安徽新农村建设：“美好型”乡村治理的主体构建研究＊

2015-01-30邢勤锋安徽理工大学安徽淮南232001

中共合肥市委党校学报 2015年1期

邢勤锋(安徽理工大学，安徽　淮南　232001)

＊本文系教育部人文社会科学研究规划项目（立项编号：13YJA820038）研究成果。

邢勤锋
(安徽理工大学，安徽淮南232001)

[摘要]“美好型”乡村治理是安徽省结合农业大省的独特情况，对新农村建设进行的有益探索。乡村建设离不开乡村治理，亦离不开乡村治理主体主观能动性和创造性的发挥，更离不开在传统结构上探索科学合理的主体治理模式。因此，本文联系当前“美好型”乡村治理的大背景，围绕安徽乡村治理主体展开探讨，分析其生成逻辑，并提出安徽“美好型”乡村治理主体的具体构建。

[关键词]安徽“美好型”乡村乡村治理主体构建生成逻辑具体构成

随着新农村建设的不断发展，农村治理模式日趋完善，农村参与主体也由“单一模式”发展为复合式的“多中心治理”模式。因此，安徽“美好型”乡村治理要进行合理分工、密切配合，实现“1+1> 2”的协同效应。

形成于上个世纪八十年代的“乡政村治”模式是当前一种较普遍的乡村治理主体结构。[1]其理念来源于“村民自治”，即将国家政权下放到乡镇级别，由乡镇政府作为国家在基层地区的权力“代表人”进行基层事务管理。然而，在发展中该模式某些机制走上因循守旧的老路，跟不上农村发展的实际。政治界、学术界都认识到了这一迫切任务，积极地从不同角度对乡村治理结构做出有益的探索并取得了大量成果，较普遍的观点认为乡村治理主体范围应包括乡镇政府、村党支部、村委会以及村民代表大会等。[2]以上主体基本符合当前农村发展结构，但如何实现主体协同、实现一体化运行，尚欠缺某些具体的规制。

从1978年安徽凤阳小岗村掀起的“家庭联产承包制”到2000年安徽省成为中央批准的第一个进行农村税费改革的试点单位，安徽在探索和革新农村建设的进程中，始终走在前列，为我国乡村体制改革和发展做出重大贡献，安徽“美好型”乡村治理主体建构研究亦是这一传统的体现与努力。

一、安徽“美好型”乡村治理的提出背景和现实价值

“美好型”乡村治理是安徽省在积极响应我国社会主义新农村建设号召下，走发展安徽特色新型农村建设道路的重大举措。

（一）安徽“美好型”乡村治理的科学内涵

什么是“美好型”乡村？其科学内涵在《安徽省美好乡村建设规划（2012—2020年）》中阐述为“三美”[3]。“三美”分别从农村生态环境、产业经济、精神文化角度为我们描绘了一幅“美好型”乡村的画卷。即为农村群众营造舒适、健康、和谐的生活环境，提高村民生活水平，改善居民的生活质量。此外还要健全村规民约，传承与发展乡村特色文化，改变农民精神面貌和生活方式，以实现社会和谐稳定。

（二）安徽“美好型”乡村治理的基本原则

开展新农村治理，就是统筹城乡发展、突破城乡二元结构的重大举措，其基本原则是：首先，以科学发展观为指导。即做到以人为本，为民务实，依据历史发展、现实状况、文化特征、资源环境及经济水平等因素将安徽省划分为若干区域，发展区域特色农业，走一条富有安徽特色的农村治理道路。其次，以“新四化”为发展目标。十八大提出推进工业化、信息化、城镇化和农业现代化的发展目标，所以“新四化”应当而且必须成为实现安徽“美好型”乡村治理的基本标杆。其三，以社会主义新农村建设为依据。即以“生产发展、生活富裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”为参照指标，该指标涉及到农村经济、政治、文化、村容、人口等方面，构成立体型发展模式，整体推进且各有侧重，以点带线、以线带面、以面带体，将国家发展规划推向基层，让农民群众积极承担并切实享受社会主义新农村建设的发展成果。

（三）安徽“美好型”乡村治理的现实价值

第一，优化我国新农村建设的整体效果。安徽所建设的“美好型”乡村与其他省份所推进的美丽乡村规划共同成为我国社会主义新农村政策在各个省、各个地区、各个农村的落实和表现。如同杭州市吉安县“美丽乡村”建设被刊登在人民日报头版头条作为典型向全国宣传，安徽“美好型”乡村治理也起到示范带头作用，有助于我国新农村建设整体效果的优化。第二，提高安徽农村的经济发展水平。安徽“美好型”乡村治理旨在进一步解放和提高农村地区的社会生产力，发展农村新型产业，调动乡村精英和广大村民的生产积极性，无疑对农村经济发展起到巨大推动力。第三，惠及广大农村群众利益。统筹城乡，缩小城乡差距，是社会公平正义的体现。目前我国城乡发展严重不平衡，农村农业的落后状况已成为制约我国整体发展的主要因素。因此，安徽“美好型”乡村治理符合经济发展、农村复兴的要求，真正做到将改革成果惠及到广大农村群众身上。第四，提供乡村建设的新思路。安徽“美好型”乡村治理依据乡村历史人文条件、经济发展水平等因素将安徽由北向南依次划分为皖北、皖中、皖南、皖东等片区，各区域形成不同的发展目标和建设方案，特色鲜明、各有侧重。

二、安徽“美好型”乡村治理主体运行的现状与困境

安徽“美好型”乡村治理离不开乡村治理的主体，主体运行科学与否对安徽“美好型”乡村治理有重要影响。主体运行主要涉及两个问题：一是乡村治理主体有哪些？二是主体运行关系是否妥当？就全国范围来看，我国农村经长期的发展日趋形成较普遍和固定的主体治理模式，安徽省也不例外。

（一）安徽“美好型”乡村治理的一般主体

安徽农村在“后农业税”时代，在“乡政村治”模式中，较普遍的乡村治理主要有以下几个主体。

其一，乡镇政府。乡镇政府是党和国家权力在基层地区向上回缩的停留一级，代表国家主导乡村治理最强有力的一级。[4]在制度设计上，乡镇政府与行政村或自然村是两个平等主体，是指导与被指导的关系。但事实上，这种指导关系已然异化，原因在于乡镇政府的直接上级对其工作评估时往往更看重乡镇领导的绩效。为提高领导和部门绩效，乡镇政府不余遗力地向下延伸权力威信，在某种程度上扭曲了村民自治的原则和精神。其二，村党支部。中国共产党是中国特色社会主义建设和发展的领导核心，自然在农村治理和建设中同样处于核心地位，在乡村政务中进行思想领导、政治领导和组织领导。然而事实上，村“两委”的矛盾不断，“两委”争权的事件时有发生，两者的冲突严重阻碍了农村事务的顺利开展，背离了村民自治的初衷。其三，村民委员会。村民委员会简称村委会，是农村基层的群众性自治组织，它由村民直接选举产生，主要职责在于实行村民自我管理、自我教育和自我服务。村委会与社区居民委员会是我国基层民主管理的“基石”，其自治程度的高低直接影响着基层群众自主意识水平和基层民主管理效果。其四，村民代表大会。村民代表大会直接选举产生村委会，是村委会治理权的授予者，并对村委会的权力行使进行监督。然村民代表大会并非严格意义上的全体成员参与治理，而是一种桥梁或媒介主体，即村民代表大会代表村民意愿与村两委进行沟通、协商，共同决定村内重大事务，实现治理的目标。

以上四个主体共同构成了安徽省乃至我国一般农村的治理主体结构，具有较大的普遍性。四个主体在体制设置上基本符合我国农村发展的要求，且仍将是最主要的主体构成。但其间的问题也比较突出，各主体间矛盾十分复杂，不利于安徽“美好型”乡村治理效果的实现，若不及时解决矛盾，势必影响长远发展和大局。

（二）安徽“美好型”乡村治理主体运行存在的困境

第一，主体结构框架有待完善。安徽“美好型”乡村治理涉及到农村、农业、农民各个方面，如经济、政治、文化、生态、社会等，仅仅靠上文提到的四个主体是远不能及的。因此，凡有利于推动农村经济发展，有利于提高农民生活水平，有利于建设“美好乡村”的个人、组织和团体都应被考虑并纳入到安徽“美好型”乡村治理主体构建中来，群策群力，各尽所能，才能搭建高效优质的工作平台，促进美好乡村建设，然现实并非如是，治理主体比较单一，权力机制比较呆板。第二，核心价值和治理理念模糊。根据威格里·斯托克的观点，“致力于集体行动的组织为达到目的，必须交换资源，谈判共同目标”，[5]要实现安徽“美好型”乡村治理的主体构建，须在主体内形成一套共享的核心价值和治理理念，且价值理念必须清晰而不能模糊。然而，当前乡村治理主体间关系、矛盾十分繁杂，制度内的组织主体相互牵连，信息流通不畅，缺乏有效沟通。村两委之间时常发生的争权现象说明二者就乡村治理的根本问题未达成一致看法，没能形成核心价值或治理理念。第三，多元治理缺乏制度保障。安徽“美好型”乡村治理主要有三个层次的设计，一是选择相关主体进入乡村治理活动中，二是分析相关主体各自特征由此确定主体间相互关系，三是在以上两个层次上设计合理制度以为保障。但是，目前广大农村地区，法制观念仍较落后，宗族式的管理方式依然存在，导致乡——村关系、村“两委”关系混乱，矛盾冲突不断。这一问题源于制度的缺失。第四，主体间整体性协调性差。协同合作是一门科学。乡村治理这项工程应有科学的理论为指导，有科学的主体设计，科学的角色分配和权责归属也应该合理，这样才能减少因各个主体差异所造成的内部消耗，充分发挥各自的功能，实现协调合作。然而由于种种原因，各主体间的整体性和协调性受到影响，但各个主体相互孤立甚至对立根本无法齐心处理乡村事务，遇事推诿扯皮或一哄而上，组织协调性愈来愈弱。

三、安徽“美好型”乡村治理主体构建的生成逻辑

安徽“美好型”乡村治理是当代农村社会深刻变革、乡村事务复杂化、治理主体多元化以及“主体构建”自身发展与完善的演绎结果。

（一）乡村治理主体的组织体系

依据组织理论，我们可以将乡村治理主体视为一个有机组织体，不仅能简化主体建构，还符合理性的组织运行机理。乡村治理主体的组织体系构建主要包含以下几层含义：一是从组织定义来看，具有共同目标并为之工作的人集合形成一个组织。据以分析，“美好型”乡村治理需要多个主体参与，其中包括省市级政府，县级政府部门、乡镇政府、村两委、第三部门和单位等，这些主体可以被视为一个组织中的个体，有着建设“美好型”乡村的共同目标，并协同地工作在乡村治理的第一线。二是从组织的特征来看，由乡村治理主体所构造的组织具有一般组织的性质。首先，该组织具有整体性。即各个主体为了实现美好乡村总目标，经过人员分工及职能分化，运用不同层次的权利和职责，合理协调各主体活动，从而达到共同的目标，所以是个综合体。其次，该组织具有实用性。由于乡村治理是个庞大的复杂的工程，要取得某一成就都必须借助于每个主体所发挥的力量，依靠组织，发挥人、财、物的综合功能。最后，该组织具有复杂性。上文提到，各主体来自不同的层次和领域，相互之间充满差异，这些差异既是团体冲突的因素，又是协同合作的原因，故应呼吁一种规制以保证组织正常高效运作。

（二）乡村治理主体的系统体系

按照系统的观点，乡村治理各主体必然构成一个典型的系统。首先，乡村治理体系是个开放的系统。乡村治理将省、市、县、乡镇、村两委、村民及其他社会组织部门纳入体系之中，各主体间进行复杂的物质、能量、信息的交流。纵向的行政级别体系加之横向的协作体系，构成一个网络且与系统外紧密联系，并随环境因素的变化而实时调整。其次，由各主体构成的乡村治理体系具有非线性、非平衡态的系统倾向。虽然从省市政府到基层村组织，各子系统功能鲜明，上下一致，但也不能避免内部出现非平衡因素，如宏观政策与各村实际情况不适应可能会使“美好型”乡村治理目标扭曲、政策失效；再如上文提到的乡镇与乡村之间、村“两委”之间复杂的矛盾也会打破整个系统的平衡，因此必须在核心价值的指导下协同合作，最大限度维持系统平衡稳定，实现可持续良性运转。

（三）乡村治理主体的协同体系

“美好型”乡村治理主体不仅形成一个组织、一个系统，还形成一个协同体系。依据组织论、系统论，在宏观的角度将乡村治理主体作为一个整体来研究，而在协同论的视阈下，将宏观系统和微观系统相结合，在乡村治理主体构成的框架内着重研究其内部关系。首先，乡村治理主体间产生协同效应是可能的。各主体间的协同效应是指乡村治理主体体系与国家、社会、自然等外部坏境进行物质流、信息流和能量流的不断交换。事实上，安徽省以致全国各地的乡村建设和治理始终存在“对外开放”，存在来自国家政府的政策和财政支持，存在社会各界提供的智力和人力支持，存在治理主体间密切配合、协同工作。因此，乡村治理主体间产生协同效应是可能的。其次，乡村治理主体间必须协同。上文提到乡村治理各主体间的整体性和协调性较差的主要原因在于缺乏协同理念和协同行为。此外要使乡村治理体系在没有来自外部规制的条件下，其各个主体之间能够按照某种程序自动形成新的功能或结构，最终达到自组织以适应复杂多变的乡村治理问题必然离不开主体间的协同。因此，乡村治理主体间有产生协同效应的可能性与必要性。

四、安徽“美好型”乡村治理主体的具体构成

（一）内部系统

所谓内部系统，是指“美好型”乡村治理主体结构中处于基层或发挥直接作用的主体成分及其相互关系。该系统包含有县委县政府、乡镇政府、村党支部、村委会、村民代表大会、农村合作组织、乡村精英等[6]。这种建构的具体内涵如下：

1.县委县政府

在《安徽省美好乡村建设规划（2012—2020年）》（下文简称《规划》）的指导下，将县委县政府纳入乡村治理主体的内生系统中。《规划》指出“坚持以县为主，合力推进”，以县为单位，整体规划实施。县级以下的政府部门或组织成为一个单位，构成内生系统。在内生系统中，县委县政府承担主要职责，是乡村治理的领导核心。将县作为一个治理主体，有利于整合全县各地区资源，整体布局统筹推进，有利于从宏观出发把握“美好型”乡村治理总方向，有利于省市两级政府的指导督查，形成上下联动的工作布局。具体来讲，县委县政府是“美好型”乡村治理政策决定者和实施者。具体来说，县委县政府与基层政府和乡村形成互动联系，对下级政府进行直接领导，提供政策和财政支持。基层主体向县委县政府及时反馈乡村治理情况，以便县级政府及时把握基层动态并进行指导和监控，将政策落到实处。

2.乡—村基层组织

主要包括当前最普遍的“乡政村治”结构主体，即乡镇政府、村党支部、村民委员会以及村民代表大会。“四主体”作为乡村治理的主力，应保持传统优势，并不断增强新的治理职能。[7]首先，乡镇政府进一步推进自身改革，转变职能，突破“乡政村治”模式的局限，向乡—村共治发展。[8]要求乡镇政府改变管理思维，构建服务型政府；改变传统领导式家长式作风，正确处理乡—村关系，变领导为指导，变管理为服务，变治理为善治。[9]其次，村党支部和村民委员会要进一步厘清彼此关系，合理界定权责关系，实现村两委分权合作。即在发挥村党支部在乡村中领导核心作用的前提下，分管乡村事务不同的工作。具体来说，村党支部要坚持对乡村政治、思想、组织上的领导，保证村民自治的正确方向；而村民委员会负责本村公共事务或公益事业，涉及到维护乡村治安、组织农业生产、建设基础设施、开展卫生工作等。最后，村民代表大会处在乡村中最高权威地位，要进一步提高村民代表大会地位，完善议事规则，制定组织和工作制度，真正形成村内三主体分工协作的机制。

3.农村合作组织

农村合作组织是在自发自愿的基础上，若干村民为满足合理需要，维护自身利益而组成的民间组织。这种农村合作组织与村民代表大会相区别，但在一定程度上前者是后者的必要补充，实质是一种非正式组织。依据人群关系学中关于非正式组织的理论，农村合作组织为村民的非正式组合，其在乡村治理中的作用不可忽视。为此，需要农村中正式组织对其进行合理引导，使之与美好乡村建设的价值取向一致。扶植农村合作组织，一要充分尊重其在乡村事务治理中的主体地位，维护其正常发展；二要加大人力、物力、政策、教育宣传等，提升村民组织的行为能力；三要做好农村合作组织中关键人物的转化工作，以带动其他村民积极参与到美好乡村治理中来。[10]

4.乡村精英

乡村精英指的是那些在村庄发展中的核心人物，能够在乡村治理中发挥重要作用。乡村精英广泛的活跃在乡村生活的各方面，在村党支部、村民委员会以及村民代表大会中的重要人物都可被认为是乡村精英。当前，乡村精英主要有政治精英（如村支书、村主任等）、经济精英（如农业生产大户、乡镇企业家等）、文化精英（如大中专毕业生、老一辈知青等）、社会精英（如农合组织代表人等）。可以将这些乡村精英通过体制吸纳到乡村建设和治理系统中，使其为美好乡村治理献计献策。

（二）外部系统

外部系统与内部系统相对，是指在“美好型”乡村治理主体结构中处于中上层或发挥间接作用的主体构成及其相互关系。该系统主要将省市级政府部门、科研组织机构、大众媒体组织、非政府组织吸纳进来，在乡村治理中处于外层体系。

1.省市级政府

安徽“美好型”乡村治理离不开省市政府的规划布局、政策支持与工作督导。以县为单位，省市级政府作为其上级单位进行管理不仅有相当的合法性，还有明显的优势。上级部门作为直接领导机构和管理部门，较为了解县级政府的工作情况，对县级政府建设“美好型”乡村的绩效评估具有很强的权威性；此外，省市级政府拥有更加丰富的人、财、物、信息等资源，能通过与其他省市交流，为安徽省推进“美好型”乡村治理营造和谐的环境。县级政府要及时将基层情况向上级汇报、反馈，更好地发挥上传下达的作用。

2.科研机构

科学技术是第一生产力。当今社会发展离不开知识、科学与技术，“美好型”乡村治理也不例外。当前我国积极倡导和推进“智库”建设，将理论与实践相结合，使大量的学术科研成果应用到社会经济发展的各个方面。作为丰富的科技文化资源的拥有者，专家学者等科研人员能够成为乡村治理的“智库”，实现科研成果向农村治理实践的转化。目前，关于新农村建设和治理的项目基金种类繁多，专门从事乡村治理研究的专家学者、科研机构和高校众多，可利用的科研成果丰富。这些成果若能被合理有效的利用，将推进乡村治理的科学化。为此，上至省市级政府下至基层自治组织，要建立学术科研成果引入机制，加强与科研机构的交流互动。以高校为学术科研中心，建立专项资金，鼓励高校师生参与乡村建设和治理领域的科研活动。此外，科研机构可与大众媒体合作，借助报纸、期刊、广播、电视、网络等途径广泛宣传理论思想，将其推广普及到乡村地区。

3.大众媒体

在信息社会、知识经济的时代，大众媒体与人们生活的各个方面密不可分，在国家发展中扮演着重要的角色。首先，在政府与村民之间，大众媒体是重要的信息中介，沟通桥梁。省市级政府诸多惠农政策向基层地区推进离不开媒体的宣传，送政策下乡，送信息入户，实现上下沟通；基层群众的民声民情民意主要通过大众媒体向上级有关部门反映，使关乎民生的事务得到及时有效地治理。其次，大众媒体作为较独立的主体，是社会中主要的舆论导向者，代表民众对政府施压或代表政府倡导美好乡村治理理念。由此可见，大众媒体也能够且应当被纳入“美好型”乡村治理主体结构中。

4.非政府组织

非政府组织是一种民间非营利组织，与政府组织相区别，是政府部门在社会中有效的合作伙伴。[11]近些年来，中国社会已经发生深刻的结构性变化，随着民主政治的不断成熟，国家政府权力从基层向上层回缩，会在基层的某些事务中留下权力真空。再加上政府科层体制和管理低效，会遭遇“政府失灵”的困境，因此需要政府以外的非政府组织来填充权力空白。在乡村治理过程中，政府和市场都不是万能的，有些事务需要由非政府组织来承担。但目前，非政府组织未能与政府在农村治理中实现良性互动，其社会地位得不到认可，在乡村治理中的作用未被肯定，因此政府要充分认识非政府组织的治理作用，赋予其合法性基础，将不适合政府管或管理低效的乡村事务交予非政府组织处理。此外，要完善非政府组织的资金筹措和人才管理体制，加大政府对其的财政支持和税收优惠支持，逐步将非政府组织纳入“美好型”乡村治理的外生系统之中。

参考文献：

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[7]邢勤锋.G2C服务伦理绩效评估的主体建构研究——基于多元主体协同治理的视角[J].湖北省社会主义学院学报,2014,（2）:76-79.

[8]杨玉明.多中心治理理论视野下农村公共服务供给模式创新路径研究[J].云南行政学院学报,2014, （3）:124-126.

[9]吉青.善治视域下多元合作乡村治理模式探析[J].四川行政学院学报,2013,（5）:54-57.

[10]朱振玉.新农村建设视角下乡村治理模式重构[J].安徽农业科学,2012,（5）:3193-3194，3198.

[11]杨得志.非政府组织对农村治理的参与研究[J].管理现代化,2012,（5）:54-56.