统一刑罚执行体制研究观点综述

贾晓文（司法部预防犯罪研究所副研究员）张 婧（司法部预防犯罪研究所副研究员）

统一刑罚执行体制研究观点综述

贾晓文（司法部预防犯罪研究所副研究员）
张 婧（司法部预防犯罪研究所副研究员）

我国目前的刑罚执行体制是在借鉴前苏联经验的基础上建立和发展起来的，其突出特征是执行主体不统一，具有多元分散的特点。

近年来，我国刑罚执行领域的专家学者围绕统一刑罚执行体制问题进行了比较系统深入的研究与探讨，提出了一些观点和论述。党的十八届四中全会《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）提出要完善刑罚执行制度,统一刑罚执行体制。这使统一刑罚执行体制工作有了前所未有的高度和视阈。藉此，应当对这些年来刑罚理论界和实务界有关统一刑罚执行体制的研究成果作系统性梳理，为决策部门和司法实务部门提供参考，推动统一刑罚执行体制工作深入开展。

一、 关于“统一刑罚执行体制的必要性和重要性”梳理

多年来，刑罚理论界和实务界专家学者一直对刑罚执行体制问题进行探讨。其中，绝大多数学者主张要统一刑罚执行体制。其必要性和重要性主要有以下几个方面。

（一）统一刑罚执行体制是优化司法职权配置、提高司法公信力、实现刑罚公正的必然要求。焦占营认为，国家刑事司法权的配置与行使只能依据法律。然而，由于我国现行刑事程序法立法的自相矛盾和刑事司法权配置的混乱,直接导致刑罚执行权行使过程中执行力的削弱,不利于保证准确、公正、有效地执行刑罚①焦占营：《统一刑罚执行体制保障刑罚执行公正》，《法制日报》2014年12月3日。。俞静尧认为，刑罚执行作为刑事司法流程的终端环节，它既涉及到整个刑事司法目的的最终落实，又是对侦查、起诉、审判三个环节运行质量的总体评价和有力制约。从这个意义上说，现行审判机关和侦查机关既行使刑事审判权或侦查权又行使刑罚执行权的体制,实质上是把决定机关与执行机关合而为一，把行为主体与行为的评价与制约主体融为一体，违背了分工负责、互相配合、互相制约的原则②俞静尧：《刑事执行权机制研究》，群众出版社2005年版，第100页。。

焦占营认为，司法权配置中把刑事审判权与执行权、刑事侦查权与执行权集中在同一机关，不仅容易产生独断与腐败,而且会导致司法公信力的下降和社会公平正义价值的破坏。只有统一刑罚执行体制,才能有效推动侦查权、检察权、审判权、执行权相互配合、相互制约,实现司法权的良性运行。在执行制度层面，刑罚执行和制度管理都需要以法律为基石,执行主体的多元和政策依据的不统一会产生刑罚执行尺度不同，冲击刑罚执行的公正性和制度适用的标准化,导致同一国度内刑事判决的执行标准多元,轻者使刑罚执行的公正性下降,重者损害国家刑事司法的完整性和权威性。因此,唯有统一刑罚执行体制,统一刑罚执行标准,才能有效实现刑罚执行公正③同①。。何平认为，司法是公平正义的实现方式。而组成司法的部门所行使的权力，无论从实体、程序和执行都有赖于权能实施的法定性、公正性和完全性。从权能的实现看，无论哪一道权能程序，没有完全实现法定性，都会失去法的公信力。如果说侦查权、检察权是为审判权的实现提供了证据和裁定的前提，那么执行权就是实现司法判决的最后环节。这种转化实现程度越高，司法公信力就越强，公民和法人的权利保护就越完善。从这个意义上讲，执行是最后一道防线。如果这道防线溃破或者不牢，司法公信仅仅是一张挂在墙上的实现不了的美丽愿景④何平：《筑牢司法执行这道最后防线——执行一体化实现优化司法职权配置的构想》，《理论动态》2014年12月30日，第3页。。郭建安认为，刑事司法有侦查、起诉、审判和执行这四个环节，从纵向来看，这四个环节应当是首呼尾应，相互配合，从而实现刑事司法公正。但由于缺乏刑

*本文为司法部部级课题“统一刑罚执行体制研究”的阶段性成果。事一体化的考虑，缺乏刑事司法是控制和预防犯罪这一根本目的的认识，现行刑事司法活动各个环节之间往往是各行其是，各自为政⑤《刑事司法改革初探——刑事一体化暨恢复性司法国际研讨会摘要》，《犯罪与改造研究》2004年第3期，第4页。。

（二）统一刑罚执行体制是克服现行刑罚执行领域弊端、深化刑罚执行司法体制改革、完善刑罚执行制度的必然要求。持有这种观点的专家学者一般认为，我国现行刑罚执行体制存在多元、分散、碎片化等特点，导致刑罚执行领域的一些弊端长期无法得到有效解决。一是执法效能低下。何平认为，在司法实践中执行权力配置的碎片化，表现在刑罚执行权被公安机关、人民法院和司法行政机关的监狱管理部门和社区矫正部门所执行，严重影响了执法效能⑥同④，第6～7页。。李豫黔认为，在现行刑罚执行体制下，侦查、审判机关仍担负着相当的刑罚执行职能，这种“一身二任”的分工，既不利于各司其责、保障各项工作的完整落实，造成实践中漏洞较多，同时导致了司法实践中一手软、一手硬的现象，不利于从整体上打击犯罪、预防犯罪，不利于从根本上实现刑罚的目的，如重打击、轻防范，重惩罚、轻教育，重实体、轻执行，重过程、轻结果⑦李豫黔：《我国刑事执行体制的现状和弊端》，《犯罪与改造研究》2000年第10期，第33页。。祝二军认为，现行体制在执行过程中，存在一些弊端：减刑、假释问题较多，罚金、没收财产执行难度较大，暂予监外执行程序不太规范等；尤其是目前我国的减刑、假释分权制衡体制实际效果不理想。需要对减刑、假释制度以及整个刑罚执行体制进行反思和完善，例如进行刑罚执行机构的重组、强调刑罚执行机构之间的协调等⑧祝二军：《改革刑事执行体制之管见》，《犯罪与改造研究》2000年第10期，第31～32页。。二是行刑资源浪费。俞静尧认为，人民法院花费大量的人力、物力、财力于刑罚执行上，势必会降低它在审判活动上的司法资源投放。由于主客观原因，刑罚执行实际上并没有摆上法院工作的重要议程，而仅作为其“副业”或“兼职”。公安机关面对新时期社会治安形势严峻、犯罪率长时期居高不下、刑事案件日益增多的局面，警力紧张、财力有限、物力不足的矛盾非常突出，承担大量繁杂的刑罚执行任务难以胜任。这种体制的结果就是各机关之间相互配合不够、协作不力、推诿扯皮，造成刑罚执行资源浪费和行刑效益低下⑨同②，第98～99页。。何平认为，在现有体制下，监狱、看守所、社区矫正等机构都有一套类似的管理教育系统，这造成机构重复设置，行刑资源浪费，无法形成合力。我国刑罚执行法律的不规范和多头执行的现状要求国家制定完备的刑罚执行法，建立一体化的刑罚执行司法体制⑩何平：《试论我国刑事执行一体化的立法和体制改革》，《犯罪与改造研究》2000年第10期，第38页。。三是管理状态无序。俞静尧认为，现行刑罚执行体制导致了刑罚执行主体的多元化，而多元化的格局势必导致无法做到统一的管理。尽管在司法实践中，我们经常看到在刑罚执行问题上，为了对刑罚执行问题做到基本统一的管理，往往由人民法院、公安机关、司法行政部门联合发文进行协调，但这种联合发文的情形却愈来愈不符合现代法治的要求⑪⑪同②，第101页。。

为了克服现行刑罚执行领域弊端，必须深化刑罚执行司法体制改革，完善刑罚执行制度。力康泰等认为，刑罚执行一体化首先要求刑罚执行司法活动由统一的较为完备的行刑法律规范来调整，在此基础上，刑罚执行权由一个统一的专门的国家机关行使和负责，即实现行刑权的统一⑫⑫力康泰、韩玉胜、袁登明：《刑事执行一体化初探》，《犯罪与改造研究》2000年第10期，第17页。。张绍彦认为，行刑权分散的状态，一方面并非只是使监狱在国家刑事司法权力资源配置中处于劣势，而主要是由于监狱主体地位的不完整性，因此其在刑事司法活动中，无法取得与公安、检察和法院同等的分工负责、互相配合、互相制约的关系，使得监狱从法律地位上具有某种依附和从属的意味⑬⑬张绍彦：《成就与艰难——中国监狱迈向21世纪的困难和不利因素分析》，《犯罪与改造研究》1998年10期，第21页。；另一方面使得繁重的审判、治安事务冲淡了法院执行部门、公安部门对行刑应有的关注，形成了行刑规范要求与行刑权多元化实际状况的矛盾以及行刑科学化要求与行刑立法严重滞后的矛盾。只有实施刑罚执行司法体制改革，实现行刑权统一，才能从根本上解决问题⑭⑭张绍彦：《行刑权及行刑权的运行机制探析》，《法学评论》1999年第3期，第57页。。程传水认为，改革现行刑罚执行体制必须明确行刑一体化，强化监狱职能，发挥惩罚、教育改造罪犯的功能，包括对公安、检察、法院相关的刑事执行权以及看守所代管的罪犯均划归刑罚执行机关统一管理⑮。何平认为，只有执行机关与求刑机关、检察机关和审判机关的有效积极配合，才能使请求权、检察权和审判权能的实现成为现实，只有执行力真正提升了，司法判决的权益主张才能更好地变成现实⑯⑯同④，第5页。。

（三）统一刑罚执行体制是遵循刑罚执行规律、借鉴国际刑罚执行经验、不断完善我国刑罚权的必然要求。力康泰等认为，行刑权的统一是现代刑事司法活动客观内在必然的要求，有其必要性和可行性。第一，我国立法上的不完善，使司法体制上刑罚执行机关——特别是监狱的法律地位和作用得不到正确的、实际的反映，实践中形成了“小机关大实体”、“小马拉大车”的现象，同时由于缺乏统一、完备的法律规范和调整，现行行刑体制给刑罚执行活动带来了混乱，有悖于现代行刑的科学化和规范化。第二，国家创制的刑罚得以实现及其实现的程度有赖于一系列条件的具备，刑罚权运行机制的合理建构是其制度的保障，刑罚执行的一体化，即行刑权的统一，是刑罚实现的制度性选择。第三，行刑的基本原则要求行刑应成为一种专门化、相对独立化的司法活动，要求各刑种的执行及各种刑罚制度的运用遵循共同的基本原则，具有相一致的价值目标，要求行刑主体对刑罚执行活动统筹兼顾、充分发挥专业优势和各种资源效益，即要求行刑权行使的统一化、科学化和规范化。第四，从国外立法例来看，刑事裁判的执行大都由一个部门统一管理和全面负责，一般均属司法部的权限⑰⑰同⑫，第17～19页。。徐景星等认为，在世界各国的法律规范中，刑罚执行中的监禁刑由监狱执行，而监狱归属国家司法部或者法务部领导，而且刑罚执行中的非监禁刑由司法行政部门来管理亦是绝大多数国家的普遍做法⑱⑱徐景星、刘志军：《刑事执行一体化的思考》，《中国监狱学刊》2005年第6期，第46页。。何平认为，创制刑罚执行法，统一刑事执行体制是国家行使刑事权内在规律的客观要求和必然结果，是适应刑事执行发展趋势内在动力的需要和进行行刑方式改革的需要⑲⑲同⑩，第35～40页。。赵秀伟认为，制定刑事执行法，实行刑事执行一体化是进行国际司法交流与合作的需要。国际上看，无论是大陆法系还是英美法系国家都有司法行政机关负责法院判决的执行、管理全国监狱和其他惩罚、惩戒机构的做法⑳⑳赵秀伟：《我国刑事执行的现状及改革设想》，《中国监狱学刊》2003年第5期，第25～26页。。

二、关于“统一刑罚执行体制”的构想

刑罚理论界和实务界在“统一刑罚执行体制”问题上已经形成共识。为了进一步解决我国刑罚执行主体过多而造成的散乱问题，很多专家学者提出了刑罚执行主体专门化的建议。其中，大多数专家学者主张由司法部统一领导刑罚执行工作。同时，少数专家学者主张由检察机关统一领导刑罚执行工作。另外，个别专家学者主张另设立独立机构统一领导刑罚执行工作。

（一）刑罚执行权统一由司法部行使主要有三方面理由：

1.刑罚执行工作统一由司法部领导，可以进一步整合优质资源，解决当前我国刑罚执行权行使方式多元分散，不同执行主体之间无法有效衔接的问题，进一步形成刑罚执行合力，提高执行效益。邵名正等认为，审判权属于决定权，决定权和执行权的适当分离是现代法治原则的一项基本要求，有利于构建权力运行中的分工和制约机制，保证权力依法公正行使。审判机关从事刑罚执行势必降低它在审判活动上的司法资源投放，影响审判工作开展。同时，公安机关作为国家专门的社会治安行政管理机关，尤其是在社区矫正制度确立前，承担了大量刑事制裁种类的执行工作，而公安系统内部一直没有设立专门的机构负责刑罚执行，实践中多由公安派出所负责刑罚执行职能，而公安派出所承担日常繁重的社会治安及刑事侦查任务，在警力紧张、财力不足、物力有限的情况下，往往很难抽出足够警力应付刑罚执行任务，大大影响了刑罚执行效果。而司法行政机关尚有一些司法行政资源可以利用开发㉑㉑邵名正、于同志：《论刑事执行权的性质及理性配置》，《中国监狱学刊》2002年第5期，第9～11页。。

2.刑罚执行工作统一由司法部领导，可以解决长期以来公安机关、人民法院、司法行政机关之间职权划分不清、职能错位的问题，保证司法公正，防止司法腐败。王公义认为，人民法院既行使刑事案件的审判权又行使部分刑罚( 死刑立即执行和财产刑) 的执行权，以致执行权与审判权界限不清且缺乏制约，造成法院司法权威不高、司法腐败频发等严重问题。为了保证法院审判的中立性和独立性，提高法院司法的权威性，应当尽快明确刑罚执行权与审判权的界限。现行分散性刑罚执行体制消弱了执行程序对侦查、审判程序的评价和制约功能，威胁刑事诉讼程序的公正运行，社会反响强烈。而司法行政机关目前承担着最主要的刑罚执行任务，是国家刑罚执行的主体，司法行政机关所属监狱和社区矫正机关具有丰富的刑罚执行经验，其机构设置和人力资源也能够满足统一行使刑罚执行权的需要㉒㉒王公义:《刑诉法再修改中关于刑罚执行制度的若干问题》，《中国司法》2011年第3期，第17页。。

3.刑罚执行工作统一由司法部领导，可以进一步推动刑罚执行队伍的职业化和工作的专业化。比如，狄小华认为，不论是侦查、审判，还是对罪犯的惩罚和矫正，都是专业性极强的工作，需要专业化的职业群体才能完成这些工作。死刑、罚金、管制、拘役、缓刑等刑罚的执行，不是法院和公安的主业，与监狱行刑相比，在法院和公安的行刑人员远不如监狱人民警察专业化，而对这些刑罚执行的研究也远不如监狱机关深入。将行刑活动统一由司法行政部门行使，必将进一步促进行刑活动的专业化和行刑职业群体的形成㉓㉓狄小华：《刑罚执行效率论——兼谈我国的行刑改革》，《犯罪与改造研究》2002年第5期，第37页。。

（二）刑罚执行权统一由司法部行使的具体构想：

1.关于统一刑罚执行的内容。邵名正、于同志㉔㉔同㉑，第12页。，冯卫国㉕㉕冯卫国：《论刑事执行权的合理配置》，《法学论坛》2010年第1期，第18页。，徐景星，刘志军㉖㉖同⑱，第47页。都建议，除保留公安机关对于驱逐出境的执行权外，具有刑罚内容的执行工作交由司法行政部门统一行使。力康泰㉗㉗力康泰：《监狱——刑事执行体制改革的理念思考》，《中国监狱学刊》2000年第3期，第9页。、程传水㉘㉘同⑮，第36页。建议，将具有刑罚内容的执行工作全部交由司法行政部门行使。

2.关于统一刑罚执行的运行机制。韩玉胜等建议，刑罚执行权统一归司法部后，司法部取消监狱管理局建制，设立刑罚执行总局，刑罚执行总局分设四个部门:监狱管理处、社区矫正处、财产刑执行处和涉外执行处，分别负责监禁刑执行、非监禁刑执行、财产刑执行与涉外执行。具体分工：监狱管理处负责监狱（包括死刑执行）、拘役所、未管所的工作；社区矫正处负责社区矫正工作；财产刑执行处负责罚金与没收财产的执行；涉外执行处负责对外国人、无国籍人刑罚的执行，包括驱逐出境㉙㉙韩玉胜、沈玉忠：《行刑一体化与刑罚执行权的新配置》，《河北学刊》2008年第1期，第166页。。

邵名正等建议，刑罚执行权统一归司法部后，司法部下设国家刑罚执行总局，并升格为副部级建制，总局之下按照刑事制裁的性质及种类设立若干职能分局，省级以下各级司法行政部门则根据实际需要设立刑罚执行局处（科）㉚㉚同㉑，第13～14页。。

赵秀伟建议，司法行政机关内部刑罚执行机构设置及职权作如下划分：在中央和省一级应分别设监狱管理局、社区矫正管理局，在市、县一级分别设立相应的职能机构，基层乡镇设立派出机构；监狱增加特赦、死刑立即执行的任务；看守所、拘留所、拘役所划归司法行政机关，一并由监狱管理局管理；社区矫正管理局负责包括管制、剥夺政治权利、没收财产、罚金、驱逐出境、缓刑、刑事附带民事诉讼判决、裁定的执行、暂予监外执行、假释等非监禁刑刑罚执行㉛㉛同⑳，第26页。。

冯卫国建议，司法部设立刑罚执行一局（即原监狱管理局）和刑罚执行二局。刑罚执行一局负责死刑（包括死缓）和监禁刑（包括无期徒刑、有期徒刑和拘役）的执行，刑罚执行二局负责除驱逐出境外所有非监禁刑的执行，包括罚金、没收财产两种财产刑和管制、缓刑、假释、剥夺政治权利、监外执行五种社区刑罚措施的执行。在地方各级司法行政机关内设立相应的非监禁刑执行机构㉜。

何平建议，司法部成立相对独立的国家司法执行总局，建立监禁刑罚执行局、社区矫正执行局、刑事羁押执行局、民事行政执行局、强制戒毒管理局为主要业务范围的司法执行职能机构㉝㉝同④，第12页。。

除了大多数学者主张刑罚执行权统一由司法部行使的观点外，还有少数学者从增强检察机关在执行程序中的作用出发，提出由检察机关统一行使刑罚执行权的主张。万毅认为，应当在我国建立由检察机关指挥执行，监狱、未成年犯管教所、拘役所、公安机关根据各自执行权限协助执行的集中型刑罚执行体制。其理由：一是将执行权统一于检察机关，从而化解了执行权分散行使带来的权力弱化、执行效果减损等问题。二是由检察官直接“指挥”而不仅仅是“监督”执行,可以增强执行中的权力制约和程序控制,从而可以有效防止执行中的权力腐败现象。三是从国外一些国家的立法和理论来看，也趋向于将检察机关定位为执行权的真正主体，而将监狱等司法行政机关视为检察机关行使执行权的辅助机关㉞㉞万毅：《刑事执行制度之检讨与改造》，《甘肃政法学院学报》2005年第6期，第22～26页。。对于此种观点，杨兴培从两个方面提出质疑：一是就现行的司法体制来说，检察机关的主要职责是负责对刑事犯罪的事实进行审查，决定是否逮捕、提起诉讼，并依法对刑事诉讼过程进行法律监督。这一司法职能是根据《刑事诉讼法》对刑事诉讼活动划分为侦查、起诉、审判、执行四个阶段，检察机关仅负责起诉职能而确定的。如果检察机关直接负责对刑罚的执行职能，势必造成各刑事诉讼职能划分不清。二是如果检察机关担负起刑罚执行职能，那么根据《刑事诉讼法》规定，检察机关要对整个刑事诉讼活动进行法律监督，势必造成检察机关自己对自己的监督，所谓的检察机关监督就形同虚设㉟㉟杨兴培：《刑事执行一体化的构想》，《华东政法学院学报》2003年第4期，第57页。。谭世贵认为，检察机关说是借鉴国外刑罚执行做法的结果。其致命缺陷是，没有看到我国检察机关与国外检察机关的不同定位。在国外，在三权分立的权力体制下，检察机关是行政机关的重要组成部分，是一种特殊的行政机关，执行权是一种行政权，交由检察机关指挥行使并没有重大障碍。但在我国，在人民代表大会制度之下，检察机关是独立于行政机关与审判机关的法律监督机关，行使的是法律监督权，将具有行政权性质的执行交由检察机关行使，在理论上是行不通的，而且在实践中还存在谁来监督监督者的实际问题㊱㊱谭世贵：《中国司法体制改革研究》，中国人民公安大学出版社2013年版，第357页。。因此，将刑罚执行权交由检察机关行使的做法在我国是不可行的。

此外，国林认为，应当另设立专门的刑罚执行部统一领导各种刑罚的执行工作，并建议将非刑罚处罚的执行工作也纳入该部管理。在此基础上，提出三步走的方案。第一步，在司法部下设刑罚执行总局，将生命刑和自由刑收归该局负责；第二步，成立国家刑罚执行部，将财产刑、资格刑等附加刑收归该部执行；第三步，待立法、司法和观念等条件进一步成熟后，将刑事领域其他不属于刑罚执行范畴但限制人身自由的处罚均收归刑罚执行部执行㊲㊲国林：《论合理配置刑事执行权》，《政法论坛》2001年第3期，第49～50页。。由于这种观点仅为个别学者所主张，目前在学术界尚未展开充分讨论。

需要指出的是，在绝大多数学者持统一刑罚执行观点的同时，储槐植等还主张，应有序整合、合理配置刑罚执行资源，分步完成刑罚执行主体的专业化。首先，取消人民法院的刑罚执行权，把原由人民法院承担的罚金、没收财产和死刑的执行任务交由人民检察院执行；其次，在司法部内设刑罚执行一局（原监狱管理局）和刑罚执行二局，地方司法行政机关内设相应的执行机构。刑罚执行一局负责死缓、无期徒刑、有期徒刑和拘役刑的执行；刑罚执行二局负责管制、缓刑、剥夺政治权利的执行并负责假释和监外执行的监督；第三，驱逐出境，无论附加适用还是单独适用，均由公安机关执行㊳㊳储槐植、汪永乐：《论刑事执行主体的合理配置》，《犯罪与改造研究》2000年第10期，第7～11页。。

三、结语

目前，刑罚理论界和实务界对于完善刑罚执行制度还有不同认识，但是对于将刑罚执行权统一行使已达成广泛共识。而且，大多数专家学者主张刑罚执行权统一由司法行政机关行使，只有少数学者主张由人民检察院或另设的专门刑罚执行部门统一领导刑罚执行工作。我们认为，下一步完善刑罚执行制度的重点不是“是否要统一刑罚执行体制”，而是“如何统一”。“如何统一”的关键是实现思想认识上的统一。刑罚执行已不再是刑事诉讼的终结阶段——交付执行，而成为承续交付执行的实际执行，即刑罚执行不再局限于程序的意义，而是更侧重实体的效应。刑罚执行其自身特有的性质、职能与任务，决定了它已成为一项独立的刑事司法活动，必须摆脱对刑事判决或裁定的依附性和从属性㊴㊴同②，第103页。。这是“如何统一”的基本前提。

深化刑罚执行体制改革是全面推进依法治国的重要内容，涉及面广，难度大，是一项系统工程。完善刑罚执行制度，统一刑罚执行体制任重而道远。

（责任编辑 赵海鸥）