中国语境下社会治理现代化的现实困境及路径选择

张 屹 谭晓旭

中国语境下社会治理现代化的现实困境及路径选择

张 屹 谭晓旭

社会治理现代化是国家治理体系和治理能力现代化的重要内容。在当今中国语境下，探讨推进社会治理现代化还面临诸多挑战：多元治理愿景与政府强势主导、法治建设理念与人情社会理念的交织、公共性的丧失与利益的高度分化等。有必要通过重塑社会治理理念、促进治理机制及体制创新，探索构建具有中国化、民主化、法治化和公共性的社会治理体系，以提升社会治理能力，为国家治理体系现代化和治理能力现代化提供强有力的支撑。

中国语境；社会治理现代化；现实困境 ；中国路径

《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出：完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化是全面深化改革的总目标。国家治理现代化是“理念系统-制度系统-能力系统”的整合性系统，包含了政治治理现代化、经济治理现代化、社会治理现代化、文化治理现代化、生态治理现代化五大领域。[1]社会治理是国家治理体系与治理能力现代化的重要组成环节。从中国改革开放的大视野出发，研究中国社会治理面临的问题与困境，探索社会治理的中国路径是时代赋予我们的历史使命。

一、中国社会治理现代化的现实困境

改革开放以来，我国国民经济快速发展，人民生活水平极大提高。随着市场化改革的不断深化，我国社会整体进入改革开放的深水区、社会转型的关键期和社会矛盾的凸显期，农村土地流转、城市房屋拆迁、劳资纠纷、医患纠纷等引发的人民内部矛盾明显增多，食品安全事故、大规模群体性事件以及恐怖袭击事件频发，社会治理压力增大，治理形势面临严峻挑战。因此，创新社会治理方式，提升社会治理水平，消除社会治理梗阻，全面深化改革成为理论研究者与社会管理者的共同课题。然而，现阶段我国社会治理的治理理念、生态环境、现实路径正陷入某种程度的困境之中。

（一）理念冲突：多元愿景与政府主导

“治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸种方式的总和。”[2]社会治理现代化必然是治理主体由单极主体向多元主体演变的动态过程，必然是社会治理方式由政府强力管控向政府与市场、政府与社会、政府与公民协同共治格局发展的长期过程。然而从中国社会管理的历史维度和空间维度来看，可以发现多元共治理念的践行在中国则遭遇了“全能型政府”信仰的阻碍。

从历史维度看，自秦始皇确立以郡县制为主要特征的封建专制制度以来，强势的中央集权制政府一直是中国政府的主要形态。漫长的中央集权制的政权建构模式深刻地影响了现代中国的权力组织与分享机制。1949年新中国成立后，打破了封建专制的桎梏，建立起人民民主专政制度，确立了民主集中制的基本原则，但是在计划经济体制下，政府依然是社会经济生活的主导者，政府权力渗透到经济发展、公共文化乃至家庭生活、个人婚姻等公共和私人领域。改革开放后，国家确立改革开放的基本国策，推动市场化改革，社会主义市场经济体制逐渐确立并不断完善，各类市场主体、社会组织得以快速成长，结束了政府“办社会”的高度集权模式，但是长期以来形成的“政府本位”思维依然根深蒂固。

从空间维度看，政府依然奉行“牧羊人”式的行政管理模式，插手经济、社会等各个领域，在经济社会生活中扮演生产者与监控者的角色。在经济领域，通过种类繁多的行政审批，插手干预微观经济，束缚了市场经济的成长与发育。在社会领域，政府对社会组织管控过严，在很大程度上阻碍了市场主体与社会组织的发展，限制了市场主体、社会组织及公民的社会治理参与空间，导致社会治理主体单一，治理方式陈旧，治理效果不佳等后果。

（二）环境制约：法治愿景与人情社会

“国家治理现代化的要素之一就是法治，法治体系是现代国家治理体系的基本内容。”[3]现代社会应当是法治社会，社会生活的全部领域均应当以法治精神进行建构。作为“舶来品”，法治理念的实施在中国面临着多维困境。

首先，中国法治理念匮乏的历史根源。中国传统社会崇尚“德治”，将道德作为社会治理的基本手段，例如孔子说：“其身正，不令而行；其身不正，虽令不从。”也就是说作为社会治理主体的官员，只要拥有高尚的道德，公正的行为示范，人们就会争相模仿，社会不治而安，但是如果官员道德败坏，行为不检，即使三令五申，人们也不会信服。此外，孔子还有诸如“君子之德风，小人之德草，草上之风，必偃”的德治思想。虽然孟子也曾提出过“徒善不足以为政，徒法不足以自行”的德治与法治共存的思想，但从儒家学说的基本观点及其发展来看，德治思想依然占据主导地位，法治思想仅仅被作为德治的辅助手段而存在。综观中国传统社会治理的历史实践，中国社会既缺乏法治的社会实践，也缺乏法治的基本理念。

其次，中国法治理念匮乏的现实根源。与西方相比，中国封建社会的历史极其漫长，中国人深受儒家文化的影响，极其重视依托宗族和地域产生和壮大的人情脉络，形成了以家族、亲戚、朋友、乡亲、门人、师徒等熟人关系为特征的人情社会。在人情社会中，人们的法治观念淡薄，法律认同度较低，习惯于绕开法律制度，将人情关系作为处理各类个人事务与社会事务的基本规则，通过熟人关系谋取个人利益，建构社会秩序。熟人、人情等社会潜规则大行其道，严重破坏了社会公平公正，削弱了法律的权威性。

（三）制度缺位：和谐愿景与利益分化

“公共治理是公共权力部门整合全社会力量， 管理公共事务、解决公共问题、提供公共服务、 实现公共利益的过程。”[4]公共治理应当是以社会公共利益为价值取向，其他一切利益都应从属于和服务于公共利益。社会治理作为公共管理的一部分，其价值取向必然与公共管理保持一致。因此，公共性是社会治理的核心价值。对社会治理而言，公共性的实现意味着必须建构包括政府、企业及第三部门以及公民在内的社会治理复合体，必须建构具有批判意义的公众监督秩序，必须建构以公共利益为话语的公共领域，以有效提供优质公共产品和公共服务、促进公共利益最大化，实现社会公平正义。改革开放30多年，不仅取得了丰硕的经济成果，也对我国经济社会结构产生了极其深刻且不可逆转的深远影响，其中多元化是最为突出的特征之一。

首先，中国社会的多元化特征表现为利益及利益主体多元化。随着经济体制改革的逐步深入，公有制经济一统天下的格局被打破，民营企业、个体工商户等非公有制经济获得快速发展，大批农民由农村向城市迁移，原有的以工人和农民为主体的社会群体结构被打破，形成包括中产阶级、白领和农民工等组成的多元化的社会分层结构，原有的利益格局被打破，利益及利益主体多元化趋势不断增强，贫富差距日益扩大，利益主体冲突常态化。

其次，中国社会的多元化还表现为价值多元化，改革开放初期，中国人民正是在解放思想的旗帜下迈出了探索中国道路的第一步。随着社会背景的变化，尤其是全球化和互联网的推动下，高度同质性的社会价值观已经瓦解，人们在思想观念、政治理念、价值取向和生活方式等各个方面日益呈现多元化趋势。利益多元化与价值多元化对社会治理尤其是社会治理中公共性的实现构成了有力的挑战。如何在多元化的社会背景下实现社会秩序的多元整合与公共利益的有效递增成为社会治理学者的研究主题。

二、社会治理现代化的中国路径

（一）根植中国，强化治理的中国化特征

十八届三中全会决定使用“推进国家治理体系和治理能力现代化”的提法，并改变了过去“社会管理”的提法，明确提出要加强“社会治理”。2014年政府工作报告中，李克强同志也提出“推进社会治理创新”。概念表述的变化并不仅仅是语言表达的美化，更是党和政府对社会治理理念的崭新认识，是马克思主义国家治理理论的丰富和发展。我们的社会治理概念既不是基于西方治理理论的拿来主义，也不是固守中国封建治国理政思想的保守主义，它是根植于马克思主义的国家治理和社会治理理论，成长于中国特色社会主义改革与建设的历史进程，是党和政府国家治理战略的重大转型，是马克思主义社会治理理论的时代性创新成果，是中国特色社会主义理论体系不可或缺的组成部分。

社会治理是从中国发展实际中汲取营养，形成的具有鲜明中国特色的社会管理方式，不是治理的“西化”。西方治理理论是现代工业民主国家在“市场失灵”和“政府失灵”背景下的国家治理思想转型。当前中国社会的核心问题主要表现为市场规则不健全，社会信用体系不成熟，政府对重复投资、环境保护等调控不力，同时又存在过度干预企业决策、过度审批等问题。由此可知，中国社会的核心问题不是“市场失灵”和“政府失灵”，而是市场机制成长不足，政府职能偏差。因此中国语境下的社会治理关键是释放市场机制活力，推进政府职能转变，改善政府宏观调控。

社会治理是党和政府社会管理实践的经验总结和升华。尤其是新世纪以来，党和政府不断推进社会管理创新的探索，先后提出“社会治安综合治理”、“社会管理综合治理”、“网格化社会管理 ”、“乡村治理新机制”等社会管理概念。社会治理概念是党和政府在全面、深刻分析当前社会主要矛盾、现实问题以及潜在风险的基础上，直面既往社会管理模式的问题与困境，寻求社会治理现代化的创新性探索。

（二）创新方式，提升治理的民主化水平

民主化是社会治理区别于“社会控制”、“社会管理”的显著特征。“在国家治理和社会治理中必须坚持人民主体地位和发展社会主义民主政治。”[5]社会治理作为国家治理体系的重要组成部分，必须对民主的问题作出回答。社会治理视域下的民主并不是社会治理的最终目的，而是作为一种治理的手段和形式存在的。随着中国公民意识的觉醒和中国民主化进程的推进，公民参与在提升政府治理绩效和人民群众满意度具有重要意义，并逐渐成为社会治理的某种趋势，得到国家高层领导的广泛认可。民主化作为社会治理的重要方式在未来中国国家治理的语境下依然具有无可争辩的巨大价值。

具体而言，社会治理的民主性表现为公共部门与私人部门及公民等多元主体的民主参与，即打破政府垄断公共权力对社会事务与资源进行单向控制与支配的管控型模式，主张构建涵盖公共部门、私人部门以及公民等多元主体的协同治理模式，强调多元主体平等参与社会公共事务的治理，并通过参与主体间的频繁互动、彼此合作、民主协商，实现社会的“善治”。治理理论承认非政府组织和公民参与社会治理的正当性、合法性，认为社会组织参与社会治理有利于提高政府公共决策的认同性，降低政策执行阻力，有助于拓宽公民需求表达渠道，缓和阶层冲突与矛盾，有利于培育公共精神，提升公民素养。

（三）尊重法律，纳入治理的法治化轨道

“现代法治为国家治理注入良法的基本价值，提供善治的创新机制，法治对于国家治理现代化具有根本意义和决定作用。”[6]推进社会治理法治化，达成“良法善治”的未来愿景，是社会治理现代化与法治社会的共同价值追求。“严格遵循法治是国家治理现代化的正确轨道。”所谓社会治理的法治化是指社会生活的所有领域与社会活动参与主体的全部行为皆纳入法治轨道，并以法律规则和法律程序为最高准绳，受法律规范与调整。社会治理的法治化包含三个方面的要求：

一是包括政府在内的各类社会组织与全体社会成员都必须树立法治思维，提高法律信仰，建立宪法与法律在社会生活中的权威，社会治理主体参与社会治理时，必须将宪法和法律作为社会治理的基本依据，其行为必须符合宪法要求，体现法律精神。

二是各级立法机关必须深入考察社会发展需要和未来发展趋势，积极推动法治变革，构建以“良法”为显著特征的法治体系，建立和完善中国特色社会治理法律体系，使各类社会事务有法可依、有章可循、有据可查，为社会治理现代化提供法治保障。

三是推动社会主义法律的实施与执行，将公布于文本的宪法和法律内化为社会治理主体的法治意识和习惯思维，使其成为社会治理主体分析社会矛盾的惯性思维，化解社会问题的基本手段，实现公民权利的最佳途径；将政府公共权力行使纳入法治化轨道，善用法律规范公共行为，善用法律手段调控社会发展，善用法律机制实现社会“善治”，以规则和程序之治取代人治传统，实现社会的公平正义与长治久安。

（四）重塑理念，回归治理的公共性导向

公共性是社会治理的基石，也是连接政府、公民及社会组织等社会治理主体的纽带。社会治理视域下，公共性的价值指向为公共利益的实现与递增。

首先，社会治理的公共性体现为治理主体对公共利益的内涵与范围的阐释与认定上。我们认为，公共利益的概念界定与范围构建不应当仅仅限定在政府等公共部门，应当是建立在政府、公民及社会组织民主协商与充分沟通基础上的，是公共利益攸关方真实话语表达上的集体共识。没有公民与社会组织的自愿参与与意思表达的公共利益是“公共”缺位的特定人群的利益。

其次，社会治理的公共性在政府、公民及社会组织等多元治理主体的协同治理中，发挥着粘合剂与润滑剂的作用。在统治与管控型社会结构中，政府与公民、社会组织是一种对抗性博弈关系。在社会治理语境下，政府、公民及社会组织等多元主体以公共性为基础，通过民主协商与互助合作，共同参与公共政策的制定、执行与监督，促进公共利益的实现与递增。在现实的社会情境中，缺乏多元参与监督的公共利益可能背离“公共性”，异化为部门利益和特殊集团的利益。当前公共治理过程中出现的公共权力与利益部门化、地方化正是政府单方主导下的公共利益异化的鲜活案例。以公共性为纽带，促进政府、公民与社会组织联合共治有利于防止公共利益异化为特定人群的利益，不断增加社会公共利益，实现社会“善治”。

[1]范逢春.国家治理现代化：逻辑意蕴、价值维度与实践向度[J].四川大学学报(哲学社会科学版),2014(4).

[2]张康之.西方学者对社会治理过程中民主的反思[J].马克思主义研究,2007(2).

[3]俞可平.依法治国的政治学意蕴[J].探索与争鸣,2015(2).

[4]张成福,李丹婷.公共利益与公共治理[J].中国人民大学学报,2012(2).

[5]姜晓萍.国家治理现代化进程中的社会治理体制创新[J].中国行政管理,2014(2).

[6]张文显.法治与国家现代化[J].中国法学,2014(4).

(责任编辑 胡爱敏)

张屹，西南科技大学政治学院教师；谭晓旭，西南科技大学政治学院思想政治教育专业硕士研究生（邮政编码621010）

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1672-6359(2015)05-0042-04

四川省社会科学重点研究基地社会发展与社会风险控制研究中心课题(SR13B05)；四川省教育厅项目“基于协同治理理论推进我省社区治理创新的路径研究”（15SA0035）；西南科技大学政治学院基层政府治理课题基金项目(13sxt003)