河南省农村土地流转问题与对策分析

赵新浩

（中共河南省委党校经济学教研部，河南郑州451000）

河南省农村土地流转已经在全省许多地市蓬勃展开，但各地的进展情况并不相同。土地流转对粮食生产有重要影响，基于河南省粮食生产在全国的战略地位，我们这次调查的选点对象主要限定在传统农区，舍弃了西部山区农村、城市近郊农村及工矿区附近农村。以河南传统农区为选点对象，通过问卷的方式对河南省农村土地流转情况进行调查，发现和分析问题，并提出了解决问题的对策。

一、农村土地流转的基本情况

在了解基本情况方面，我们对参与调查的对象（农户）按照户主年龄以10岁为间隔，分为39岁以下、40～49岁、50～59岁、60岁以上四个组进行考察。对于29岁以下的劳动力没有单独分组，主要原因是考虑到农村年轻劳动力流失严重，数量分散，不便于分析，所以合并到了“39岁以下组”。实践证明，我们的判断是正确的，“39岁以下”组虽然年龄跨度较大，但并不是众数组，众数落在了40～49岁年龄组，符合样本个体特征分布的一般规律性。为了了解土地流转的基本情况，我们对调查对象设置了以下问题：“你家是否参与了土地流转、是转入还是转出，转入转出的形式是什么、土地流转的对象在哪里、转入转出的期限是多长”等等。总的来看，目前河南省农村土地流转呈现出以下主要特点：

1.承包的土地以自己经营为主，土地流转范围不广，规模不大。从问卷资料来看，农户承包土地用于自己耕种的比率达71%，除了年龄最大组，即60岁以上组的自耕率偏低，为52%以外，其他几个年龄组都在76%以上。承包土地流转出去的占比只有19%，60岁以上组承包土地流转出去的比率最高，达到39%。从别处流入承包土地的农户只有9%，年轻劳动力组流入比率稍高一些。这些现象，符合农村土地流转的一般规律性，即年龄最大组逐渐丧失劳动能力，子女大多进城务工经商，农耕事业难以为继。同时，逐步惠及民生的各项补贴、保障、新农合等，使得老年农民也看到了老有所养的希望，所以愿意放弃耕种；年轻劳动力组土地流入比率较高，是因为他们年富力强，有一定的耕种经验和文化科技知识，在农耕事业上有进一步发展的空间。这部分劳动力中的大多数，因为种种原因不再向往到城市谋生，他们应当是今后农村、农业发展的中坚力量。

2.农村土地流转的主要形式是转包与出租。土地转包与出租这两种形式在参与流转的农户中占比接近70%。以互换形式流转的只有3户，土地入股分红的有8户，其他形式有12户。在其他形式中，情况比较复杂，有的是代耕代种、有的是流转春夏或秋收一季、有的是劳动互换，还有亲情援助等。这些形式虽不是典型的流转，但在农户看来，自己没有去耕种，让他人耕种而自己却获得了收益，所以农民也把这些现象看作土地流转。

3.农村土地流转去向主要是种粮大户，工商资本下乡参与土地流转的极少。土地流向农户的比率合计占比达到69%，其中流向村内农户的占比37%，流向村外农户占比32%，村内流转占比较高。工商资本下乡参与农村土地流转还处在萌芽时期，流向企业与科研单位的比率偏低，只有不足10%。从土地流向数据来看，发展农业的主要依靠力量还是在农村。要确保粮食主产区的发展方向不偏离，产粮地位不降低，必须依靠农户。调查发现一些地方工商资本下乡，集中了一些土地，但却偏离了种粮的方向，出现了土地流转的非农化倾向，这是我们所不愿意看到的现象。

4.土地流转年限以中长期为主，不同年龄劳动者预期差距较大。流转期限在5年以上者占比41%，2～5年者占比28%，2年以下者占比15%，没有明确期限者占比16%。各年龄段的情况又有不同，年龄偏大者如60岁以上组，流转期限一般较长，占比达到59%，而年龄相对较轻者如49岁以下年龄组，流转期限一般较短，占比为55%。可能与他们对自己劳动能力的预期有关，年龄偏大者愿意长期流转出去，年龄偏轻者对自己收回承包地留有余地。这也提示我们，适时出台“农村土地流转规范条例”十分必要，使农户的权益有所保障。目前正在进行的农村土地确权登记对于农村土地流转产生了稳定、推进的积极作用。

二、农村土地流转中存在的主要问题

从理论上分析，农村土地流转取决于两个方面，一方面是有农户愿意把承包的土地流转出去，另一方面是有农户愿意耕种更多的土地。如果进一步分析农村土地流转形成的条件，那就应该包括，农村劳动力的加速流动、分散种粮收益的普遍降低、农业生产条件的普遍改善，以及农业规模经营的广泛共识。目前来看，这些条件在广大粮区已经基本具备，但真正实现农村土地流转还存在一些问题。

1.种粮收益太低，农村年轻劳动力“厌农”情绪蔓延。从农户的角度来考察土地流转，首先要考察农户是愿意把承包的土地流转出去，还是愿意承包更多的耕地。根据问卷资料，农户从收益方面考虑的占比最高，选择“自己耕种收益太低”的达到64%，其次才是“缺乏劳动力”占比44%，“种地太辛苦”占比32%，“转出挣钱更多”的选中率只有23%，选择应急性的“急需一笔收入”及其他原因的则少之又少，二者合并只有7%。毫无疑问，收益太低与劳动力流动是土地流出的主因。而“自己耕种收益太低”并不意味着转出去挣钱更多，只是他们多了一个选择（如外出务工经商）而已，但对于流入土地的农户来说，则有可能通过规模经营提高种粮收益。分年龄组来看，对“自己耕种收益太低”认同度最高，最低也在61%以上；对“缺乏劳动力”的看法，59岁以下组认同度高，60岁以上组则只有35%；对于“种地太辛苦”认识分歧比较大，最年轻组选中率最高，达45%，而年龄最长组选中率只有20%。看来，年轻一代的农民如果有比耕种土地更适宜的谋生选择，他们会毫不犹豫地选择离开土地，进入第二、第三产业，不会像60岁以上的农民对土地有着难以割舍的眷恋之情［1］。

2.养老保障不足，缺乏相对稳定的收入来源。推进土地流转，一个基本前提是一部分农户或者大多数农户放弃耕种土地，这样才能把土地集中于少数农户耕种。那么，在什么样的条件下农户愿意放弃耕种、促成流转呢？从问卷资料来看，最为集中的选择有两个，一是“政府提供养老保障”，选中率57%，二是“有相对稳定的收入”，选中率50%。对其他条件的选择率普遍不超过30%。因为该问题是多选题，农户并没有把所有有利因素全部圈选，而是相对集中，说明这两个条件是关键因素，应该成为地方政府为推进农村土地流转需要重点解决的两个问题。分年龄组看，年龄最大组在“种地不挣钱了”和“土地可以交易”这两个因素的选择上，与其他组有明显不同，选中率分别为47%、33%，比最年轻年龄组（也是选中率最低组）分别高出35与17个百分点。而年轻劳动力则更看重“政府安排就业机会”与“政府给予一次性补偿”。即年长者更看重土地，更依赖土地；年轻者更看重发展机会，对土地没有那么深的依赖性。从发展的角度看，农村的未来终究属于年轻一代，这就提示我们要更加重视年轻一代的选择意向。

3.非农产业发展滞后，职业选择范围相对狭窄。农村土地流转离不开农户的积极参与。如果农户没有土地流转的积极性，显然这件事情就不易推进。那么从农户的角度来看，不愿意把土地流转出去的主要原因是什么？从问卷资料来看，有两个选项选中率比较集中，一是“除务农外无事可做”，选中比率46%；二是“自己有能力耕种、无须流转”，选中率44%。其他依次为：“担心转出去后难以收回”选中率25%，“转出去比自己耕种挣钱少”选中率25%，“想转出去但没人要，出价低”选中率21%，“担心转出去收益无保障”选中率17%，“集体不同意及其他因素”选中率最低均为7%。上述两个比较集中的障碍选择，说明农村大规模土地流转的客观环境条件并不十分成熟。农村还有不少富余劳动力需要转出，农村的非农产业还没有发展到吸引大批劳动力加入的程度，农村富余劳动力因为“除了务农无事可做”，没办法只有侍弄承包的土地了；“自己有能力耕种、无须流转”，也说明农村劳动力也没有流失到农村土地撂荒成风的程度，还需要继续促进农村富余劳动力转移［2］，逐步消除影响农村土地流转的两大问题。分年龄组来看，最年轻组对上述一、二两个问题的认同度最高，分别达55%、49%，似乎更能说明上述结论。其他特征值不太明显，不过，在年龄最大组他们似乎更关心“想转出但出价低”和“担心转出去后难以收回”，其选中率远高于其他年龄组，这可能与他们所处的劳动年龄阶段有关：其他的谋生手段也学不会、干不了，土地才是他们养老的依靠。

4.中介服务缺失，土地纠纷无法排解。如果说上述分析主要是农村土地流转中农户的主观认识问题，那么，下面资料所反映的情况可以看成是客观实际方面的问题。总体上看，农户选择比较集中的问题有两个，一是“无中介服务、太麻烦”选中比率42%，二是“流转后土地纠纷严重”选中比率45%。相反，他们对流转期限并不十分在意，只有最年轻的39岁以下组认为“流转期限太短”，选中率为33%，其他几个年龄组对期限长短的选择率都没有超过20%。各个年龄组对这两个问题的认识高度一致，40岁以上三个年龄组中，对这两个因素的排序与总体认识基本一致，只有50～59岁年龄组的第一、第二位排序出现了互换。最年轻年龄组选中率顺序与总体稍有不同，“流转期限太短”上升为第二因素，“无中介服务、太麻烦”退居第三位。说明农村年轻劳动力对土地流转期限更为期待，更具有长远打算，这与他们所处的年龄阶段有密切关系。这也提示我们，在解决主要问题的同时，对于农村年轻劳动力“流转期限太短”的诉求，应进行认真分析。一般来说，他们年轻，需要有一个较长远的打算，应该更深层地考虑到他们对流转到手的土地需要有一个长期的种植规划，以及农田基本设施再投入、再改造过程，这是实现规模经营所必需的，如果经流转后的土地（农田）仍然处于分割状态，没有达到连片效果，那么，无疑仍是提高规模效益的一大障碍。这就不难理解农村年轻劳动力的选择。想办法解决问题并努力为农村年轻劳动力充分发挥生力军作用创造有利条件是地方政府的首要选择，毕竟，农村的未来要靠他们。

三、推进农村土地流转的对策建议

农村土地流转，从根本上来说取决于农业劳动生产率水平和比较收益水平。如果农户能够胜任的耕种规模偏低，就没有能力承接更多的耕地；如果没有第二、第三产业提供充分的就业与收益机会，农村劳动力没有更多的谋生选择，就没有农户会放弃所承包土地的耕种权，也就不可能实现出现土地流转。

1.适度发展土地流转，着力提高种粮的比较收益。如前所述，对于农户来说，种粮收益太低，一旦有了其他的谋生方式，农村劳动力就会因“厌农”而弃农，这种现象在农村年轻劳动力中表现尤为突出。虽然，发展土地流转是为了让农户获得规模效益，解决种粮收益低的问题，但在农业劳动者的眼里，目前农村一个农户合适的耕种规模并不乐观。从问卷资料来看，目前农村合适的耕种规模，倾向于20亩以下者，占到了56%，倾向于20～30亩者占比21%，倾向于30～50亩者，占比只有14%，倾向于50亩以上者只有7%。分年龄组来看，60岁以上者最为保守，认为适合的耕种规模在10亩以下者占比52%，20亩以下者占比72%；40～49岁、50～59岁两个组的选择出乎意料地接近，认为合适规模为10～20亩的分别为32%、31%，认为合适规模为20～30亩的均为24%，认为合适规模在30亩以下者占比分别为72%、75%；年龄最轻组的选择，虽然在10～20亩的选择上比中年两个组稍高一些，但在20～30亩的选择上又趋于保守，综合衡量，这一组选择合适规模为30亩以下者占比也才达到75%。这就不难看出农村土地流转的推进空间极小，也就不难理解为什么在粮食主产区出现了土地流转“非农化”的倾向。即，有一些所谓的“种粮大户”流入了耕地并没有种粮，而是用在了其他方面［3］。由此看来，在推进土地流转的同时，想办法提高种粮的比较收益是一项关键举措。具体包括，提高并保护粮食收购价格，完善与种粮相关的各项补贴如种子、农药、化肥、农机、燃油等，强化农业基础设施建设与维护管理工作，围绕农业发展相关的服务业如耕作、播种、收割、灌溉、病虫害防治以及科技咨询等，这样才能使提高种粮收益有一个可靠的基础。

2.完善农村养老保障制度，更好地发挥政府职能。从调查过程中不难看出，多数农户并没有寄希望于通过家庭承包土地实现发家致富奔小康的目标，把实现奔小康目标寄希望于非农收入，所以外面如有机会，他们就会出去谋生。多数农户对于家庭承包土地的功能定位是养老保障，可以说是寄托了养老的全部希望，如果没有可靠的替代养老保障的方式或者收入来源，他们一般不愿意放弃耕种。这样看来，进一步完善农村养老保障制度，就成了推进农村土地流转的重要选择。实际上，我国农村养老保障自1991年已经起步，经过20多年的发展，无论是保障覆盖面，还是保障程度都有了很大发展，但距离全面建成小康社会的要求还有不小的差距。完善农村养老保障制度，离不开政府职能作用的发挥。党的十八大报告与十八届三中全会决定都强调了今后要“更好发挥政府作用”。关于社会保障问题，党的十八大报告指出，“要统筹推进城乡社会保障体系建设”“要坚持全覆盖、保基本、多层次、可持续方针，以增强公平性、适应流动性、保证可持续性为重点，全面建成覆盖城乡居民的社会保障体系”。毫无疑问，完善社会保障是政府职责所在，在农村养老保障方面，政府职能作用的发挥至关重要。我国农村目前的养老保障水平不高，与城镇比较还有一定差距，与国外先进水平比较差距更大，但广大农户从最近这些年我国农村养老保障的发展趋势上，还是看到了希望。随着农村养老保障的发展与完善，农村土地流转也必定会跨入新的阶段。

3.广开就业门路，扶持重点农户。显然，如果大量农村富余劳动力沉积于农业领域，就只能通过户户有地种才能实现人人有饭吃。这些年，虽然已经转移出去了大量农村劳动力，但从传统农区来看，农村富余劳动力仍然存在，已经转移出去的农村劳动力的就业关情况也不稳定，不但保险不到位，而且随时面临着“失业”的威胁。在这种情况下，家里的几亩承包田是不敢轻易流转出去的。所以，广开就业门路，促进就业情况的相对稳定（包括签订用工合同及享有各种保险），是促进土地流转的必然选择。在目前这种情况下，促进土地流转应该把扶持重点农户放在重要位置。这样做，一是可以产生示范效应，二是与农村劳动力流动产生良性互动：保障流出劳动力的农户还有一份收入，甚至吸纳临时性失业返乡劳动力重返就业岗位。问卷资料显示，扶持重点农户有群众基础。据调查，有打算流入土地耕种的农户占比40%，不打算流入土地耕种的农户占比52%，还有8%的农户未置可否。从分组情况来看，选择“有打算且条件成熟”的比率普遍不高，各年龄组在10%～20%之间；选择“有打算但无人愿意转出”的比率差别较大，40～59岁年龄段比率最高，二个组分别为33%、31%；选择“不打算、缺少劳动力”的比率，在年龄最大组比率较高，达54%，其他组较低；选择“不打算、种地不赚钱”者从年龄最轻组，到年龄最大组，选择比率呈明显递减趋势，依次为41%、39%、33%、13%，看来年轻一代眼界更开阔一些，赚钱的渠道更多一些，年长者则更依恋土地，认为种田也能挣钱。如果我们能够从“有打算且条件成熟”的农户中选出一小部分作为重点扶持对象，就可以达到一举多得的效果：既可以使土地流转便于推进，又能够产生示范效应；既可以填补因“厌农”而造成的农村年轻劳动力缺失，又可以破解因户均耕地量不足而造成的农户收益增长困局。当种田大户发展到一定数量与规模时，其实围绕种植业的非农服务产业发展的土壤也就形成了［4］。

4.以土地流转为契机，发展农村中介服务业。从本质上来说，农村土地流转现象仍然属于一种市场交易活动，属于生产资料的流动，或者是土地资本化过程。这种交易行为与普通消费品交易不同，一是数额巨大，二是使用周期较长，三是产权和利益关系复杂，四是收益具有不确定性。这就容易造成交易双方的慎重与敏感，从而影响交易的成功率，也为交易之后产生纠纷埋下了隐患。处理这些复杂的关系已经超出了普通农户的认知与掌控能力，再加上农村普遍缺乏土地流转交易平台，这就造成了农村土地流转交易率低的局面。上述调查问卷资料中认同度最高的土地流转的障碍“无中介服务、太麻烦”与“流转后土地纠纷问题严重”也说明了这一点。多数农户宁愿自己作“候鸟式”耕种，或者托付给亲属代种，也不愿意把所承包的土地流转出去。一方面，有农户愿意承包更多的土地，但没有农户愿意转出土地，另一方面，有农户愿意转出土地，但没有合适的农户接手。这就需要有农村中介组织来从事供需双方的“撮合”工作，并协调后续的产权及利益关系等。其实，农村需要的类似中介服务的领域有很多，除了上述土地流转，还有其他如资金贷款担保、农业技术服务、农田耕作与收割、大宗生产资料购置，甚至农产品购销、婚丧嫁娶、红白喜事、建房起屋等。调查发现，许多村镇在某些领域，已经出现了许多具有中介性质的服务活动，如耕作收割、红白喜事、贷款担保等，尽管程序不是很规范。我们认为，完善土地流转中介服务，是一个规范发展农村中介服务的好时机，推进农村土地流转需要中介服务，同时，也可以为其他中介服务提供样本与示范。这不仅是推进农村土地流转的必由之路，也是发展农村市场经济的必然选择。

［1］许经勇.人口城镇化是城镇化的核心［J］.学习论坛，2014，（2）.

［2］曹金臣.影响区域间农村劳动力转移的因素及对策研究［J］.改革与战略，2013，（6）.

［3］寥富洲等.耕地流转中的“非粮化”问题及对策研究［J］.学习论坛，2015，（7）.

［4］周波.河南省加快发展现代服务业的对策［J］.河南农业，2014，（1）.