进一步健全社会普法机制的思考

吕 强（浙江省绍兴市司法局副局长）

进一步健全社会普法机制的思考

吕 强（浙江省绍兴市司法局副局长）

在当前全面推进依法治国的大背景下，普法教育作为法治建设的一项基础性工程显得尤为必要，而社会普法机制是开展普法教育的有效架构，是提高普法教育实效性的基础所在。十八届三中全会决定提出：“健全社会普法教育机制”，四中全会决定又再次强调：“健全普法教育教育机制”。进一步健全普法教育机制，加大统筹力度，更新普法理念，整合各方力量，挖掘教育资源，创新教育手段，是提升普法教育实效的重要途径。

一、社会普法机制的一般构成与运行

普法教育是指国家对公民实施一定的民主与法治观念和法律知识传授，使公民依法行使民主权利、履行义务和依法管理各项工作的素质教育，具有社会性、开放性和长效性等特点。社会普法教育机制主要是指普法教育过程中主客体各要素之间相互联系、相互制约的关系及其控制形式，其影响着普法教育的实际成效。

这一机制包含三个基本要素：主体，即组织者；客体，即接受教育者(受众)；教育渠道，即教育的方式方法或手段。从其运作过程来看，一般应包含组织机制、运作机制、创新机制、评估机制、保障机制等五个方面（各项机制的构成如表1）。各机制在运行过程中，主体运用组织机制协调各方力量，通过运作机制丰富教育渠道，对客体进行形式多样的教育活动，再通过评价机制从客体了解需求和成效等方面的信息，反馈给主体，促进教育理念和教育措施的创新，同时通过保障机制对整体教育活动实施保障（其运行如表2）。

二、社会普法机制运作中的成效与启示

普法教育从“一五”以来已近30年。从绍兴市普法实践来看，社会普法机制在普法教育的不断深化中逐步形成并完善。党委领导，政府组织，人大、政协监督，各部门参与实施的组织架构不断完善。职责明晰的普法任务分解机制、统分结合的普法工作推进机制、执法与普法合一的普法工作责任机制不断健全。结合“六五”普法的主要目标和任务，绍兴市普法教育领导小组、市委办市政府办先后下发了《关于调整市普法教育领导小组成员的通知》《普法教育领导小组成员单位职责》《“六五”普法规划目标任务分解》《关于进一步建立健全法制宣传教育工作机制的意见》等文件，确保了各项任务落到实处。积极探索新形势下普法工作的新领域和新方法，坚持服务中心工作、服务发展需要、服务群众需求的“三服务”普法主线，围绕“三改一拆”、“五水共治”、文明城市创建等中心工作，围绕企业发展，打造企业法律顾问、“法官联企”、“法律体检”等法律服务品牌，围绕群众需求，把法律宣传与法律服务融合起来。把握“12·4”宪法宣传日暨全国法治宣传日、“浙江法治宣传月”等重要节点时段，优化传统阵地，运用“绍兴普法” 网、官方微博、微信等新型传媒开展法治宣传教育，完善法律“六进”推进工作机制。积极推进多层次、多领域依法治理，开展依法行政示范单位创建、民主法治村（社区）创建、诚信守法企业创建等工作。注重宣传阵地建设，出台《法制宣传教育阵地建设意见》，推进舆论传媒阵地、文化宣传阵地、教育宣讲阵地、教育体验基地建设，建立第三方评价机制。

表1 社会普法机制构成表

表2 普法机制运行示意图

但是，现有的社会普法教育机制无论在运行的质量上，还是在统筹力度上，与满足民众对法律需求，与党的十八大、十八届三中四中全会提出的法治建设新要求，还不相适应，制约了普法教育的实效性。结合四中全会《决定》的新要求，认真总结普法实践，有以下启示：

（一）强化普法各方责任是形成普法合力的关键。四中全会《决定》指出，各级党委和政府要加强对普法工作的领导，宣传、文化、教育部门和人民团体要在普法教育中发挥职能作用。实行国家机关“谁执法谁普法”的普法责任制。这一责任制对各方的普法责任作了定位，强调了党政的领导责任、国家机关的主体责任和宣传文化教育部门的职能责任。因此，作为普法领导机构及办公室代表党委政府对普法工作的组织机构，要切实履行普法工作的组织领导、统筹协调、检查考评、情况反馈等职责；充分发挥各国家机关的作用，履行好其普法的主体责任；发挥好宣传文化教育和人民团体的作用，切实改变以前工作中存在的职责落实不到位，以及推诿扯皮的现象。同时，要积极动员社会其他力量参与普法教育。

（二）法治理念与法治精神是普法教育的核心内容。在普法起步阶段，普法工作基于 “知法—守法”、“知法—维权—守法”两个逻辑命题，认为社会个体法律知识的增加，守法的可能性就会增加，让公民了解具体的法律知识构成了普法的基本内容。然而，知法与守法之间并不存在必然联系，权利观也不能使法律被信仰，其结果公民虽然具备了一定的法律知识，但并未形成依法办事、依法维权和依法表达利益诉求的意识和理念，法治宣传教育工作的效果也大打折扣。从近期由第三方独立调查的绍兴市“普法工作群众满意度调查”（以下简称“调查”），对3000名不同类型公众抽样问卷中获知，公众对“信法”的影响因素主要来自“司法公正”、“政府公信力”和“社会法律氛围”（见表3），分别占73.61%、69.02%、51.88%。因而，要围绕社会主义核心价值观，加强法律知识、法制理念、法治精神的综合宣传，提高公民对法治的核心价值理念。

表3 影响“信法”的因素

（三）创新宣传方式是普法教育的活力所在。传统的普法教育较多采用“灌输式”、“培训式”的方法，针对性和参与性不足，影响教育实效。当今，随着物质文化生活的极大丰富和网络新媒体等传播载体的出现，人们对法治宣传的内容和形式需求都发生了一些新变化，正在改变着人们从单纯地了解法律知识向寻求维权途径、维护诚信环境和公平正义等多层次、综合型需求转变；从被动单项地接受灌输向主动要求参与的双向式、互动式需求转变。在 “调查”的“有效的普法教育形式”（表4）和“可大力发展的宣传形式”（表5）两项指标中显示，娱乐性、便捷性的教育方式更能被公众所接受。因此，必须创新普法形式，努力应用新载体，拓展普法渠道，才能满足公众对普法需求。

（四）适应分众式需求是普法教育的实效所在。“针对性”与“实效性”是普法工作深入持久开展的动力源泉。“法律六进”是适应不同职业层面的人群开展普法教育，其职业岗位不同，法律需求也不同。在普法对象中，不同年龄和生活经历等因素也对普法内容有了更细致更具体的独特的个性需求，普法教育，应当“因人而异”。同时，现代传播模式提供了“双向互动”，在普法教育过程中要充分考虑到受众的“本位”思想，使教育者和接受者之间达到真正的交流沟通。如对领导干部普法，不能局限在对具体法条的诠释上，而应偏重于领导干部在宏观层面上去把握立法的精神、宗旨、目的及任务；对青少年进行普法，应偏重于青少年规则意识和良好行为习惯的养成；对农村农民与社区居民进行普法，应偏重于对其民主自治意识的培养及自身合法权益的保护等等，应当更好地有针对性地选择宣传手段和方式开展教育。

表4 公众接受的法律宣传形式

表5 可发展的普法教育形式

三、健全普法机制的对策与建议

普法教育的成效来自于普法机制自身的活力，需要充分发挥组织者的整体合力，建立创新的宣传运作模式，拓展宣传的丰富载体与渠道，建立科学的需求信息采集与成效评价体系和反馈机制。

（一）进一步建立健全分工负责、社会各方参与的普法组织体系。坚持和完善“党委领导、人大监督、政府实施、政协支持、全社会共同参与”的普法工作领导体制。发挥好普法机构的牵头协调职能，科学规划普法任务，加大各方力量的统筹和建设，加大综合指导和检查督促力度，及时总结普法经验。落实好“谁执法、谁普法”的普法原则，建立健全协调沟通机制和任务落实机制。各部门根据职能、普法内容和对象特点，作出普法安排，层层分解普法任务，切实承担普法责任。切实发挥宣传文化部门的作用，把普法教育纳入社会主义核心价值体系建设的长效机制，发挥舆论宣传优势，发挥法治文化的传播功能，营造良好的法治社会氛围。充分发挥人民团体和社会组织的人才、资源优势，形成普法教育的合力。鼓励社会力量积极参与普法教育工作，参与社会普法项目的建设，探索普法文化项目的社会化、商业化运行。

（二）进一步建立健全传统方式与时代模式相结合的普法运行体系。坚持大众化普法宣传的同时，积极创新普法教育的方式和手段。推进“分众式”普法。根据不同法律自身所调整的范围及领域，以及不同年龄和文化的不同群体，采取不同的教育方式和手段，提高针对性。拓展教育渠道和阵地。充分运用司法执法等途径，融宣传与服务一体，开展体验式教育活动。大力促进法治文化公园等设施建设，运用文化传播途径，在民间文化娱乐活动中感受法治氛围。积极设计和创新载体。充分运用新传媒等渠道优势，开发娱乐性、参与性强的普法动漫、小游戏，增强法治宣传实效。建立项目化普法机制。探索普法公益项目、年度重点普法任务、法治文化建设项目等的项目化运行，提高普法落实质量和长效化推进，从而建立起大众需求和个性需求相结合、大众传播与项目化传播结合的多模式运作体系。

（三）进一步建立健全自运行与社会评估相结合的普法促进体系。健全完善法治宣传教育考核评估体系，把普法教育纳入党委政府综合考核目标，加大人大政协监督检查力度，定期听取审议普法依法治理工作情况，督促检查普法规划的落实情况和工作进展情况，及时分析指导。建立普法需求信息采集、整理、运用机制。充分发挥普法联络员的作用，建立群众普法需求信息员队伍，在司法执法等单位建立普法信息聚集点，定期收集听取各方有关普法意见，了解普法需求信息，形成信息采集、整理和运用的工作机制，提高普法的针对性。建立第三方评价机制。向社会各界了解普法工作满意度、普法工作的成效、存在的问题和不足，为改进普法工作提供参考。

（四）进一步建立健全以人才与设施为重点的综合性普法保障体系。要把普法队伍建设作为重点来抓。加强法制副校长、普法志愿者、普法联络员、普法讲师团等普法队伍建设，招募社会上有意愿加入普法工作队伍的人员进行社会普法，加强基层法治队伍建设，扩大法治宣传覆盖面。要进一步吸收精通法律知识又热衷公益事业的法官、检察官、律师、法学专家等加入普法队伍，建立普法人才资源库，建立健全普法宣传、法律服务、法治文化创作、新媒体管理等分类普法队伍，实行分类管理，定期开展培训，建立表彰激励制度，提高普法队伍的运行效果。加强普法宣传平台建设。综合运用信息化手段，整合传播媒介和普法资源，丰富新媒体宣传手段和内容。探索建立普法信息发布系统，科学评估市民法治素养，及时了解市民法律需求，正确引导社会涉法，增强正能量。加强法治文化保障。利用本地人文优势和自然资源优势把法治文化建设与本地经济社会文化建设统一起来，打造一批法治文化广场、公园、街区、场馆，充分利用农村文化礼堂、农家书屋、社区文化节、法治纪念日等场所与时点，推进法治文化在基层的传播。

（责任编辑 赵海鸥）