新型城镇化进程中农村土地流转法治问题研究*——以合肥市实践为例

王智源（合肥市政协研究室，安徽　合肥230071)



新型城镇化进程中农村土地流转法治问题研究*
——以合肥市实践为例

王智源
（合肥市政协研究室，安徽合肥230071)

[摘要]本文基于产权理论、制度变迁理论和发展权理论，对农村土地流转进行了理论分析，对合肥市的农村土地流转现状进行了介绍，并在此基础上分析了当前存在的土地产权关系不甚明晰、一定程度的行政干预、土地处置权不完整与法治配套不健全等问题。最后，在简要分析基础上，有针对性地给出了相关的解决方案，以期为新型城镇化进程中的农村土地流转法治建设提供借鉴和启示。

[关键词]农村土地流转产权关系法治

＊本文系安徽省法学会2014年课题“健全农村土地流转法律与政策体系问题研究”（立项编号：201405）研究成果。收稿日期：2014—11—26

一、农村土地流转的基础理论概述

对于农村土地流转问题，国内外众多学者已进行了深入的研究，所持的理论基础均不尽相同，而以下三种理论具有较高的认同度。

1.产权理论。产权是经济所有制关系的法律界定，其表现为所有权、用益权、抵押权、使用权等多方面[1]。在明确产权的涵盖范围之后，人们发现通过明晰产权可以实现资源的优化配置，使得交易成本降到最低。而农村土地作为一项经济资源，其拥有着产权的根本特征，可以为所有人或使用人带来经济利益；同时土地的流转正是一项通过明晰产权以获得资源最高收益的过程。在农村土地流转过程中需要缔约，而交易的双方必然是原有的土地所有人或使用人与新的土地所有人或使用人，通过这项明晰产权的交易以达到将土地进入流通阶段、实现土地资源合理使用的目的。

2.制度变迁理论。制度变迁学派认为，人们将一切制度放入收入-成本分析模型中进行分析，一旦出现了新的利益点，该种制度就产生了，虽然不是所有的制度变迁都是有效率的，但制度变迁的结果往往是提高了经济效率的，使得创新者获取了一些在旧的制度安排下不可能得到的利润[2]。而对于我国的现阶段的农村土地流转而言，中央政府、地方政府甚至村委会都有行政强制的能力。因此，当行政机关认为通过农村土地流转可以创造有利于自身的经济机会时，其将会制定政策，变迁制度，从而成为农村土地流转的发起者与主导者。

3.发展权理论。土地发展权，是对土地在利用上进行再发展的权利，即土地所有权人或土地使用权人改变土地现有用途或者提高土地利用程度的权利，从一定程度上说，农村土地所有人或使用人有权利通过土地流转进行发展。但笔者基于我国农村土地所有权未私有化这一事实，认为利益相关人在行使土地发展权的同时需要履行相应的义务，如守住18亿亩耕地红线、保障粮食与生态安全等。

二、合肥市城镇化进程中农村土地流转现状

1.随着农村经济的快速发展，合肥市土地流转出现了一些新特点：一是耕地向适度规模集中。合肥市所有的农村土地流转面积中，规模经营流转（50亩以上）面积近60万亩，占流转总面积的将近一半，这是由合肥市正处于现代高效规模农业发展的阶段特征决定的，在这之中涌现出一批龙头企业带动型等流转典型，推动了合肥市农村土地规模经营和农业的转型升级。二是流转收益趋增，农民收入增加。合肥市土地流转途径主要通过乡镇村（居）集体产权交易和建设工程招投标管理中心，一方面可以提高价格话语权，另一方面还可以拥有规模效应。同时许多农民可以通过进入土地流转方的花园种养苗木、进厂务工等方式增加收入。三是主体多元化。从单纯农户或者亲友之间的流转逐步向各型企业、集体经济组织、农民专业合作组织和种植大户流转；从过去以转包和互换为主逐步转变为转让、转包、入股、出租、互换等多种方式并存，提高了土地利用效率。

2.为了确保土地流转工作的顺利进行，合肥市继2008年8月在全省率先制定《关于农村土地承包经营权流转的意见》后，2009年又率先出台了《关于合肥市农村土地承包经营权流转规范化管理和服务的实施意见(试行)》。主要包括建立流转机制、明确流转方式、维护流转权益、规范流转程序、加强流转管理和服务、严格违规处理和强化组织领导等七个方面内容。自2010年10月起，合肥市农委、市招管局（现公管局）根据《合肥市关于村（居）集体产权交易和建设工程招投标管理试点的实施意见》，推动农村各类资本要素合理流动，将农村土地流转、“三资”管理纳入招投标平台挂牌交易，并在肥西县山南镇率先开展了试点工作，取得了初步成效。此外，肥西县还以推行农村土地“双置换”为突破口，大力推进城乡建设一体化。

三、从合肥市实践看农村土地流转中的主要法律问题

1.土地产权关系不甚清晰

土地产权，即包括土地所有权、使用权、收益权、处置权与土地抵押权等各种权利的总和[3]。只有明确土地产权关系才能使得交易费用最小化，否则都会减小交易边界，造成更高的交易成本。在我国，土地产权的关系是不明晰的，我国的土地所有权、使用权、收益权等相分离，如我国《土地管理法》规定，农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理。在这样的产权中最为重要的所有权问题出现分离之后，这就产生了代理问题，对于农民的最大激励作用消失，因为所有权的缺陷导致了所有权利的不稳定，这将影响到农民对所经营的土地的未来产出的判断，农民将考虑自身投入的沉没成本是否能在有限的租期内收回。而在土地正常流转过程中，土地流转所得将成为村集体所得，而自身只能得到微薄的补贴，这将严重损害正常的土地流转的进行。

2.一定程度存在着行政干预和侵犯农民土地流转自主权的情况

在基层政府与干部针对农村土地流转工作时，由于主观和客观两方面原因导致了干预和侵犯农民的土地流转自主权。首先是主观原因，即巨大的利益诱惑。在近几年城市化过程中，土地作为稀有资源，其具有的巨大经济利益不言而喻，容易滋生腐败。同时在许多地方，许多村干部搞所谓的“反租倒包”的流转方式更主要的是为了这中间的承包费和租金差价而已[4]。客观原因主要是制度中的漏洞较多。一方面是基层官员的权力过于集中，监督制约制度得不到真正落实；另一方面是土地流转程序不规范，如合肥地区的大部分基层组织,至今尚未建立起一整套完整规范的农用地流转程序，只有少部分通过乡镇村（居）集体产权交易和建设工程招投标管理中心交易的农村土地流转业务才具备较为合法、合格、合理的交易程序。

3.农村土地处置权的不完整

处置权，即指依法对物在事实上或法律上最终处置的权利，包括使用权、转让权、抵押权、质押权等。但我国的农村土地是产权不明晰的，所有权缺陷导致了处置权的不完整，土地产权界定模糊使得农民所拥有的土地处置权不完整,未能真正拥有土地的处置权和交易权,也极大地妨碍了农村土地流转。

（1）不合理抵押权的限制。对于我国的土地承包经营权的承包抵押一直是一个“雷区”，从1995年制定的《担保法》开始，其目的是为了防止在行使抵押权后，收押方会改变土地的正常用途。因此《担保法》第37条第二项规定，“耕地、宅基地、自留地、自留山等集体所有的土地使用权不得抵押，但本法第三十四条第（五）项、第三十六条第三款规定的除外。”在2007年制定的《物权法》中仍然沿袭了这一传统，《物权法》第184条第二项规定，“耕地、宅基地、自留地、自留山等集体所有的土地使用权不得抵押，但法律规定可以抵押的除外。”不合理的抵押权限制导致了农村土地流转的许多流转途径的缺失。

（2）不合理土地经营权的规定。为了调动劳动积极性，在建立家庭联产承包责任制时，土地经营权基本是较为完整地赋予了农民，但是在期限上的不合理规定却成为了制约农村土地流转的主要障碍之一。其主要体现在期限的不合理性，相关法律规定矛盾。《土地管理法》第14条明文规定，农民集体所有的土地由本集体经济组织的成员承包经营，从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产。土地承包经营期限为三十年。而《农村土地承包法》第20条却规定，耕地的承包期为三十年。草地的承包期为三十年至五十年。林地的承包期为三十年至七十年；特殊林木的林地承包期，经国务院林业行政主管部门批准可以延长。两部法律的不一致性必然会阻碍农村土地流转的实施。

四、推动新型城镇化进程中农村土地流转的对策建议

1.完善农村土地流转法律机制

（1）通过立法明晰产权。产权不明晰是妨碍农村土地流转最主要的障碍，而在产权关系中，所有权对于农民做出决策起着决定性的作用。因此，通过立法明晰产权首要的是明晰所有权关系。关于农村土地所有权的归属问题，我国众多法律并未作出明确的规定，我国《宪法》第10条第二项规定，农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山也属于集体所有。之后在《民法通则》第74条、《土地管理法》第10条、《农村土地承包法》第12条、《物权法》第59条都将农村土地所有权规定为集体所有，但集体所有是一个抽象的概念，并没有一个明确的组织。因此，要依据十八届四中全会精神，强化依法流转，通过立法将所有权主体具体化。

（2）充分保障农民收益权。在农村土地流转中，利益受到损害最为严重的往往是农民，而收益权又是农民决定是否愿意流转土地的重要影响因素，而保障农民在土地流转过程中的收益权的关键在于明确公共利益与征地补偿机制。我国《宪法》第10条第三项规定，国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。而在我国现阶段，几乎所有的征地行为，无论是为企业征地还是为政府征地，其都可以笼统地打着“公共利益”的旗号。因此，在立法过程中需要对“公共利益”进行明确的内容界定，设计严格公正的程序与征地规则；除了对公共利益进行界定之外，合理的征地补偿机制的建立也是促进合理合法的土地流转的重要保障。我国《土地管理法》第47条规定，征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿。征收耕地的土地补偿费，为该耕地被征收前三年平均年产值的六至十倍。这与修订前的《土地管理法》中规定的三至六倍已经有所提高，但基于我国土地价格一转手便能上涨几十倍、上百倍的现实而言，规定的补助倍数与上限限制显然是不合理的。

（3）允许有条件的土地经营权抵押。农村土地的经营权是一项物权已经毋庸置疑，因此土地经营权所有人理所当然地拥有包括抵押权在内的处置权利。而且土地经营权的抵押还可以在一定程度上解决农业生产资金不足问题，起到农业融资作用。当然，基于经营权这一对于未来收益是虚拟化的物权，应该适度有条件的放开，如学者王冠玺曾提出应该在完善现有的“四荒”地抵押基础上扩大其范围，有条件地将一般的土地承包经营权纳入抵押贷款范围之中[5]。

2.保证法律法规的严格执行

立法是进行农村土地流转的根本保障，但是法律法规需要有人去执行，要牢固地树立遵守土地法律法规的意识，各地区特别是基层部门要大力开展相关的法律法规的宣传，做到认真落实、不打折扣。在各类法律中，《农村土地承包法》是最贴近农村土地流转的法律，也是稳定和完善农村土地承包关系的根本法律依据，因此要加强《农村土地承包法》的法治宣传工作；同时，需要对地方的土地流转管理工作实行责任制，要求各级主管部门切实履行职责，确保国家土地管理的法律法规的严格执行[6]。

3.建立健全相关配套措施与制度

（1）健全村民自治机制[7]。农村土地所有制为集体所有，作为农村土地流转过程中重要的出让方，其必须是农民真正的代言人，站在农民的角度、为了农民的利益与转让方及政府等部门进行协商，使得农民的权益能得到真正的维护。

（2）完善市场机制。这可以确保农村土地流转在合法的情形下自由流通，保证资源的合理利用，也有利于农民获得更高的收益，充分享有所经营管理土地的收益权。而合肥市基于现实，设立了乡镇村（居）集体产权交易和建设工程招投标管理中心，初步探索着农村土地流转的市场化之路。

（3）健全社会保障制度。在农民将自己所经营的农村土地流转之后，其紧接着面临的是就业问题，而在社会就业形势日趋严峻的情形下，必须对这部分农民的生活有所安排，使之有保障，防止农民在土地流转后的毁约现象出现。

参考文献：

[1] S.平乔维奇．产权经济学：一种关于比较体制的理论[M]．北京：经济科学出版社，1999.

[2]Bates,Robert H.1987.Essays on the Political Economy of Rural Africa.Berkeley:U-niversity of California Press.

[3]邓小平文选（第二卷）[M].北京：人民出版社，1983.

[4]余鹏翼.中国发达地区农地使用权流转问题研究[M].广州：暨南大学出版社，2010.

[5]王冠玺，李仁莹.土地承包经营权抵押范围的再探索[J].山东大学学报，2010（4）.

[6]黄建彬.农村土地流转中农民权益保护的法律问题探究[D].硕士论文.2010（4）.

[7]高富平.土地使用权和用益物权.北京：法律出版社，2001.

责任编辑：马俊

作者简介：王智源，合肥市政协研究室副主任，博士。