检察官办案责任制改革的思考*

●王建明/文

检察官办案责任制改革的思考*

●王建明**/文

探索以主任检察官办案组织为代表的检察办案组织改革，对构建公平高效权威的检察权运行体系，丰富和发展中国特色社会主义检察制度具有重要而深远的意义。针对本轮改革的情况，以体现检察权的特有属性为检察官办案责任制改革的科学参照，以统筹兼顾为检察官办案责任制改革的基本方式，以渐进式推进为检察官办案责任制改革的进程把握，是下一步改革中应该思考的问题。

办案责任制检察权属性统筹兼顾渐进式推进

自2014年起，在最高人民检察院的统一部署下，全国部分检察院开始试点运行“检察官办案责任制”。从试点情况来看，改革的思路比较符合司法规律，和中央的改革精神及要求相一致，取得了一定的成果。但仍然存在一些困惑，比如说如何突出检察官的主体地位，明确其职权?“去行政化”的程度如何把握?公平的选任机制如何构建?如何实现责、权、利的完整统一?等等问题，尚需进一步研究并在下一步的改革中加以完善。下文围绕笔者对改革中一些思考，谈三点粗浅认识。

一、以体现检察权的特有属性为检察官办案责任制改革的科学参照

衡量检察官办案责任制的设置是否科学合理，要看其是否适应检察权的特性、是否符和检察权运行的规律。现实中检察权运行机制并没有很好地体现和发挥检察权的特有属性。检察机关在长期的办案实践中逐渐形成了一套“检察人员承办，办案部门负责人审核，检察长或者检察委员会决定”的办案模式。这种办案模式，充分体现了“检察长统一领导检察院的工作”的原则，有利于保障对检察权行使各个环节的控制，有利于保证司法办案的质量，有利于防止检察权的滥用。这一办案模式的缺点在于，过分强调了检察权的行政主导地位，弱化甚至忽略了检察权的司法属性，忽视了一线办案检察官在司法办案中的主体地位，导致了检察权行政属性的不平衡，影响了检察权运行的效能。在这样的办案模式下，人人负责，层层审批，介入案件的人员过多，导致责任主体模糊，责任追究难以落实。由于办案需要层层审批，不仅影响办案效率，而且在案件的处理上审查权和裁决权分离，审者不定，定者不审，违背了亲历性这一重要的司法规律。在这样的办案模式下，办案检察官处于整个垂直管理链条的底端，很难发挥办案积极性，很难要求他们以高度负责的精神对待每一起案件，也很难要求他们积极主动地去提高专业水平，不利于检察官队伍的专业化、精英化建设。

深化检察官办案责任制改革，一味地按照行政属性、或者一味地按照司法属性来对检察官办案责任制进行顶层设计，都不利于检察权的良性运行和检察事业的科学发展。因此，必须按照检察权双重属性的指向和要求，对检察官司法办案管理的行政属性进行改革，增强其司法属性，通过整合内设机构、优化办案组织、明确司法权限责任等措施，调整和完善办案机制，赋予检察官追诉、控诉和监督的权利，使二者处于平衡状态。

二、以统筹兼顾为检察官办案责任制改革的基本方式

对于检察官办案责任制的改革完善，检察机关一直就没有停止过探索。但在实践中，主诉(办)检察官制度并没有收到预期的效果。主要有以下两方面的原因：一是改革没有配套进行，检察官的权、责、利没有统一。主诉、主办检察官在办案中的主体地位并没有得到充分体现，当初赋予主诉检察官更大的案件决定权的制度设想并没有实现。检察官仍然处于科层式审批结构的末端，与司法独立性要求的差距较大，检察官晋职晋级仍然是通过委任行政职务的方式解决。同时，对检察官规定了较为严格的责任，强调将错案责任落实到个人，错案责任追究成为悬挂在检察官头上的一把剑，使得检察官不得不加强请示汇报，避开权利与责任的不对等，使办案又回到“三级审批”的办案机制之中。二是主诉、主办检察官的待遇没有落实。由于缺乏相关部门的支持，主诉、主办检察官难以落实相应的职务晋升、薪酬待遇，配套保障机制没有建立起来，与日益增多的工作量形成强烈反差。这些实践告诉我们，深化检察官办案责任制不是单项改革，涉及检察机关的内部管理体制，涉及检察权的优化配置以及检察权的运行机制，更与检察体制改革有关，与国家的组织人事制度、财政制度改革有关，必须统筹兼顾、综合推进。只有这样，才能使检察官真正成为司法办案的主体。

完善检察官办案责任制必须进行综合改革，实行检察官权、责、利统一，责任制的设计要科学合理、符合司法规律，同时还要配套保障责任制正确运行的其他制度措施。一是要实行检察人员分类管理制度。建立检察官单独的、有别于普通公务员的职务序列，畅通检察官的职业晋升渠道，让检察官从众多行政事务中解放出来，心无旁骛地投入办案之中。二是要落实检察官有别于普通公务员的薪酬待遇，解决其所肩负的责任与待遇不对等的问题。三是要完善检察官身份保障制度，从具体的制度措施上保障检察官依法履行检察职责，不受行政机关、社会团体和个人干涉，非经法定事由、法定程序，不被免职、降职、降级、辞退或者处分。四是推行省以下检察院人财物统一管理。这项改革措施有利于加强上级检察院对下级检察院的领导，也为检察官作为司法办案主体，敢于抗拒外来干扰、依法办案提供领导体制保障。

三、以渐进式推进为检察官办案责任制改革的进程把握

完善检察官办案责任制，就要正视检察权运行机制和检察官办案模式的特色，按照司法规律和检察特色，对检察权运行机制进行司法化改革，努力优化检察长、检委会、检察官等不同层面的关系，通过放权，让一线办案检察官“有职有权”，从而实现检察机关办案的“审定合一”、“责权统一”。从目前来看，检察官办案责任制较为符合这一目标。在目前检察官队伍素质仍然需要大力提升的条件下，检察官办案责任制不失为一个既接近改革目标又兼顾现实的稳妥选择，它将增强检察官的主体意识和责任意识，调动检察官工作积极性，提高办案质量和效率。同时优化检察机关内部的职权配置，部门负责人将不再审批具体案件，其职能定位于行政事务管理和内部监督，发挥组织、指导、监督司法办案的作用，切实解决以行政方式管理司法办案的问题，能有效推动检察官队伍的职业化、专业化发展，使一批优秀的检察官专注于检察业务，遏制业务部门一线人才流失现象，推进基层检察院队伍建设。

推进检察官办案责任制，一个最关键的问题就是协调好上命下从的检察一体化与检察官独立的关系。科学协调这个关系，需要实行检察机关内部权力清单制度，合理地授权检察官，按照诉讼规律和检察规律，科学的划分检察长、检察委员会、主任检察官、检察官的职责权限和权力边界，逐步形成检察官在办案中的主体地位。在向主任检察官授权的过程中，要处理好以下问题：一是要处理好如何正确对待上级指令权的问题。由于检察机关上命下从的领导体制，必须明确上级下达的指令检察官必须服从，但是必须对上级指令权的内容进行限制，同时，对于上级的不当指令要赋予检察官一定的抗命权以进行制约。二是要处理好主任检察官与办案组织内的其他人员、部门负责人、检察长以及检察委员会的关系。主任检察官办案组作为检察机关内部基本的办案单元，主任检察官与其他检察官、检查辅助人员是领导和被领导、指挥与被指挥的关系。主任检察官对办案组内其他办案人员的办案活动具有指挥权、决定权和监督权，其他办案人员要协助主任检察官承办案件，处理好相关法律事务。部门负责人的主要职责是本部门行政后勤事务的管理和工作机制上的保障，对主任检察官承办案件没有指令性和审核权。检察长及检察委员会要做好授权工作，除由检察长以及检察委员会专职行使的职权外，可以适当授权主任检察官行使。这一改革，需要一定的适应期，因此要循序渐进地推开，避免操之过急。

(鸣谢:特别感谢本文写作过程甘肃省平凉市崆峒区人民检察院检委会专职委员张旭升、法律政策研究室副主任罗旭强同志的大力支持。)

*本文系甘肃省人民检察院2015年检察理论研究课题成果。

**甘肃省平凉市人民检察院党组成员、平凉市崆峒区人民检察院检察长［744000］