论立案监督立法顶层设计之完善

●林峰/文

论立案监督立法顶层设计之完善

●林峰*/文

立案监督属于法律赋予检察机关重要的诉讼监督职能，更是作为检察机关侦查监督部门审查逮捕、立案监督、侦查活动监督“一体两翼”三项职能的重要组成部分，理应得到重视和强化。然而，实践当中检察机关开展该项工作却存在种种不规范现象，究其根源，当前立法顶层设计的不足难辞其咎。本文在实证基础上分析了当前存在的种种不规范监督现象，并尝试对立案监督的立法顶层设计提出可行性建议，以期推动立案监督工作的科学规范发展。

立案监督不规范顶层设计立法建议

立案监督属于检察机关侦查监督部门“一体两翼”的三项职能之一，随着《刑事诉讼法》的修改，该项职能越来越得到重视和强化。然而，当前立法顶层设计的不足导致实践中立案监督工作存在乱监督、滥监督等种种不规范现象。为破解立案监督工作不规范开展的难题，促进立案监督工作科学发展，笔者在对广东省检察机关近年来办理的大量立案监督案件进行实证分析的基础上，尝试对立案监督工作的立法顶层设计提出可行性建议。

一、当前立案监督工作存在的不规范问题

在近年来立案监督数量大幅增长的表面下，笔者通过逐案阅卷评查，发现当前立案监督工作仍普遍存在种种不规范问题，概况起来有以下五方面：

(一)审查报告及法律文书制作不规范

有的地区没有先要求公安机关说明不立案或立案的理由，而是直接通知公安机关立案或撤案;没有以《要求说明不立案理由通知书》的形式提出立案监督;没有制作案件审查报告，监督线索来源、案情、证据情况及审批过程均无反映;审查报告格式不统一、制作粗糙，缺乏证据摘录、分析及说理论证。

(二)为考核加分而刻意进行立案监督

一是重复或者拆分监督，少数地区对涉嫌同一个犯罪事实的多个犯罪嫌疑人，或者一名犯罪嫌疑人涉及多宗同性质犯罪的发出多份文书。二是检察机关受公安机关邀请提前介入案件(或参加案件会商、案件咨询)，提出依法应当立案或不应当立案的意见，在公安机关已经认同检察机关意见的情况下，仍发文要求说明不立案或立案理由，而公安机关主动配合监督，即“检察机关卖意见、公安机关卖监督”。

(三)监督立案与监督撤案的证据标准不统一

公安机关立案的证据标准是恒定的，即有证据证明有犯罪事实发生且需要追究刑事责任的，而检察机关审查判断公安机关应不应当立案也必须按照这条标准。但实践当中，有的地方监督立案的标准失之过宽，有的地方监督撤案的标准失之过严。监督立案失之过宽可能导致存疑不捕、存疑不起诉的后果，导致监督的质量和效果大打折扣。监督撤案失之过严可能导致放纵犯罪，如对不少有证据能够证明有犯罪事实发生的案件以当事人达成和解协议为由监督撤案。证据标准不统一会造成公安机关无所适从，影响检察机关立案监督的权威。

(四)超范围监督

没有按照现行法律及司法解释的规定进行立案监督，属程序错误。在监督立案中笔者归纳了不当启动监督程序的12种情形：审查逮捕时发现遗漏的犯罪事实且该事实与立案侦查的犯罪属于同一性质犯罪;审查逮捕时发现遗漏涉嫌犯罪的同案人;审查逮捕时发现非同案人涉嫌犯罪而公安机关未立案;审查逮捕时发现已被判决的同案犯涉嫌其他犯罪而公安机关未立案;审查逮捕时发现遗漏犯罪事实且该犯罪事实与立案侦查的犯罪属于不同种类犯罪;审查逮捕时发现遗漏犯罪事实且该犯罪事实与立案侦查的犯罪属于不同种类犯罪，但公安机关对该犯罪事实已进行侦查且已满足逮捕条件;审查逮捕时对认定罪名存在不同意见;审查逮捕时发现公安机关不应当并案提捕;公诉部门审查起诉时发现遗漏犯罪事实或者犯罪嫌疑人，移送侦查监督部门;提前介入、受理控告申诉或者查阅公安机关台帐时发现公安机关没立案;对行政执法机关移送案件进行备案审查时，未给予公安机关合理的立案审查期限;对公安机关不当撤案进行监督立案。

在监督撤案中笔者归纳了不当启动监督程序的8种情形：审查逮捕时认为不构罪不捕，在作出不捕决定的同时监督撤案;不构罪不批捕后发现公安机关没有撤案而通知撤案并计入统计台帐;以事实不清、证据不足不批捕后，有新的证据证明不构成犯罪而监督撤案;以事实不清、证据不足不批捕后因公安机关侦查无进展而监督撤案;捕后因司法解释作出修改或有新的证据证明犯罪嫌疑人不构成犯罪或不需要追究刑事责任而监督撤案;公诉部门对已移送审查起诉的案件移送侦查监督部门监督撤案;对不属于承办公安机关管辖的案件监督撤案;发现部分犯罪嫌疑人不应当追究刑事责任而其他嫌疑人仍应当追究刑事责任的，进行监督撤案。

(五)不当进行立案监督

对公安机关正确的立案或不立案决定进行立案监督，属实体错误。一是对可能涉嫌掩饰、隐瞒犯罪所得罪、但现有证据无法证明符合犯罪构成要件的案件，或明显情节显著轻微、危害不大、可能作不捕或者相对不起诉的案件，或决定罪与非罪的关键证据(如鉴定意见)缺失的案件监督立案。二是对达成刑事和解的轻微刑事案件，或有犯罪事实发生但可以免除刑事处罚的案件，或犯罪事实不清、证据不足的案件监督撤案等。

二、立法对立案监督工作顶层设计存在的不足

关于立案监督工作现行有效的法律及司法解释，不仅没有形成一个完备的、行之有效的立案监督权力行使体系，而且不同规定存在“打假”现象，成为实践中检察机关开展立案监督种种不规范现象的根源之一。

一是启动条件存在障碍。现行法律及司法解释将公安机关作出不予立案决定规定为启动立案监督程序的前提条件，但在实践中，由于现行法律对公安机关立案期限缺乏明确规定，公安机关受案后既未立案也未出具不予立案决定书以致案件久拖不立的情况比比皆是。于是，为保障当事人合法权益，检察机关监督应立不立常常演变成监督未及时立案。二是知情权缺乏程序保障。从理论上来讲，“一个完整的立案监督权应当包含对立案活动的知情权、涉嫌违法不立案的质询权和对违法不立案的纠正权三个基本部分”。［1］《刑事诉讼法》规定了检察机关实现质询权与纠正权的方式，但对检察机关实现知情权的方式却没有规定。因此检察机关对公安机关的受案、初查、刑拘、行政处罚等具体情况无法主动掌握，双方在立案信息占有上严重不对称，导致立案监督权的行使相当被动。三是调查阅卷权难以实施。尽管《人民检察院刑事诉讼规则》(以下简称《刑诉规则》)第556条、《最高人民检察院、公安部关于刑事立案监督有关问题的规定》(以下简称《规定》)第8条规定了检察机关进行调查核实的方式，但因缺乏明确的程序性规定及制裁措施导致难以操作;而仅通过书面审查很难查清决定公安机关应否立案的关键案情及证据。四是监督强制性差，后续监督困难。监督立案过程中除了《通知立案书》具有强制性，《要求说明不立案理由通知书》及《立案监督案件催办函》都缺乏强制性，属于软性监督。如发出《要求说明不立案理由通知书》后，公安机关一直不予回复，是否可以直接通知立案，对此法无明文规定;如发出《立案监督案件催办函》后，公安机关仍消极侦查，检察机关也没有强硬的监督手段可以采取。因此案件后续跟踪监督难，久侦不结的情况屡屡发生。五是立案监督的范围和证据标准不明确、不统一。不同法律规定之间存在“打架”现象。如《规定》第6条规定对监督撤案要求已采取强制措施或者强制性侦查措施，而《刑诉规则》第555条规定对此已不作要求。又如《刑事诉讼法》和最高人民检察院侦查监督厅制定的《侦查监督部门实施刑事诉讼法若干问答》中有关监督立案的证据标准相互矛盾，一个规定“有犯罪事实发生需要追究刑事责任”，一个规定“能捕、能诉、能判”。立法的不统一不利于明确实践标准、推进监督工作向纵深发展。

三、完善立案监督工作的立法建议

针对立案监督工作因立法规定粗疏面临的实际困难，笔者建议由最高人民检察院商公安部研究制定有关司法解释予以明确，或者授权省级检察院对部分亟需解决的工作问题以指导性意见的形式予以明确：

(一)明确立案监督的案件范围

监督立案的范围建议界定为“有犯罪事实或犯罪嫌疑人，公安机关应当立案而不立案”。监督撤案的范围建议界定为“没有证据证明有犯罪事实发生或犯罪事实是犯罪嫌疑人所为，或者有证据证明犯罪嫌疑人不构成犯罪或依法不应追究刑事责任，公安机关不应当立案而立案，且尚未提请批准逮捕或者移送审查起诉的案件;尤其是有证据证明公安机关可能存在违法动用刑事手段插手民事、经济纠纷，或者利用立案实施报复陷害、敲诈勒索以及谋取其他非法利益等违法立案情形的案件。”

(二)明确立案监督的证据标准

一是明确监督立案的证据标准。首先在要求说明不立案理由上，标准应该适当放宽，只要检察机关认为有证据证明有犯罪嫌疑的，都可以要求公安机关说明不立案理由，以利于全面收集立案材料。其次，为了确保立案监督的质量、效果和权威，在通知立案时应当适当从严掌握，对事实和证据的要求应介于公安机关立案标准和检察机关逮捕标准之间。二是明确监督撤案的证据标准。根据监督撤案的案件范围界定，“没有证据证明有犯罪事实发生或犯罪事实是犯罪嫌疑人所为”中，“没有证据”应当是绝对没有证据，只要有一定的证据证明发生了犯罪事实或犯罪事实是犯罪嫌疑人所为的就不能随意监督撤案;“有证据证明犯罪嫌疑人不构成犯罪或依法不应追究刑事责任”中，“有证据”应当是有充分证据，只要有一定的证据证明犯罪嫌疑人可能构成犯罪或者依法应追究刑事责任也不能随意监督撤案。

(三)明确立案监督程序

一是要强调立案监督程序的启动以要求公安机关说明不立案的理由为第一步，只有认为不立案理由不成立且公安机关不主动立案时才能通知立案。二是要规范立案监督案件审查报告的制作，在发现监督线索时要制作《立案监督案件线索审查表》，在收到公安机关说明不立案理由后要制作《审立案监督案件审查报告》，说明线索来源、案情、证据、监督意见和依据等。三是要规范《通知立案书》的制作，特别要加强说理，重点说明公安机关不立案理由不能成立的原因和应当立案的事实、法律依据。监督撤案程序也与此类似。

(四)明确立案监督的启动要件

重点要解决公安机关不作出立案决定时如何监督的问题，可参照如下进行设定：一般情况下，检察机关开展立案监督应以公安机关决定不予立案为前提条件。但是，公安机关受理当事人报案、控告、举报后长期不作出是否立案决定，当事人向检察机关提出的，检察机关应当受理并进行审查，认为符合刑事立案条件的;或者检察机关从查办案件、案件咨询、提前介入、查阅公安机关台帐、行政执法机关移送案件备案审查等途径发现犯罪事实且公安机关未作出是否立案决定的，应当将案件线索移送有管辖权的公安机关，并要求公安机关及时书面回复审查处理情况。公安机关未在合理期限内作出立案或者不立案决定，也未向检察机关说明情况的，检察机关应当进行立案监督。对于上述“合理期限”，参照《公安机关办理经济犯罪案件的若干规定》的规定，即一般线索为7日，重大、复杂线索可延长至30日，特别重大、复杂线索可延长至60日。同时，如有明确证据证明公安机关事先已收到该案件线索的，公安机关的审查期限应相应扣除已处理时间，以提高审查效率。

(五)赋予检察机关立案监督的相关权能

检察机关在立案监督工作中要想真正的有所作为、保障监督刚性、树立监督权威，除了目前规定的质询权和纠正权外，还必须明确赋予其对刑事立案活动的知情权、调查阅卷权和处罚建议权，并规定相应的保障措施。1.知情权。为保障检察机关全面、及时地了解公安机关立案情况，应当由最高人民检察院与公安部自上而下推动建立刑事案件信息通报制度，明确公安机关向检察机关定期通报有关刑事案件的受案、立案、立案后转行政处罚、撤案等具体案件情况，检察机关享有相应的查询、复核权限。条件允许时还应推动建立刑事案件信息共享平台，使立案活动处于检察机关的日常监督视野。2.调查阅卷权。明确调查阅卷权的具体操作程序，确保有章可循。调查阅卷权的启动可以在受理案件线索后要求公安机关说明不立案理由之前，也可以在审查公安机关不立案理由时。针对公安机关不配合调查的行为，检察机关可以发出纠正违法通知书监督纠正或者建议上一级检察机关商同级公安机关予以督促纠正。3.处罚建议权。检察机关发现公安人员在立案活动中存在消极不作为或渎职等行为时，轻者可以发出检察建议书或纠正违法通知书、要求立案主体更换办案人员;重者可以要求追究有关人员的行政责任乃至刑事责任，如属违纪则建议上一级公安机关或同级纪检监察部门给予有关责任人员纪律处分;涉嫌职务犯罪的，将线索移交反贪、反渎等职能部门查处。

注释：

［1］陈志红:《浅谈刑事立案监督的不足与完善》，载《人民检察》2000年第9期。

*广东省人民检察院［510623］