国家治理现代化进程中的社会治理体制创新

孙克进

国家治理现代化进程中的社会治理体制创新

孙克进

社会治理体制创新在推进国家治理现代化中有着重要的功能定位：首先，诊断社会问题是推进国家治理现代化的前提。能否正确处理经济发展与社会公平，工业化、城市化与环境保护，基本民生建设与公共安全，公共需求增长与公共服务供给不足，公共权力膨胀与公民权利萎缩等社会问题，既是构建国家治理体系的基础，也是提升国家治理能力的前提。其次，促进社会协同是国家治理现代化的核心。本文将在国家治理体系现代化的背景下考察国家与社会关系，并最终为创新社会治理提供理论支持。

国家治理；现代化；社会治理

改革开放以来，我国的国家建设和经济发展取得了巨大成就。但是国家整体的治理格局和治理能力仍然与新时期经济社会全面发展的要求有一定差距，特别是无法有效应对社会治理中涌现的许多问题。在此背景下，党和政府有针对性地提出了国家治理体系和治理能力现代化的要求，特别强调社会治理体制创新的重要性，为全面深化改革提出了指导思想。但是，如何在国家治理现代化的背景下有效推进社会治理体制创新，仍然是有待探讨的问题。

一、国家治理现代化视野中的社会治理

十八届三中全会提出要“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”。这一概念的提出，主要是因为改革开放以来，我国的国家治理现代化已经取得了巨大成就，国家治理的现代化具备了持续推进的良好基础，同时，我国的国家治理尚未进入到成熟和完善的阶段，在诸多方面还存在亟待解决的问题。国家治理取得的成就和面临的问题在社会治理领域中有鲜明的体现。

（一）改革开放以来，传统的社会管理日益向现代的社会治理转型。在党和政府逐渐摒弃了社会管理中的全能主义，不再统合社会，而是不断向社会还权、放权，扩展社会自治空间，培养社会自治能力，并且通过授权、委托和购买公共服务的方式，将部分社会组织吸纳到行政之中，社会治理的多元主体格局初步形成，社会治理方式不断创新。

（二）在打破一元化的社会管理体制、创新社会治理体制的过程中，对社会治理理念的认识尚不到位。早在十六届六中全会，我国就明确提出要建立“党委领导、政府负责、社会协同、公民参与”的社会治理格局，但目前党和政府仍没接受社会自治、多中心治理的理念，社会治理的主题一直集中于“政府怎样将社会治理好”，而非“社会如何进行有效的自我治理”。受这种治理理念的影响，一些地方政府将“维稳”作为社会治理体制创新的核心价值诉求。[1]

（三）政府与社会在社会治理中的角色与功能尚未明确。一方面，政府仍然是社会治理的“掌舵者”与“划桨者”，是社会资源的集中调配者，“市场”机制无法在社会资源配置中发挥基础性作用；另一方面，社会组织作为组织化的社会力量，虽然能够通过承接政府授权、委托或购买项目的方式参与社会治理，但这种参与只是一种“执行参与”，对社会治理的决策过程几乎无法产生影响。

（四）社会治理方式的创新尚不到位。虽然政府一直在创新社会治理的方式方法，但受传统管理体制的影响，政府仍习惯于采用行政命令、管制等手段处理社会问题，自上而下的单向度治理模式尚未得到根本改变。公民和社会组织缺乏参与社会治理的制度平台，社会治理工具缺乏创新，这些都导致政府在社会治理中的预警能力和执行能力不足。

二、社会治理的历史演进与理论模式

（一）社会治理的历史演进

在国家治理现代化的大背景下理解社会治理体制创新的实现方式，有必要了解社会治理在当代社会中的真实状态和基本制度特征。西方国家较早地经历了现代化阶段，在社会治理方面积累了丰富经验，值得我们借鉴。

西方国家与社会之间的关系同样经历了复杂的调整，也走过从社会管理到社会治理转型的道路。在封建主义时期，由于采邑制度和封建领主制度的权力分割以及城市自治共和国的掣肘，形成了相互隔绝的社会状态和非常弱化的中央权威，城市与封建领主成为这一时期社会管理职能的承担者。为了消除地方分割对商业和贸易的限制，新兴的民族国家成为统一全国市场的主导者，以重商主义政策积极干预农业、贸易和工业发展，把商业发展作为增强国家对社会控制与管理的工具。随着宪政主义国家的建立，基于对公共权力的警惕与防范，自由放任的经济、社会管理模式开始形成，而工业革命则成为了推动“最小政府就是最好的政府”的主要动力，除了在基本公共服务（国防、基础设施、秩序保障）方面承担责任外，政府在经济、社会发展中开始扮演“守夜人”的角色。

但是，随着市场的局限性日益暴露，政府承担了越来越多的公共治理职责，在30年代经济危机之后，由于市场的不完善和社会的无力量，国家利用手中的权力保护国民免于社会风险已经成为国家观念中不可分割的组成部分，成为政权合法性和政府权威的依据之一。[2]第二次世界大战以后，大多西方国家走上了福利国家的道路，政府加强了社会管理，成为社会福利的主要供给者。随着福利体制的发展，其弊端不断显现，政府主导社会发展的政策遭遇了来自各界的批评。在新自由主义和中左政治引领下的福利体制改革，逐渐改变了国家与社会的关系，政府不再独揽社会管理大权，而是注重发挥社区、非营利组织和公民个人的自治功能，通过公私合作、政府购买等多种方式提供社会服务、解决社会问题，由此，社会管理也日渐走向了社会治理。[3]

从西方社会治理的演进历程可以看出，国家与社会关系在不同时期的表现形态不一，社会治理因此也经历了不同的发展模式。对此，已有广为公认的理论做出了总结，这些理论主要包括强调国家主导作用的国家本位论；倡导社会自主治理的社会本位论、以及重视政府、市场、公民社会等多元主体合作共治的治理理论。这些理论共同揭示了社会治理的基本发展规律，能够为我国社会治理的发展提供有益的借鉴。

（二）社会治理的理论模式

无论是从实践发展，还是从理论演进看，有效的社会治理都伴随着国家与社会关系的调整，政府并不必然包办社会或主导社会发展，在特定的历史时期，政府主动或被动地吸纳其他力量参与社会治理，而近现代以来，这种吸纳变得更加积极和有序。当前许多国家尤其是西方国家的社会治理都呈现出以下两大基本特征：

1．社会治理主体的多元化。单一中心的社会管理模式已经逐步让位于多主体共同参与的多元治理模式，政府虽然是最为重要的社会治理主体，但已不再独揽大权，而是为社会力量搭建参与社会治理的平台，允许多个权力中心或服务中心并存，通过促进社会服务“市场”的发展，为社会提供了更多的选择权和更好的服务。[4]其中，政府、社会组织和社区分别发挥不同的治理功能。

第一，政府在社会治理中发挥着“元治理”作用。如果将各治理主体定位为同辈间的关系，政府则应在其中扮演“兄长”的角色，要负责社会治理政策的制定、构建多元力量参与社会治理的制度平台、协调治理主体间关系、维持社会治理秩序、做好服务工作。

第二，社会组织是社会治理的重要参与力量。社会组织是社会的重要组成部分，是社会治理的对象，也是社会治理的参与力量。社会组织具有广泛联系群众、专业化、灵活性强等优势，是社会成员利益聚合和表达的载体，是建构社会资本、实现社会自治的主体性力量，它们在社会治理中发挥了重要作用。

第三，社区在社会治理中扮演关键角色。社区是社会的基本构成单元，社区治理是社会治理的基础。社区治理能够实现协调邻里关系、处理社区公共事务、提供社区服务、增进社会资本，在社区这一微观层次的治理活动中能促进参与式民主的发展和自下而上的政策议程的建立，能够凸显治理过程的公共伦理取向。[5]充分发挥社区治理功能，是减少政府事务，实现“小政府、大社会”的必然要求。

2．社会治理工具的现代化。从各国的做法可以看出，是否能够合理利用治理工具决定了多元主体的社会治理结构能否有效运转。治理工具通常可以分为强制性工具、混合性工具和自愿性工具，这三类治理工具在不同的历史时期都曾起过支配性作用，但在当今时代，它们已经被灵活地、混合性地应用于社会治理，尤其是强制性工具中的社会管理、混合性工具中的政府购买公共服务、自愿性工具中的志愿服务已经成为非常普遍的治理工具。[6]

第一，社会性管制。确保社会健康发展需要政府采用一些强制手段，社会性管制是政府比较常用的政策工具，它以保护健康、环境、安全等为目的，以实现禁止、惩诫、限制和认可等功能。[7]社会性管制具有效率高、时间短、速度快、善于应付社会突发危机事件等优势，但也存在依赖行政权威、成本高、容易产生寻租行为等问题。因而，社会性管制虽然仍是各国治理社会的重要手段，但已经为其他多种治理方式所补充。

第二，政府购买公共服务。社会治理从本质上看是为社会提供公共物品和服务的过程。政府购买公共服务是把社会力量纳入公共服务供给体系的有效途径和方式，具体又存在补供方和补需方两种形式。补供方是典型的合同外包行为，即政府提供购买需求，有资质的社会力量通过竞争或非竞争的方式获得政府订单，政府依社会力量所提供的服务数量和质量向其支付购买费用或支付一定的补贴。补需方是一种凭单制，即政府向服务消费者提供补贴，由他们到公共服务市场中去自由选择服务。在许多情况下，补供方和补需方可以并存于同一个购买项目之中。政府购买公共服务是在公共服务提供中引入市场机制，既能够发挥社会力量的生产规模优势，又能够扩大消费者的选择权，是提升社会治理效率和质量的有力工具。

第三，志愿服务已经成为现代社会治理中的一种重要工具。志愿服务主要存在于社会服务、公益事业和文化娱乐等领域，它的基本特征是免费或以低于市场的价格提供公共服务，是一种典型的自愿性政策工具。志愿服务不仅在社会治理中发挥着积极作用，它所蕴含的志愿精神也能促进社会资本的发展，增强社会的信任与合作，对促进经济生活顺利运转也有积极作用。[8]志愿服务的意义日益被重视，鼓励和培育志愿精神、发挥志愿服务的作用，已经成为许多国家的政府选择，并且取得了良好效果。例如比利时的志愿者是非营利组织人力资源的重要组成部分，即使不包括医院和学校的志愿者，他们也占据到非营利部门人力资源的1/3还多。[9]

社会治理的历史演进与“多元治理主体以现代化的治理方式实现国家治理体系高效运行”的国家治理现代化的思路正相契合。而这指明了我国社会治理创新的方向，即应在国家治理现代化的大框架下，借鉴和吸收他国社会治理发展的经验，着重在完善治理主体结构和治理工具两个方面进行革新。

三、以体制创新促进社会治理变革

改革开放30多年间，我国已经经历了从社会管理到社会治理的转型。然而，尽管在部分地方和一些领域已经形成了合作治理的格局，政府购买服务等新的社会治理工具也已被广泛使用，但是，由于缺乏关于社会治理的全局规划，相关变革一直呈现出局部性和散点式的特征，难以上升到体制层面。对社会治理而言，要创新其体制，迫切需要建构的是它的组织结构及其运行机制，以及将组织结构及其运行机制建设中的普适性经验上升为制度规则。

（一）优化社会治理格局，充分发挥各主体作用。形成合理的社会治理格局是创新社会治理体制的前提。根据党的十八大精神，新的社会治理格局应坚持“党委领导、政府负责、社会协同、公民参与”的基本原则，其中，政府是社会治理体制创新的组织实施者，社会组织和公民是社会治理的重要协同力量。因此，社会治理格局的优化应体现为对政府、社会组织和公民三者角色的合理定位，而基于我国政府主导社会的传统，三者角色的合理定位应以政府向社会还权、放权为基础，以发展社会组织和公民参与社会治理的能力为抓手。

1．重构政府职能体系。适应国家治理现代化、社会治理体制创新的要求，政府需要进一步厘清与社会的职能边界，凡是社会能做的、社会比政府做得好的职能都要还给社会，政府应主要发挥战略定位、政策制定、机构构建和秩序保障的功能。目前政府职能转变已经步入加速期，一方面，行政审批制度改革的力度不断加大，社会组织也因此获得了更为宽松的准入制度，部分类别的社会组织不再需要业务主管单位的批准，可以直接申请登记注册；另一方面，政府正大力推进政府职能向社会组织转移和向社会组织购买公共服务，《国务院办公厅关于政府向社会力量购买服务的指导意见》（国办发[2013]96号）颁布后，各地纷纷出台相关文件，为社会组织参与公共服务的提供创造条件。

2．发挥社会组织和公民协同治理的作用。政府向社会还权、放权能否顺利进行，与社会是否具有承接相应权力的能力直接相关。随着社会治理的转型和社会力量的成长，当前部分社会组织已经参与到社会治理中，成为社区服务、公益服务等领域的重要主体。但是，由于我国社会组织长期在政府的庇护和管控下成长，承接政府转移职能的能力还不强。因此，政府应进一步改革社会组织管理体制，加大对社会组织的培育和扶持，为社会组织参与社会治理创造条件。

部分社会组织直接登记制度的实施是社会组织管理体制的重大突破，与此相适应，政府还须加快社会组织日常监管制度的改革，完善社会组织执法监管制度，建立社会组织退出机制，以促使社会组织优胜劣汰，增强社会组织活力。政府也需要创新社会组织培育和扶持机制，完善财税支持政策，指导和督促社会组织加强内部治理结构建设，建立健全以章程为核心的内部管理制度和自律机制，依章程规定的宗旨和业务范围进行活动。

3．拓宽公民参与社会治理的渠道。公民是社会治理的社会基础，目前部分公民已经通过社会组织参与到社会治理中，听证、举报等制度也吸纳了部分公民的参与，构成了进一步完善公民参与社会治理的现实基础，进一步扩大公民的参与面、拓展参与途径：一是通过宣传教育增强公众参与社会治理的主人翁意识和参与能力；二是推动信息民主建设，通过完善信息公开工作构建公开透明的社会治理环境；三是发展协商民主，建立健全以利益调节为核心的社会协商和对话机制，通过对话、协调等形式， 实现政党、政府、社会组织和公民之间的良性互动， 通过积极有效的社会协商化解矛盾， 消弭冲突， 实现社会公正。总之，使公众参与社会治理的权利在具体的操作中得以实现，应成为当前社会治理体制创新的重要内容。

（二）创新社会治理工具，全面提升治理效益。如果说多元治理格局是社会治理体制创新的基础，那么，现代化的社会治理工具是社会治理主体合作互动的必要中介。社会治理工具创新主要体现在，政府越来越重视通过运用非强制性治理工具发挥社会力量在社会治理中的作用，这一做法具体体现在政府已经在公共服务领域中广泛地应用了合同外包、补助、凭单、志愿服务等治理工具。然而，在公共服务领域中应用民营化工具，并不总是能够提高公共服务的效率和质量，比如在医疗卫生领域，不恰当地使用市场机制极大地侵害了医疗卫生事业的公共性。因此，在社会治理工具创新中，首先应引起注意的问题是，如何在公共服务提供中合理地选择市场和社会工具。对此，美国学者凯特尔曾指出，政府要做一个“精明的购买者”，在公共服务外包的过程中制定权责明确的合同，在服务提供中要尽到合同管理的责任。对我国而言，由于政府在公共服务的合同外包方面并无太多经验，因此，签订好的合同与管理好合同都非常重要，为此，政府应培养社会治理领域的专门人才，使其能够在合同制治理中发挥作用。

除在公共服务领域中运用市场性和社会性工具外，社会治理工具创新还要求政府能够及时应用现代信息和通讯技术，建立“预警化”、“信息化”的社会治理模式。建立危机预警系统， 加强对社会信息的搜集和处理，对可能出现的社会问题和危机做出预测， 将问题和危机消灭在萌芽状态， 或及早制定应对措施，是在社会治理中实现“事半功倍”的重要选择。利用网络将政府的社会治理职能有机整合，推进电子政务建设，建立社会运行状况监测体系，则是增加政府工作透明度，提高政府回应性的重要举措，也应成为社会治理工具创新的内容。

治理工具创新必须服务于明确的价值目标，不能为创新而创新。社会治理体制创新的目标是实现社会治理效益的最大化，即在一定的资源约束下最大程度地满足公民的社会需求，那些为了追求工具创新或甩包袱而将社会治理事务外包给社会力量，外包后不闻不问，不积极履行协作和监管责任的做法，都有违社会治理工具创新的初衷。因此，政府应加强对社会治理工具创新的全局谋划，对新工具的选择和应用进行严格监管。

（三）加强制度化建设，使合作治理常态化。我国在社会治理变革中已经积累了一些成功经验，但是大多数经验还没有上升为制度规则。比如社会组织一直在社会治理中发挥着重要作用，但迄今为止对社会组织参与社会治理的管理与规范仍缺乏制度依据。当前急需将部分具有可复制性的经验上升为制度规则，以引导社会治理的整体发展。

1．建立社会治理评价制度。什么样的社会治理是我们需要的，理想的社会治理需要哪些制度支撑，需要建立哪些体制机制，如何评价当前的社会治理状况？一套合理的社会治理评价制度应该能够对这些问题作出回答，从而为社会治理各主体指明行动方向。

2．加强社会组织和公民参与社会治理的制度化建设。社会治理的最显著特征是社会力量不再是被动的治理对象，而是治理的主体，但是由于历史的原因，我国社会力量参与社会治理的制度化途径不足，参与的积极性也因此受到限制，而缺乏社会力量的有效参与，社会治理新格局难以形成。因此，迫切需要通过制度规则明确社会组织和公民在社会治理中的地位和作用，明确他们参与社会治理的方式方法，以及相应的保障机制。

3．为社会治理主体构建行之有效的合作规则。良好的社会治理要求各主体能够实现良性的合作与互动，建立一套既能保障各主体利益，又能实现共同目标的合作规则，以使各主体能够形成相对稳定的理性预期和行为模式。该合作规则需明确各主体的角色与功能，主体间关系与合作机制，纠纷和矛盾处理机制，以及利益共享和风险共担机制。

[1]徐邦友.国家治理体系:概念、结构、方式与现代化[J].当代社科视野,2014(1).

[2]姜晓萍.国家治理现代化进程中的社会治理体制创新[J].中国行政管理,2014(2).

[3]郁建兴,周俊.资本主义国家与社会关系的演进及其限度[J].中国社会科学,2002(6).

[4]王兴伦.多中心治理:一种新的公共管理理论[J].江苏行政学院学报,2005(1).

[5]理查德.D.博克斯(孙柏瑛等译).公民治理：引领21世纪的美国社区[M].北京:中国人民大学出版社,2005.

[6]霍利特,拉米什(庞诗译).公共政策研究[M].北京:生活.读书.新知三联书店,2006.

[7]刘鹏.善治的改革导向：从政府社会性管制到多元共治[J].广东行政学院学报,2003(4).

[8]【美】罗伯特·D·帕特南(王列,赖海榕译).使民主运转起来[M].南昌:江西人民出版社,2001.

[9]【美】莱斯特·Ｍ·萨拉蒙等.全球公民社会:非营利部门视界[M].社会科学文献出版社,2002.

（责任编辑 刘晓明）

孙克进，华东师范大学公共管理学院行政管理专业研究生（邮政编码 200062）

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1672-6359(2015)05-0046-05