TPP劳工条款及其对中国的影响与应对研究

罗凯天

(北京市金杜律师事务所，北京100020)

［大视野］

TPP劳工条款及其对中国的影响与应对研究

罗凯天

(北京市金杜律师事务所，北京100020)

TPP作为贸易自由化举措，其劳工条款将对全球经济产生重要影响。TPP劳工条款将主要依据1998年ILO《关于在工作中基本原则和权利宣言》确定劳工标准，“不减损”规则将和禁止贸易保护主义并存，争端解决机制将有限制地严格适用。TPP劳工条款将影响中国对外贸易、劳动关系等领域，应确立“参与、引领”的思路加以应对。

TPP劳工条款;劳工标准;实施机制;争端解决机制

跨太平洋伙伴关系协定(Trans－Pacific Partnership Agreement，TPP)的前身是跨太平洋战略经济伙伴关系协定(P4)，美国自2008年加入后，扩大为TPP。截至2015年2月，已有12个国家正式加入TPP谈判。②参加TPP谈判的12个国家包括:新西兰、新加坡、智利、文莱、美国、澳大利亚、秘鲁、马来西亚、越南、墨西哥、加拿大、日本。TPP谈判涉及农业、劳工、环境、投资、知识产权、服务贸易等20多个领域，是目前范围最广、标准最高的自贸协定。2011年11月，TPP谈判各方发布《跨太平洋伙伴关系协议纲要》，明确TPP谈判目标是建立“一项里程碑式的、面向21世纪的贸易协议，为全球贸易设置新的标准，并纳入下一代的贸易问题”。中国虽然尚未参与TPP谈判，但中国许多主要贸易伙伴已参与其中，将对中国经济与社会产生重大影响。

一、TPP劳工条款谈判概况

TPP谈判自2010年3月开始，至今已进行了19轮正式谈判及多次部长级会议。综合美国贸易代表办公室(USTR)信息，2011年10月，美国提出劳工条款文本(“美国方案”)，包括最低工资、工时、职业健康与安全的劳工标准，要求适用统一的争端解决机制及贸易制裁。2013年5月，加拿大也提出了建议文本(“加拿大方案”)，其强制实施机制等内容与美国方案差异较大。目前，TPP劳工条款谈判仍在进行中，预期下列因素将影响最终结果:

一是各谈判方立场。美国将确立高标准的劳工条款视为其核心价值。同时，美国一直寻求“贸易促进授权(TPA)”①贸易促进授权(Trade Promotion Authority)源于美国国会于1974年通过的贸易法案，该法案授权总统提前通知国会其准备与外国政府进行贸易谈判，总统在向国会提交贸易协定法案要求予以投票的，国会必须在较短的期限内进行表决，要么同意，要么否决，但不允许修订。该程序体现出美国政府对缔结国际贸易协定中的快速反应，被外界视为对美国政府在国际贸易协定中相关承诺的有效保证，有利于促进相关国际贸易协定的谈判与缔结。这项授权产生后，一些国会议员就劳工和环境问题提出质疑，之前的授权已经期满终止。，为此政府需承诺遵守“5.10协定”②“5.10协定”是指小布什政府和国会领导人于2007年5月10日达成的《两党贸易政策协定》，该协定对总统取得贸易促进授权设置了若干先决条件，是美国国会两党政治的产物，体现了国会对于政府参与贸易协定谈判的关注与介入。，即TPP谈判方的法律应遵行1998年国际劳工组织(ILO)《关于工作中基本原则和权利宣言》(“《宣言》”)核心劳工标准，并将违反劳工标准的问题诉诸贸易争端解决机制。为实现对TPP谈判的主导权，美国坚持主张反映“5.10协定”的高标准劳工条款。新西兰2001年发布的整合劳工议题和FTA的文件规定，《宣言》核心劳工标准是新西兰FTA劳工条款谈判的基础。［1］澳大利亚、加拿大、日本、新加坡四国可以接受高标准的劳工条款。但澳大利亚看重TPP的原因之一在于希望打开东亚未与其签订FTA的发展中国家市场。［2］在发展中谈判方无法接受高标准的劳工条款退出TPP时，澳大利亚可能会支持更灵活的劳工条款。TPP其他谈判方经济实力较弱，但除越南外，均签订有包含简单劳工条款的FTA，认可高标准劳工条款的部分内容，但要求灵活实施。

二是现有劳工条款实践。对TPP劳工条款影响较大的包括《北美劳工合作协议》;《美秘自贸协定》与《美韩自贸协定》的劳工专章;《加秘劳工合作协议》以及P4《劳动合作备忘录》。这些文件的劳工条款，体现了TPP各谈判方劳工议题的立场，从技术角度对TPP劳工条款提供了范本。

三是工会态度。各国工会一直试图对TPP劳工条款施加影响，如在《美秘自贸协定》劳工专章及争议解决专章基础上起草的“七国工会方案”③该方案参与的工会组织包括:澳大利亚工会联合会(ACTU)、新西兰工会联合会(CFU)、马来西亚工会联盟(MTUC)、美国劳工联合会－产业工会联合会(AFL－CIO)、秘鲁工人联合总会(CGTP)、智利劳动者联合中心(CUT)以及新加坡全国职工总会(NTUC)。，其标准甚至高于美国方案。在TPP劳工条款确定前，各谈判方工会还将扮演重要角色。

在上述因素基础上，目前TPP劳工条款谈判的难点主要集中在三个问题:劳工标准的范围是否限于《宣言》?劳工标准是否强制实施以及如何处理劳工贸易壁垒?是否统一适用一般贸易争端解决机制?

二、TPP劳工条款涉及的劳工标准

根据ILO研究，现有FTA劳工条款绝大部分包含了《宣言》核心劳工标准④即结社自由和有效承认集体谈判权，消除一切形式的强迫或强制劳动，有效废除童工以及消除就业与职业歧视。ILO，Social Dimensions of Free Trade Agreements.http://www.ilo.org/global/research/publications/WCMS_228965/lang－－en/index.htm.。对此，《美韩自贸协定》、P4《劳动合作备忘录》、《加秘劳工合作协议》等TPP各谈判方现有FTA劳工条款也均有规定。⑤《美韩自贸协定》第19.2.1条;P4《劳动合作谅解备忘录》第2.1－2条;《加秘劳工合作协议》序言、第1.1条。此外，《加秘劳工合作协议》等还规定了“最低工资、工时以及职业安全与健康的可接受工作条件”以及“在工作条件上给予移民工人以本国国民相同的法律保护”的承诺。美国方案重申了缔约国作为ILO成员义务，对《宣言》核心劳工标准负有承诺，各谈判方应有关于最低工资、工时以及职业健康与安全的法律。［3］马来西亚等发展中谈判方则希望将劳工标准的范围限制在《宣言》之内。［4］笔者认为，TPP劳工条款涉及的劳工标准预期将遵循以下路径确定:

(一)对《宣言》核心劳工标准的承诺

除越南外，主要TPP谈判方参与的FTA均重申了作为ILO成员义务及对《宣言》核心劳工标准的承诺。美国一直强调“为基本的劳动权利提供保护”，新西兰也主张“不得损害基本劳工原则”，其他发达谈判方在贸易政策中对基本劳动权利也多有提及，而《宣言》核心劳工标准已被国际社会公认，因此，对《宣言》核心劳工标准的承诺契合发达谈判方的政策。发展中谈判方因在实施方面的弱势，倾向接受低标准的劳工条款。而对《宣言》核心劳工标准的承诺是目前劳工标准相对较低的模式，对发展中谈判方相对有利。因此，对《宣言》核心劳工标准的承诺，极可能作为TPP劳工专章第一条的主要内容。

(二)纳入最低工资、工时及职业健康与安全

美国、加拿大等现有FTA中不乏最低工资、工时及职业健康与安全的劳工标准。如《加秘劳工合作协议》将“最低工资、工时及职业安全与健康的可接受工作条件”列在与《宣言》核心劳工标准同等重要的位置。从TPP谈判目标看，若其劳工条款限于对《宣言》核心劳工标准的承诺，与TPP“面向21世纪的贸易协议”的初衷不符。尤其是部分发达谈判方认为发展中国家在工资、工时以及职业健康与安全方面的不佳表现，导致其本国劳动保护的“逐底竞争(race to bottom)”。但考虑到越南、马来西亚等发展中谈判方对劳动密集型产业的严重依赖，除发达谈判方在市场准入、原产地规则等议题上让步，或将最低工资、工时及职业健康与安全的劳工标准列为“下一阶段标准”，在各缔约国实现《宣言》核心劳工标准后，再对其予以实施与保护，否则将最低工资、工时及职业健康与安全的劳工标准列入TPP的难度较大。

三、TPP劳工条款的实施机制

在目前TPP各谈判方缔结的FTA中，《加秘劳工合作协议》、《美韩自贸协定》劳工专章均要求缔约国任何一方不得放弃或违背、或试图放弃或违背其实施确定劳工标准的法规或条例以影响缔约国间贸易或投资。后者还规定缔约国确认通过弱化或减少(或未能有效实施)本国劳动法律以保护鼓励贸易或投资是不恰当的。①《美韩自贸协定》第19.2.2条、第19.3.1.(a)条;《加秘劳工合作协议》第2条。这些规定即保护水平“不减损(Non－Derogation)”规则。P4《劳动合作备忘录》规定缔约国不得基于贸易保护设立或使用各自劳动法律、政策，②P4《劳动合作谅解备忘录》序言、第2.4－6条。体现了禁止贸易保护规则。美国等主张实施全面、严格的劳工条款。2013年4月，美国代理贸易代表马兰提斯声明:“全面可执行的劳工条款对最终协议是必要的”。［5］部分发展中谈判方对劳工条款的严格实施存在担心，希望能获得更大的灵活性和必要的过渡期或豁免安排。［6］

(一)“不减损”规则与禁止贸易保护并存

保护水平的确定是FTA劳工条款谈判的常见难点。如何对待“不减损”规则，对TPP劳工条款的实施意义重大。具有强制执行力的劳工条款又被称为附条件(conditional)劳工条款，包括两种类型:一是将劳工条款作为FTA缔结条件，即“批准前(pro－ratification)条件”;二是已缔结的FTA本身包含劳工条款，即“批准后(post－ratification)条件”。前者常会引起较大的劳动立法改革，后者则主要是对既存劳动法律的遵守。在目前TPP各谈判方中，越南在最低工资、童工与强迫劳动等方面一直被美国指责，但考虑到越南对TPP的价值，美国很早就协助越南提高其劳工标准。越南在其2013年宪法第25条中明确承认了集会、结社及举行游行示威的权利，［7］表明越南接受了美国主导的“批准前条件”的“不减损”规则。“批准前条件”的“不减损”规则也可能出现在其他TPP发展中谈判方的义务安排中，以推动各谈判方就全面、严格实施TPP劳工条款达成一致。

由于TPP劳工条款谈判设置了较高目标，对发展中谈判方压力很大。为尽快推动谈判完成，还可能适度放宽劳工条款执行力度，在“不减损”规则基础上，允许各缔约国协商确定各自实施劳工标准的时间表。此类安排在TPP主要谈判方参与的FTA劳工条款中已有表述，如《北美劳工合作协议》“要求缔约国保证其劳动法律支持较高劳动标准、符合高质量与高生产力的工作场所，并将努力促进协议确定的劳工标准。”该规定承认缔约国在认同高标准劳工条款基础上，“努力促进”而非“全面实施”劳工标准，为部分劳工标准适用“渐进不减损”规则提供了可能。③《国际劳动组织宪章》第19.3条也有相关规定，即“在起草普遍适用的公约或宣言时，国际劳动大会应该适当考虑某些国家由于工业组织发展不完善，或由于社会环境条件或其它特别情形，导致这些国家的工业条件实质上区别与其它国家;并应该建议公约作出适当修改以适应这些国家的特殊情况。”在TPP劳工条款谈判中，也提及了灵活性的问题。比如，美国贸易代表弗罗曼就曾表示越南将无法立即履行其在TPP中的义务，但应在后续监管下逐步履行。［8］当然，即使TPP劳工条款在保护水平上采纳了“渐进不减损”规则，但其将削弱TPP作为“面向21世纪的贸易协议”的优势。因此，预期“渐进不减损”规则将会以单边保证函等形式出现，其适用期限及范围也将严格限制。

《宣言》第5条明确提及“不得将劳工标准用于贸易保护主义之目的”。实践中，P4《劳动合作备忘录》等也明确规定缔约国不得基于贸易保护设立或使用各自劳动法律、政策。禁止贸易保护规则限制了劳工标准的滥用，对在劳工标准中处于弱势的发展中谈判方具有保护作用。在TPP劳工条款谈判中，部分发展中谈判方明确提及禁止贸易保护规则，如越南谈判代表表示，越南反对将劳工标准作为变相贸易壁垒的做法。［9］因此，为平衡“不减损”规则可能带来的不利影响，发展中谈判方将极力促成禁止贸易保护规则列入保护水平条款。

(二)义务“抵让交易”与激励机制

针对部分TPP谈判方无法达到确定的劳工标准问题，可以采用“抵让交易”的方式履行义务，将TPP各缔约国劳工标准实施目标量化，允许各缔约国用其实施较好的某一劳工标准的超额指标弥补实施较差的另一劳工标准，在该缔约国完成整体劳工标准实施目标时，不对其进行制裁。同时，可以设定激励机制，与贸易优惠相联系，通过正面激励促进发展中缔约方对TPP劳工条款全面实施。当然，义务“抵让交易”与激励规则，不能成为任何一方怠于履行相关义务的理由，对其具体适用范围与情形，需要予以明确界定。

四、TPP劳工条款的争端解决机制

(一)贸易制裁形式之争

作为国际劳工标准的制定机构，ILO并没有建立强制争端解决机制，通常以自愿、援助等非强制方式促进国际劳工标准争端解决。而FTA劳工条款的争端解决，除了与ILO类似的机制外，有的还可以强制制裁。前者如P4《劳动合作备忘录》规定，缔约各方应尽力通过合作、磋商与对话达成一致①P4《劳动合作谅解备忘录》第5.1条、第5.3条。。后者如《美韩自贸协定》规定，缔约国可就争端事项通过各国联络处磋商，提交劳动事务理事会、联合委员会、争端解决委员会等机构处理。其中，争端解决委员会将在争议各方回复意见及初步报告基础上形成最终报告送交争议各方。各方应达成赔偿方案并执行，否则指控方可要求被指控方支付货币执行评估或暂停其享有的相关关税减让等利益②《美韩自贸协定》第19.7.2－4条、第22.4条、第22.7－13条。。而《加秘劳工合作协议》规定，除向联络点提出磋商外，缔约国还可以提出部长级磋商，成立审查委员会处理。审查委员会最终评估报告形成后，提交缔约国各方达成执行方案。若未达成一致的，指控方可召集审查小组进行年度货币评估并要求被指控方支付，该资金将进入专门建立的基金，用于缔约国劳动执法等事项改善③《加秘劳工合作协议》第12－20条、附件4《货币评估》。。《美韩自贸协定》与《加秘劳工合作协议》规定的劳工条款争端解决机制与美国方案和加拿大方案基本一致。［10］但部分TPP谈判方也提出建立类似P4《劳动合作备忘录》的非强制争端解决机制，如马来西亚在2013年发布的两份文件中提及TPP劳工专章应“基于磋商的途径解决任何争议”。［11］

此外，TPP劳工条款是否应与其他商业条款适用同样的争端解决机制也是TPP各谈判方未达成一致的重要问题。美国主张劳工条款应与其他商业条款适用相同的争端解决机制，但其他谈判方对此均持反对意见(墨西哥认可对违反劳工条款义务的国家进行货币制裁)。［12］随着谈判深入，美国的态度也出现了缓和，有消息表明美国同意加入在劳工条款争端解决前进行磋商的内容。但同时，美国仍确信在最终的劳工专章中将包含贸易制裁在内的争端解决条款。［13］

(二)严格限制的贸易制裁

TPP各谈判方对劳工条款争端解决机制争论的核心是其执行方式。P4《劳动合作备忘录》的协商方式、加拿大方案及美国方案分别代表了争端处理执行的三种模式: P4《劳动合作备忘录》要求缔约各国协商解决，没有强制法律责任;加拿大方案要求对违约国单独实施货币执行评估，施加了强制法律责任，但限于金钱罚，且被制裁方支付的货币将由指定基金用于其本国劳工标准提高;美国方案让货币执行评估与贸易利益暂停并存，包含FTA一般商业条款的贸易制裁措施。尽管美国方案受到其他TPP谈判方一致反对，但其提及的劳工条款争端解决机制反映了“5.10协议”的要求，而该协议指向的TPA又是TPP整个规则全面、有效实施的关键。因此，美国方案仍可能被最终采纳，由此将对TPP发展中谈判方签订正式协定产生消极影响。

可预见的是，TPP劳工条款在任何情况下都应不会退回到P4《劳动合作备忘录》的协商模式。为了调和美国与其他TPP谈判方，尤其是与发展中谈判方的矛盾，在最终采取美国方案基础上，将考虑限制贸易制裁措施的适用，例如将加拿大方案有关实施贸易制裁措施的条件纳入TPP劳工条款争端解决机制，设定与贸易有关、持续未能有效实施国内法、经国家级磋商未解决等作为实施贸易制裁的前提条件。

五、TPP劳工条款对中国的影响及应对

(一)对中国的主要影响

第一，中国对外贸易中，对美国和其他东亚国家的出口占中国对外出口一半左右。TPP一旦达成，将对中国形成巨大贸易歧视与贸易转移效应。服装、鞋帽等劳动密集型产业将面临越南、马来西亚等TPP缔约国强劲竞争，影响中国对外出口。第二，与TPP缔约国竞争中，相关企业预期将降低劳动用工成本，影响中国劳动者各项权益保护，造成中国劳资关系紧张。第三，部分企业将转移至TPP缔约国境内生产经营，造成资产外流，影响相关产业发展，影响社会稳定。第四，针对中国对TPP缔约国投资而言，其劳工标准实施将推升中国企业投资成本及管理负担。

(二)参与和引领下的多元应对

过去20年，FTA中包含劳工条款比例大幅上升，从1995年的4个上升到了2013年的58个，其中包括16个发展中国家间签订的FTA。［14］FTA包含劳工条款体现了未来自贸协定发展趋势，与中国进一步改革的战略取向一致，是改革升级的难得机遇。对此，中国应改变回避国际贸易劳工条款的态度，积极应对。具体而言:

一是依托FTA开拓出口市场。党的十八届三中全会提出“加快自由贸易区建设”，“形成面向全球的高标准自由贸易区网络”，为中国深入推进自贸区建设提供了政策依据。对此，除现有FTA外，应进一步开拓非洲、拉美、中东、东欧市场，分散TPP对中国带来的影响。同时，大力推进区域全面经济伙伴关系(Regional Comprehensive Economic Partnership，RCEP)发展，推动建立亚太自贸区。虽然RCEP谈判尚未涉及劳工议题，但在东盟与中国共同参与的中日韩合作工作计划、东盟一体化倡议等机制中，对于人力资源管理与发展合作均有涉及，为RCEP进行劳工条款谈判提供了实践基础。在RCEP框架下建立统一的劳工标准，有利于建立规范有序的区域投资环境，平衡发达国家的“蓝色贸易壁垒”。

二是推行在国内自贸区的劳工标准试点。上海等国内自贸区承载着先行先试任务，可以在其范围内进行劳工标准试点，探索国际贸易中劳工标准的适用规则，了解中国对国际劳工标准适用的接受程度。此外，还应进一步推动对国际劳工标准的加入、批准、适用。推动核心劳工标准进入中国社会正常的劳动关系调处与维护，应对FTA带来的影响。

三是加快国内产业转型升级。TPP达成后，对中国影响最直接的将是与TPP缔约国同质竞争的产业，中国应提前规划国内产业布局，加快产业转型升级，淘汰落后产能，增加创新与科技比重，为区域贸易博弈提供坚实的产业支撑。

四是加强对TPP研究，适时加入TPP。加强对TPP涉及的劳工标准、保护水平、强制义务、弱化措施、劳动合作、纠纷解决机制等技术性内容及实施效果的跟踪研究。2011年11月，时任国家主席胡锦涛在APEC夏威夷工商领导人峰会上发表演讲指出，“中方支持予以东亚自由贸易区、东亚全面经济伙伴关系、跨太平洋战略经济伙伴协定等为基础稳步推进亚太自由贸易区建设，实现亚太区域经济一体化目标。”［15］第一次表明中国对TPP谈判的兴趣。2008年，作为《中新自贸协定》的一部分，中国与新西兰签订《劳动合作备忘录》，包含了TPP谈判方现有FTA的大部分内容，具备参与TPP劳工条款谈判的实践经验。因此，条件允许时，中国可以考虑加入TPP 。

［1］http://www.mfat.govt.nz/Trade－and－Economic－Relations/ NZ－and－the－WTO/Trade－Issues/0－labour－framework.php#integrating，2014－12－11.

［2］郑丽珍.TPP谈判中的劳动标准问题［J］.国际经贸探索，2013，(9).

［3］Labor Negotiators Wrap Up Technical Work，No Plans To Meet In Malaysia.Inside U.S.Trade［07/05/2013］，Vol.31，No.27.

［4］［6］Malaysia Flags Major TPP Outstanding Issues Says U.S.Needs TPA To Close.Inside U.S.Trade［02/28/2014］，Vol.32，No.9.

［5］http://www.ustr.gov/about－us/press－office/press－releases/2013/april/US－advances－TPP－goals－Vietnam，2014－02－14.

［7］http://www.atimes.com/atimes/Southeast_Asia/SEA－01－060314.html，2015－02－05.

［8］Ways And Means Members Press Froman On TPP Issues，Including Vietnam.Inside U.S.Trade［04/04/2014］，Vol.32，No.14.

［9］傅云威.闭门的TPP谈判暗藏玄机［N］.经济参考报，2012－03－15(7).

［10］Canada Tables Alternative Enforcement Mechanism In TPP Labor Chapter.Inside U.S.Trade［05/24/2013］，Vol.31，No.21.

［11］http://www.miti.gov.my/cms/content.jsp?id= com.tms.cms.article.Article_aa25a306－c0a81573－3a4f3587－afa17d1f，2014－12－21.

［12］http://insidetrade.com/201401222458815/WTO－Daily－News/Daily－News/mexican－minister－says－tpp－could－finishby－april－us－japan－tariff－offers－needed/menu－id－948.html，2015－02－12.

［13］USTR TPP Briefing To Cleared Advisers Reveals Major Outstanding Issues.Inside U.S.Trade［02/14/2014］，Vol.32，No.7.

［14］http://www.ilo.org/global/research/publications/WCMS_ 228965/lang－－en/index.htm，2015－01－18.

［15］http://www.gov.cn/ldhd/2011－11/13/content_ 1991661.htm，2014－11－07.

［责任编辑:简洁］

Research on the TPP Articles and It’s Implication on China

LUO Kaitian
(Beijing Jindu Law Firm，Beijing 100020，China)

As a measure to promote the trade liberalization，TPP labor articles will bring important influence on the global economy.TPP labor articles will mainly include the labor standards stated in 1998 ILO Declaration on the Fundamental Principles and Rights at Work and the rule of“non－derogation”and“prohibition of trade protection”will coexist.It will also adopt a strict disputes settlement mechanism with restrictive trade sanctions.Since TPP labor articles will impact on its foreign trade and industrial relations，China should take actions accordingly.

TPP labor articles;labor standards;implementation mechanism;dispute settlement mechanism

D411

A

1673－2375(2015)03－0080－05

2015－03－20

罗凯天(1986—)，男，四川南充人，法学硕士，北京市金杜律师事务所律师，主要研究方向为劳动法、劳动关

系、国际法。