，加快实现与国际接轨。在明确政府与市场边界的前提下，要加快推进经济的“去行政化”，尤其是产业政策的“去地方政府化”，强化城市化进程中的法治建设。要通过深化财税体制改革，为新型城镇化提供多层次的“造血”通道。要根据当前经济社会转型期的现实状况，进一步理顺中央和地方收入划分，合理划分政府间事权和支出责任，促进权力和责任、办事和花钱相统一，建立事权和支出责任相适应的制度。通过权责关系的划分，进一步调动各层级政府的动力。要针对特大城市、大城市的要素集聚的特点和规律，实施对应的人口政策。在知识经济时代，创新无不来源于人才、人才资本，大城市不能无限大，但如何执行人才落户政策、优化人才结构，确实考验城市决策部门的智慧。毕竟，对创新型企业和人才的吸引、集聚，是现代城市可持续发展、保持竞争优势的重要保障。□

(责任编辑：石洪斌)