社区共同体建设是社会治理的转型性创新

孙雷雷

社区共同体建设是社会治理的转型性创新

孙雷雷

社会治理创新，是“四个全面”尤其是全面深化改革的必然要求，而社区共同体建设，是社会治理的转型性创新。推进从“单位人”、“社会人”转型至“社区人”等治理支点的创新，以获得社区共同利益的治理纽带和有效支撑；推进从“零散性”、“偏远性”转型至“聚合性”等聚居格局的创新，以实现公共资源的配置集约化和效能最大化；推进从“线性治理”转型至“立体治理”等治理结构的创新，以便于从“人盯人”走向“法对人”，实行法律之治，是其重要内涵。

社区共同体；治理创新；治理转型

近年来，我国普遍加快推进社区共同体建设，逐渐明确了其新内涵、新构成、新途径、新目的和新目标，“新型社区”即“社区共同体”概念日益清晰；重点推进了社区共同利益、社区公益设施、社区公共安全、社区基层文化、社区公共服务、社区基本保障、社区治理结构和社区民主法治等方面的建设，社区共同体建设的任务更加明确。各地的实践创新经验十分丰富，值得研究和借鉴。山东省诸城市充分把握了推进从“单位人”、“社会人”转型到“社区人”等治理支点的创新，以获得社区共同利益的治理纽带和有效支撑，从“零散性”、“偏远性”转型到“聚合性”等聚居格局的创新，以推动公共资源的配置集约化和效能最大化，从“线性治理”转型到“立体治理”等治理结构的创新，由“人盯人”走向“法对人”，实行法律之治等重要内涵。

一、推进从“单位人”、“社会人”转型到“社区人”等治理支点的创新，以获得社区共同利益的治理纽带和有效支撑

改革开放以来，中国社会逐渐形成了利益主体及其利益的多元化格局。城乡居民的职业活动多元化，导致了在社会治理视角上社会主体的独立性、分散性；从“单位人”走向“社会人”，消解了计划时代社会治理的“单位”（职业）纽带或支撑，“单位人”的治理方式，对“社会人”失去了有效性。因此，必须从治理方式的转型创新中，寻求社会治理的有效性，培育新型依托，才能产生新的效应。可以说，面对新情况新问题，人们期盼一种崭新的社会治理的新方式、新支撑、新载体。而这个新方式，就是城乡社区建设；新支撑，就是社区共同利益；新载体，就是社区共同体。

社区共同体，是由一定的生产关系或社会关系组织起来的，具有一定数量、共同生产或生活的人群；有一定的地域界限，人们在其中从事一定的社会活动；有相对完备的生活设施；有一定的治理结构或机制体系；与社区经济、文化相联系的生活方式，以及人们在感情上和心理上的认同感。

社区共同体的核心内涵是“社区共同利益”，主要是社区居民的共同利益。用社区共同体的共同利益，作为现代社会的治理支点。因此，建立社区共同体，用社区“共同利益”机制，催生积极的激励、凝聚和认同效应，从而有效整合社区居民，是切实解决多元化、独立化和分散化格局中的“认同难”、“凝聚难”与“整合难”的有效途径；也是产生社会认同感、归属感、自豪感、向心力和凝聚力的重要基因。

建设社区共同体，以社区共同利益为依托，进行社会治理，是现代社会治理的必然选择。从“单位人”、“社会人”到“社区人”，以“社区共同利益”为治理支点，是转型性机制创新。任何社会治理的最可靠支撑，都是居民的切身利益，在利害整合效应中，达到预期。孔子认为，社会治理的最高境界是“惠而不费”（“从政五美”之首），即“因民之所利而利之”。可见，以社区共同利益作为基层社会治理新支点，是社会治理有效性的可靠之处。

潍坊诸城市在推进社区共同体建设过程中，加大财政投入，搞好公益设施等建设，同时，把完善社区公共服务放在首要位置，构建并扩展了社区共同利益。相关市直部门，依托乡村社区开展的“一站式”服务，包括社会保障和社会救助、医疗卫生、公共就业、人口计生、文化教育、纠纷调解、法律服务、公共安全等基本服务，使广大农民群众在家门口就可以和城市居民一样，享受到方便、快捷的政府公共服务，让人民群众共享改革发展成果。

另外，诸城市还在社区实行社会基本保险包括基本养老、医疗、教育、救助、救济、最低保障等社会保障全覆盖等，也是构建并扩展社区共同利益的重要内涵。让乡村社区居民享受到与城市居民一样的公益设施、公共服务和基本保障，是诸城市社区共同体建设的重要取向，也应当是一切新型社区建设的价值取向。

二、推进从“零散性”、“偏远性”转型到“聚合性”等聚居格局的创新，以实现公共资源的配置集约化和效能最大化

传统乡村社会，由于生产力水平低下、交通辐射范围狭隘等原因，形成了零散、偏远的传统聚居格局，不利于公共资源的配置集约化和效能最大化。而适度聚合（合村并居），则有利于实现公共资源特别是水电暖等的配置集约化、效能最大化。聚合势在必行，但聚合必须“适度”，即符合“有利于生产、有利于生活”的原则。

潍坊诸城市将“社区聚合区建设”作为农村住房改造的主要形式，建设“宜居宜业”环境，改善群众生产生活条件，吸引社区居民聚合居住，加快农民就地城镇化。按照“中心城区—镇街驻地—乡村社区”这一新型城镇化体系的推进要求，以大中城市的标准规划建设中心城区、以现代化城市的标准规划建设镇街驻地、以现代化城镇的标准规划建设乡村社区，将乡村社区作为小城镇的延伸，成为推进城乡一体化的重要节点。从最初形成乡村社区构想，到现在全面推进社区共同体建设，基本经历了四个阶段。

2013年，诸城市委、市政府制定出台《关于推进新型城镇化体系建设的意见》，提出构建“1313”全域新型城镇化体系。按照“一个中心、四个规划、六个体系”的要求，制定新型城镇化发展规划编制。坚持因地制宜，把握区域特色，分类推进社区发展，积极推进镇街驻地中心社区改造提升，规划建设30个“生态小镇型农村新型社区”，加快土地流转、促进人口聚集、推进产业发展、积极吸纳就业，逐步引导社区群众向中心社区和生态小镇聚集，着力建设布局合理、环境优美、功能完善、产业集聚、服务便捷、管理高效的新型乡村社区，促进乡村社区化、农民市民化、产业园区化协调发展。目前，诸城聚合区已竣工面积120万平方米，搬迁入住7500多户，实现土地节余1530亩，通过城乡建设用地增减挂钩政策，既增加了可耕面积，又为乡村社区二三产业发展拓展了空间，为统筹整合社区资源、实现农民就地城镇化创造了便利条件。配套完善的聚合区基础设施建设，大大改善了农民的生产生活条件，提高了农民的生活质量，目前，投入使用的聚合区全部达到“五化”“八通”标准。推进环卫精细化管理，在城区、镇街和乡村社区分别建设垃圾焚烧发电厂、压缩式垃圾中转站、地埋式垃圾周转箱，做到社区集、镇街运输、市处理，促进了城乡垃圾处理一体化，农村生态环境不断优化。

可见，社区共同体建设中的聚居格局聚合性，为公共资源的配置集约化和效能最大化提供了现实可能性。

三、推进从“线性治理”转型到“立体治理”等治理结构的创新，以便于从“人盯人”走向“法对人”，实行法律之治

社会治理的创新，需要新型治理结构的支持。建立社区共同体，实行社区自治，实际上为推进从“线性治理”转型到“立体治理”等治理结构的创新，开辟了道路。如果说，传统的“管理模式”是比较单一的“线性结构”，只见自上而下的“管与被管”权威链条（机制）的膨胀，导致“独木难支”的局面，那么，社区共同体自治，则更构建了并列平行治理机制，可以与权威机制相结合，可以形成立体治理结构的转型升级。

同时，社区共同体建设，也为实行法律之治，创造了条件。因为法治的另一面是民主——社区自治，打破了村民自治的局限。譬如诸城市的撤村建区，同样多的人口，从三至五个村各村选举自己的村民自治委员会，到三至五个村（一个社区）共同选举一个“社区自治委员会”，显然扩大了基层自治的单元（从村庄到社区），淡化了各村家族势力等对自治事务的不良影响甚至垄断。“水池大则不易腐”，社区共同体建设，为解决基层自治中家族势力影响等问题，更好实行民主自治创造了条件，而民主是法治的有效支撑（必要条件）。明代改革家张居正言：“盖天下之事，不难于立法也，而难于法之必行。”只有实现了“法律之治”—“良法之治”，方能实现“法之必行”（依法之治）。那就必须从“人盯人”走向“法对人”。因为，“人盯人”式的社会治理，容易产生“易腐效应”，人情可能大于法律；而“法对人”式的社会治理，则可以产生“悬剑效应”，法律之剑悬挂在每个人的上方，谁触动法律，法律之剑将落在谁的头上。

一直以来，乡村宗族、富人等势力集团，对各村自治事务的负面影响很难破解。深化推进乡村民主实践，就要注重对乡村社会各种势力集团的整合问题。我国的乡村社会的“基层组织”，主要是指村党支部和村委会，是以政府的组织方式成立的机构，要受乡镇党委和政府的统一领导（指导）。诸城市通过撤销行政村组建新型社区共同体，农民群众以家族为圈、村庄为界的传统居住观念逐步淡化，聚合居住的意愿进一步增强。2010年开始，诸城市根据社区化发展进程和村民意愿，撤销了建制村组建了社区，设立了社区党组织和社区村民委员会，依托社区平台统筹推进组织建设、基础设施、公共服务、产业发展、生态文明、社会治理一体化。2011年，社区为单元组织了社区“两委”换届选举，依法推选产生了下属委员会、村民小组长、村民代表，并在每个社区选举产生了社区事务监督委员会，建立起以社区党组织为核心、自治组织为主体、监督机构为保障、群团组织和各类经济服务组织为纽带的组织体系。

以社区为单元的组织体系建立健全之后，加快探索以社区为单元的民主决策、民主管理、民主监督的制度创新显得尤为重要。诸城市把“四务公开、五制管理”作为社区“两委”换届后的社区内部运行机制，为确保自治组织更加坚强、民主决策更加科学、村民自治更加规范、社区管理更加和谐提供了制度保障。“四务公开”，即实行社区党务、社区自治事务、社区财务和社区服务的社区“四务”一体化公开；“五制管理”，即社区党委（总支）初议、社区联席议事、社区事务决策听证、社区事务公开办理和社区民主评议五项制度。从而进一步强化了社区党组织领导下的决策、执行、监督机制，初步构建起领导有力、决策民主、反应灵敏、高质高效的社区组织运行机制。

总之，社区共同体建设，是社会治理的转型性创新。党的十八届三中全会、四中全会关于社会治理创新、建设法治中国的全面战略部署，为加快推进社区共同体建设提供了广阔的视野。而强化并扩展社区共同利益，培育社会治理的新型支点、规划并推动民居适度聚合，更好配置公共资源提高效能、构建并优化立体治理结构，深化民主自治，实现良法之治，是进一步搞好社区共同体建设的重要坐标。

（责任编辑 胡爱敏）

孙雷雷，中共潍坊市坊子区委党校讲师（邮政编码 261200）

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1672-6359(2015)05-0064-03