法治视角下的社会治理创新

刘伶俐　吴江龙（华东师范大学，上海　200241)



法治视角下的社会治理创新

刘伶俐吴江龙
（华东师范大学，上海200241)

[摘要]法治建设与创新社会治理是党的十八大以来提出的新目标，法治与社会治理有着内在的契合性，能够有效地回应社会治理的基本诉求，促成社会治理所需的秩序，丰富社会治理的形式。在法治视角下，法治思维是实现社会治理的基本共识，法治方式是实现社会治理的价值选择，社会善治是实现社会治理的价值目标。推进社会治理的法治路径要通过立法、行政、司法等相关环节的完善，以立法为社会主体提供完善的规则体系，行政体现高效能的行为模式，司法处理社会关系坚持公平正义，从而促进社会治理体制机制的不断创新。

[关键词]法治社会治理主体多元化

不同的社会形态，社会在运行中凸显的社会矛盾不同，国家维系社会秩序的方式也随之不同。在传统社会，以国家行政力量为核心维护社会公共秩序是主要方式，依靠庞大的官僚体系能够在一定程度上实现维系秩序的目标，但却忽略了社会力量的成长。随着现代化进程的发展，社会公共事务日趋增多，传统管理模式的局限性日益凸显，管理模式的局限与社会矛盾加剧之间的张力迫切要求社会管理模式的创新。党的十八届三中全会提出的“创新社会治理体制”正是对社会管理诉求的积极回应，从“管理”到“治理”不是简单地升级，而是在新的历史条件下构建新的社会发展模式，推动社会良性运行，这对于中国未来的政治发展具有重要的意义。

一、法治与社会治理的耦合

（一）社会治理的主要维度

自20世纪80代以来，治理理论在对“政府失灵”和“以国家为中心”理论反思的基础上，强调社会公共事务管理过程中，形成“国家-社会”的多元互动网络。“治理”是指各种公共的或私人的机构在管理共同事务时所采用的方式总和，也是在调和各种冲突和利益矛盾时采取联合行动的持续过程。[1]“社会治理”是在治理的语境中产生的，一般来说，“社会治理”强调的是在公共事务治理过程中，改变“自上而下”的权力结构，致力于探索社会力量参与公共事务的变革之道，寻求国家与社会在合作中实现利益最大化。理解社会治理，要准确把握以下几个维度：

1．主体和对象的多元性

传统社会的管理是一种“全能国家”模式，政治系统内部的行政主体享有绝对的权力资源对行政客体发生影响，行政客体因享有的资源极其有限而难以对整个行政系统产生逆向作用，这种模式严重地压制了社会民间力量的壮大发展。社会治理主张社会多元主体共同参与社会公共事务，任何一种力量都能在政治系统内部发生实质性的作用，各种力量在系统内部通过协商合作致力于实现利益的共赢。由于多元主体的参与必然表现出社会治理对象的多元性，治理的对象超越传统的政府职能范围，如社会组织、社会公民相互之间行为规范等。社会治理强调权力的合法性来源于社会治理主体的多样性、社会治理对象的多元性。这是社会治理的最主要的特征。

2．共同体内部具有一致性

传统社会的管理模式是自上而下进行的，社会公共事务往往围绕着统治者个人的意志进行运作，统治者根据掌握的信息进行制度的设计，这种制度安排因缺乏民众意见的有效表达而缺乏科学性。这种运作模式在适应社会公共事务的日益膨胀的需求时表现出信息不对称的局限性，已经难以保证决策的有效性。社会治理主张在共同体内部针对公共问题必须达成共识，这种共识表现在两个方面：第一，社会成员具有强烈的公共精神。针对社会公共事务，共同体内部的成员具有强烈的意愿表达意识，他们希望能够通过各种渠道表达自己的利益诉求，置身于公共事务的治理之中。第二，社会公共事务具有一致的决策机制。在社会治理格局中，治理目标的达成通过各方力量的协商、对话、讨论、妥协等方式，这种方式替代了原有的暴力对抗的方式，能够在实现目标上达成共识，兼顾各方利益。

（二）法治与社会治理的有效承接

传统社会强调以政府为中心实现对社会的“管理”，其中蕴含了更多的“人治”色彩。现代化进程的加快要求“社会管理”要向“社会治理”转变，“社会治理”更加强调的是多元主体的规则意识，强调运用法治思维和法治方式实现社会公共利益最大化。正是在此意义上，“法治”与“社会治理”能够有效地结合起来。

1．法治能够促成社会治理所需的秩序

历史的经验告诉我们，任何社会治理，最根本的任务是要维护社会稳定的秩序。社会的有序运转是人们进行生产活动的基本前提，没有社会秩序，人们所追求的公共生活就难以有效地开展起来。因此，社会治理的首要任务是维护社会的公共秩序。现代社会是一个多元社会，社会的多样性使人类在享受丰富多彩的社会活动的同时也面临着多样化带来的冲突和矛盾。这就给社会公共秩序的建构带来了挑战。法治作为一种规范化和常态化的制度，对于社会公共秩序的建立具有积极的作用。常态化的制度规范要求人们在公共生活中必须遵守公共秩序。在纷繁复杂的社会活动中，人们总是有个人偏好，而因为这些个人偏好就容易产生不同的行为，这些不同的行为会制约着社会公共秩序的形成。法律作为一种共同的规范，引导人们在公共生活中既要表达自己的意愿，也要尊重他人的行为选择，相关的利益群体以法律作为根本的行为准则，当社会发生分歧时，法律作为标杆能够有效地调和人与人之间的矛盾，避免不必要的冲突。此外，法律具备的惩戒功能，具有威慑作用。这种威慑作用能够在社会发生矛盾时对行为主体产生重要的心理效应，有效地遏制违法行为的发生。因此，法治对于社会公共秩序的维系具有重要的意义。

2.法治建设能够丰富社会治理的形式

传统的治理模式是依靠行政机关的命令进行的，比如在现实生活中，在城市的一角经常上演的城管和流动商贩之间的“猫捉老鼠”游戏，这种城市管理的模式就是行政机关对流动商贩进行强制没收生产工具，或者是实行经济处罚，但这种单一化的管理模式不但未能有效地缓解社会纠纷，反而加剧了行政主体与客体之间的矛盾。

党的十八届三中全会明确指出：要改进社会治理方式，“坚持依法治理，加强法治保障，运用法治思维和法治方式化解社会矛盾”。[2]这就要求在现代化过程中的治理要改变传统模式中单一的做法，改变暴力执法的做法。法治是社会治理的核心内容，社会治理要求将法律与社会道德相结合，综合运用多种手段，如教育、疏导等，将这些手段整合形成合力，共同改善社会治理的方式。同时，在针对具体的问题采取相应的治理方式之外，法治建设还关注相应领域的制度建设。比如针对流动商贩，加强社会保障领域的制度规范，保障弱势群体的利益，调节社会群体的利益关系，在一定程度上实现社会的公平分配，推动社会的进步。

二、法治视角下社会治理的价值追求

作为人类创造的一种制度安排，法治是维护社会秩序最为有效的制度手段。在现代民主国家，法治是在既定法律规则下实现权利保障和权力制约的一项社会系统工程，当然也成为现代民主国家的一种不二选择。[3]在法治的场域上分析社会治理，就是要实现社会多元主体在思维、行为和目标上的法治化，推动社会治理体制的创新。

（一）法治思维是实现社会治理的基本共识

思维是行动的先导，任何好的社会治理都必须建构一种基本共识作为社会的支撑，只有整个系统内部的成员以这种共识为标杆，才能引导人们的行为选择和价值追求趋向于社会良性治理。法治思维是指在法治理念的基础上，运用法律规范、法律原则、法律精神和法律逻辑对所遇到或所要处理的问题进行分析、综合、判断、推理和形成结论、决定的思想认识活动与过程。[4]法治思维强调的是树立一种规则意识，在社会中强化法律规范，引导人们崇尚法制。对于个体而言，公民要具备自身的权利意识，也要履行遵守法律的义务；对于社会组织而言，要具备维护社会法规、尊重法律权威的意识。通过这种规则意识的强化，让社会成员将法治内化为自己的生活方式。那么，在社会治理过程中要具备怎么样的法治思维呢？

1.以人为本

任何一项制度安排，都是以尊重人的价值为起点的。党的十八届四中全会指出：“必须坚持法治建设为了人民、依靠人民、造福人民、保护人民，以保障人民根本权益为出发点和落脚点，保证人民依法享有广泛的权利和自由、承担应尽的义务，维护社会公平正义，促进共同富裕。”[5]法治思维要求社会主体在参与社会公共事务的过程中，要以人民的利益为根本的出发点，尊重公民个体的权利，保障公民在公共生活中的自由，尊重人民的价值选择，树立“以人为本”的价值理念。

2.公平正义

自古以来，公平与正义是人类的总的价值追求。法治思维就是建立在公平正义的基础上的。社会治理是一项系统的工程，涉及到社会的方方面面，如教育、医疗、就业、养老等，这些问题都关乎社会成员的切身利益。社会治理主体在进行社会资源的价值分配时要具备公平正义的价值观念，强调运用规则、理性的思维方式认识问题、分析问题，保证问题的解决能够符合既定的规则，从而有效地实现社会利益最大化。

（二）法治方式是实现社会治理的价值选择

法治方式与法治思维是内外共生的关系，法治思维是内在的思维模式，法治方式是外在表现形式。制度的规定只有由内转外、付诸于实践才具有生命力。法治方式，就是指按照规范化的程序进行操作，从而达到社会治理的目标，社会治理必须以法治为首要的治理途径才能实现最终的目标。首先，现代社会是一个充满不确定性的社会，这些不确定的风险必须控制在规范化、常态化的机制内，运用法治的方式将社会治理的内容进行全面协调，并将社会风险控制在可预见的范围内，保证社会能够良性运行。其次，法治是协调社会矛盾的最佳方式。当公民或组织之间出现纠纷时，合理的制度安排是保障公民或组织的权利的有效手段，只有运用共同的规则合理地化解纠纷，避免社会治理中出现灰色现象，才不至于将这些矛盾上升为严重的社会问题。

社会治理的法治方式包括两方面的内容：一是加强社会法律体制的完善，针对目前法律制度存在的空白地带进行补充完善，维护社会主义法治体系的权威。二是以法律体系作为社会治理的基本依据，社会治理过程中的所有行为规范都应当按照法律规定的内容进行，管理主体不能逾越法律规定的范围进行活动，保证权力的行使都能找到法律依据，真正做到有法可依、有法必依、执法必严、违法必究。

（三）社会善治是实现社会治理的价值目标

在治理与“善治”的关系中，“善治”可以被视为治理的衡量标准和目标取向。所谓“善治”即是结果和目标意义上的“良好的治理”，就是将治理看作一种达成和服务于某种好的目标模式的国家构建过程和方式。[6]衡量达到社会善治的目标包含两方面的主要内容：

1.法制之善

法制之善是指社会治理过程中的制度安排能够符合现代社会提倡的价值追求。法制之善首先表现在社会制度能够保障社会成员的发展能够在起点上具有平等的机会；其次是涉及到社会资源的分配时，社会成员能够享有自由的权利参与公共事务的决策过程，通过良好的制度设计实现社会价值分配的公平化；最后是社会成员之间发生利益纠纷时，良好的制度设计能够为社会弱势群体提供制度上的保障，通过法律制度提供有效的救济措施，为维护社会稳定提供一套完善的法制体系。

2.行为之善

社会善治不仅仅是制度之善，如果说法制之善只是停留在文本上的规定，那么行为之善则是要求社会治理主体的行为与现代法制体系具有内在的一致性，治理主体的行为具有正当性，公民个人在社会生活中能够遵守法律规范，自觉履行个人义务；国家机关及其工作人员在行使法定的职权时符合法律的相关规定，不滥用权力，不违反法律规定的程序。

总之，社会善治包含着丰富的内容，只有将这些内容付诸于实践，才能最终实现社会治理的价值追求。

三、实现社会治理的法治路径

党的十五大报告第一次将“建设社会主义法制国家”变更为“建设社会主义法治国家”，标志着执政党对于法治建设的高度重视。1999年，全国人民代表大会将“中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家”写入宪法修正案，将法治建设以最高的法律形式固定下来。要实现社会治理机制的创新必须依赖于法治，法治的各个环节需要对社会治理的诉求做出积极的回应。

（一）立法为社会主体提供完善的规则体系

多元主体参与的社会治理需要一整套有效的规则体系规范公民在社会生活中的行为。当前，我国在法律制度建设过程中还存在着一些不足之处，一些领域由于存在着法律的漏洞，严重地阻碍了法律的有效实施。完善社会治理领域内的法律法规，大力推进科学立法是法治建设的根本前提。

亨廷顿曾经指出，一个快速转型的社会内在的存在着法治矛盾，一方面，多元利益主体的博弈需要法治去协调，另一方面，法律本身受制于国家制度的落后极易被腐蚀，而这进一步蚕食掉法律的权威。[7]因此，立法在社会治理中显得尤其关键。科学的立法首先要解决的是权力的界限，如何处理政府与社会之间的关系是一项重要的议题，立法应该高度重视权力的规范问题。社会治理主张多元主体参与公共事务，主体之间的相互交错必然会形成错综复杂的网络。立法要科学合理地规范政府与社会的权力，明确政府行使权力的范围，科学合理地设置行使权力的机制，通过立法优化政府的权力结构，将原先由政府承担的部分职能交由社会自主协调，能够充分调动社会多方力量参与公共事务的积极性。同时，立法还要关注如何建立完善的政府问责、追责体制，让社会更多地参与在公共事务的决策与监督之中，通过完善的制度保证事后的责任追究，保证政策的运行能够控制在制度化的范围之内。

（二）行政体现高效能的行为模式

在多元主体参与的社会治理模式中，政府是一个“有限政府”，相对于传统社会的“强政府”来说，社会治理要求政府能够转变职能，从原来的对社会公共事务的“无所不包”的管理向回应社会需求的治理转变。从范围上看，政府所能管辖的范围在不断地缩小，但是具体到公共政策的执行以及社会关系的协调，政府仍然肩负着主要的责任。社会治理以追求社会的良序、稳定为主要目标，行政主体的行为规范要从传统的“暴力”、“强制”执法向“程序合法”转变。在具体的执法过程中，要高度重视行政行为的制度依据，保证行政主体实施的各项行为符合既定的程序。同时，社会治理要求行政主体对行政客体实施的行政措施能够朝着多样化的方向发展，除了传统的法律惩戒和经济处罚等规定外，可以采取思想教育、口头惩戒等措施，丰富社会治理的方式。此外，在行政执法之外，政府应该探索更为有效的调解社会矛盾的方法，大力加强以民生为重点的社会建设，切实做好社会保障、医疗教育、就业保障等方面的与民众利益密切相关的行政工作，从而规范和保障大众尤其是弱势群体的合法权益。

（三）司法以公平正义处理社会关系

公平的司法能够通过一系列规范的程序及正义的结果对社会关系进行调整从而实现社会治理的优化，通过司法体制内部的改革与系统的优化，能够有效地实现维护社会秩序的功能。党的十八大和三中全会以来，我国废除了劳动教养制度，确立了司法改革的原则——让审理者裁判，由裁判者负责；完善党内法规，用法治的方式加大反腐败的力度。这些措施无论在改革的广度和深度上都迈出了巨大的一步。社会治理在限定政府权力边界的同时要求能够增强司法在处理社会纠纷时的权威。在加强和创新社会治理的时代，多元主体的参与必然导致社会关系更加错综复杂，社会成员之间的矛盾与纠纷也会急剧上升，司法要在保证公正性的基础上，能够对这些社会纠纷做出有效的回应。尤其是在“人人都有麦克风”的时代，网络的迅速发展导致信息传播速度较之以前大幅度扩张，司法程序的每一个细节都有可能成为媒体、公众的聚焦点，舆论的大幅度报道会对司法的公正性造成极大的压力，甚至一些负面的言论极有可能左右司法的最终审判结果，造成民众对司法程序的不信任，严重降低司法公信力。因此，司法机关要坚守公平正义的阵地，通过平时的法制宣传培育公民的公共法治精神，通过司法信息的及时公开加强与社会的沟通交流，在司法过程中谨慎判案，通过健全司法程序推动社会治理的不断进步。

参考文献：

[1]俞可平.全球治理引论[J].马克思主义与现实,2002(1):20-32.

[2]中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定[N].人民日报,2013-11-16(1).

[3]杨学科.十八大报告的法治解读[J].辽宁公安司法管理干部学院学报,2013(1):109-111.

[4]姜明安.运用法治思维和法律方式治国理政[J].中国司法,2013(1):14-15.

[5]中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定[N].人民日报, 2014-10-29(1).

[6]魏治勋.善治视野中的国家治理能力及其现代化[J].法学论坛,2014(3):32-45.

[7] [美]塞缪尔.P.亨廷顿.变化社会中的政治秩序[M].上海:人民出版社,2008:274.

责任编辑：马俊

作者简介：刘伶俐、吴江龙，华东师范大学政治学系硕士研究生。

收稿日期：2014—03—03