南昌市村务监督机制现状调查

王华武杜玉琴高星李加庆

（1.中共青山湖区委组织部，江西 南昌 330029；2.中共新建区委组织部，江西 新建 330100；3.南昌市民政局，江西 南昌 330008；4.南昌市青云谱区京山街办，江西 南昌 330000）

中央政治局常委、中央书记处书记刘云山同志在2015年6月5日至6日召开的全国农村基层党建工作座谈会上指出，“健全村务监督机制，是推进基层民主管理、促进乡镇治理法治化的重要内容。”2012年9月，南昌市全面启动村务监督委员会建设，在全市1159个行政村建立了村务监督委员会。三年来，村务监督委员会实际运行效果如何？村务监督工作面临怎样的困难和问题？今后怎样加强村务监督委员会工作？为了解南昌市村务监督委员会运行状况，市委党校46期青干班第2组学员在南昌市五个涉农县区中，每个县区选取1个乡镇作为调研点，分别选取了南昌县莲塘镇、新建县联圩镇、进贤县衙前乡、安义县东阳镇、青山湖区湖坊镇5个乡镇作为此次调研点，进行了调研。

一、现状及评价

（一）现状

村务监督委员会是由村民会议或村民代表大会依法选举产生的村民自治组织之一，其职能是村务监督。1998年11月4日第九届全国人大常委会第五次会议通过的《中华人民共和国村民委员会组织法》，没有明确村务监督机构。2010年10月28日第十一届全国人大常委会第十七次会议，对《中华人民共和国村民委员会组织法》进行了修订，新增了第32条，提出“村应当建立村务监督委员会或者其他形式的村务监督机构”，并对村务监督机构人员组成和产生等作了明确规定。为落实这一规定，2011年9月29日江西省第十一届人大常委会第二十七次会议通过的《江西省实施〈中华人民共和国村民委员会组织法〉办法》，进一步明确“村应当设立由三人或者五人组成的村务监督机构。”（第20条），也对村务监督机构设置进行了再明确。2012年9月，南昌市将全市村务监督机构正式定名为“村务监督委员会”，由市纪委、市委组织部、市监察局、市民政局、市财政局联合下发了《关于〈建立村务监督委员会的实施方案〉的通知》(洪纪字[2012]65号)文件，在全市正式部署建立村务监督委员会，同时撤销村务监督小组、民主理财小组，由村务监督委员会全面负责村务监督职能。至此，村务监督委员会在南昌地区全面建立。

（二）基本评价

通过调研，我们发现，推行村务监督委员会，对加强农村社会事务管理，推进农村基层党风廉政建设，保障农民群众的知情权、决策权、管理权和监督权，进一步强化村级自我组织、自我管理、自我监督功能，加强村级事务民主化、规范化、制度化管理等方面，具有极其重要的作用。全市村务监督委员会总体情况良好，“有架子、有路子、有底子、有果子”。

一是实现了组织全覆盖，搭好了“架子”。此次抽取的5个乡镇共有行政村67个，建立村务监督委员会67个，村务监督委员会成员计297人，平均每村3-5人。在村务监督委员会的人员结构上也较为合理。在调研中，我们通过相关部门了解到，目前全市各县区村务监督委员会均已按要求建立。

二是机制运行相对正常，走顺了“路子”。此次调研的67个行政村中，村务监督委员会能够集中办公履行监督职责的占94%；村务监督委员会成员能够列席村级重要会议履行监督职责的占95.5%；村务监督委员会与村“两委”每季度至少双向通报一次工作的占92.5%；能够正常向村民代表会议和乡镇党委报告工作的占88%。在座谈中，有的村干部反映，村务监督委员会能够对村级重要事务进行监督，当好维护集体利益的“监督员”；能够与反映问题的群众进行沟通，当好维护稳定的“协调员”；能够积极收集社情民意，当好加强沟通的“信息员”。

三是保障措施比较到位，打牢了“底子”。此次调研抽样调查点中，大部分行政村做到了“六有即有人员、有牌子、有印章、有办公场所、有工作制度、有履职记录”。基本落实了误工补贴，如湖坊镇统一规定村务监督委员会主任误工补贴每月不高于300元，成员每月不高于200元。联圩、东阳、衙前、莲塘等镇分别按照每次30至50元不等的标准，根据村务监督委员会实际情况进行补贴。这些措施的落实，有力地保障了村务监督委员会履职尽责。

四是参与监管初见成效，结出了“果子”。在与有关人员座谈过程中，不少人反映，通过把公益事业列入村务监督委员会工作内容，巩固了群众基础；通过村务监督委员会严格把关，加强了村集体“三资”管理；通过全程监督村务，使集体经济活力倍增。“阳光政务”使村务监督委员会成为百姓的“公平秤”。

二、存在问题及原因分析

三年来，南昌地区的村务监督委员会工作有进展、有亮点、有成效，但在调研和座谈过程中，也发现村务监督委员会运行过程中存在着一些问题。主要是四个方面：

（一）重要地位没有得到充分凸显。推进村务监督委员会建设以来，虽然村务监督委员会组织建设实现了全覆盖，但对村务监督委员会的重视程度明显不够。2014年全省村“两委”换届也没有对村务监督委员会成员进行相应培训。2012年9月村务监督委员会建立以后，规定要求的每年一次培训，没有落实到位。尤其是县区村务监督工作原来明确由纪委牵头，随着纪委职能“三转”，村村务监督委员会没有明确在县区具体由哪个单位牵头负责指导。存在着纪检、民政、经管三个分管领导都管又都不完全管的局面。有的乡镇对村民代表会议、村务监督委员会等配套组织建设缺乏应有的力度，对村务监督委员会放任自流，听之任之。有的村“两委”干部没有按规定落实相关政策。尤其是没有很好地落实县、乡两级应将村务监督委员会成员的误工补贴列入财政预算，而是由村集体自行决定补贴发放对象和范围，使村务监督委员会在实际工作中受到掣肘、牵制，难以发力。

（二）职能定位没有细化明确。虽然市里下发的《关于〈建立村务监督委员会的实施方案〉的通知》中，明确了村务监督委员会职责、权利、义务等，但各镇村工作的实际情况不一，村务监督委员会的教育培训由哪里组织，培训什么内容，对村级财务是否要进行监管，与其它相关联的组织是什么关系等还没有明确。由此给村务监督委员会的工作带来很多问题。一是职能简化。最常见的问题是，有的地方把村务监督委员会的职责简化为财务监督，每个季度集中在村里收支的票据上加盖下章子，就算履责了。二是职能异化。有的村书记、主任“一肩挑”，存在党务和村务有时难区分的情况，出现村务监督委员会对党务工作能否实施监督存在空白等情况。有的村务监督委员会对村委会的决策过程不是在监督，而是在执行。三是职能泛化。根据市里有关规定，村务监督委员会工作范围宽泛。它的主要职责包括对村“两委”执行党的路线、方针、政策及本村各项管理制度情况、对村民（代表）会议讨论决定的事项的执行情况、对村集体资金收支和资产资源处置、对村干部权力行使等方面进行监督。这些工作业务涉及面比较广，且涉及业务部门比较多。既造成了村务监督委员会工作无所适从、“难以下口”，又因为没有明确细化各业务指导部门的工作职责，以致于业务指导难以落实到位。

（三）履职水平参差不齐。要把村级的人、财、物监管好，业务水平很重要。但从调研情况看，存在几个问题：一是人员整体素质仍然偏低。有的村务监督委员会成员，主要由一些年纪大的老党员、老干部参与，其文化水平、财会和法律知识跟不上工作需要。有的村务监督委员会只有一个主任或者当过会计的成员监管到一部分村务，其他成员对怎么监管都不是很内行。二是履职能力难以适应要求。就村务监督委员会工作内容而言，财务监管相对较严较容易，但对资产、资源的监管，对人、事监管的水平，每个样本点有很大差距。这些情况，一方面是由于当前全市村级事务发生巨大变化，如征地拆迁、还建安置在以前较少有。另一方面与各乡镇、各村的发展不平衡也有关。三是教育培训没有跟上。目前区、乡两级虽然在一开始组织相应的培训，但存在着教育质量不高，内容针对性不强，培训时间短以及教、学不相长的问题，经常性培训制度没落实到位。

（四）工作积极性普遍不高。村务监督委员会成员有的对村务监督工作认识不深，主动开展工作的积极性不高，存在“出工不出力”、“出工出不了力”、“既不出工也不出力”等现象。出现这一问题的原因，有着现实因素。一方面，现在农村雇工一天平均收入是100元左右，而村务监督委员会除个别镇规定了固定的误工补贴外，其他基本是按出勤情况计给补贴，没有固定报酬，如果工作量太大，往往会影响其务农、务工，必定会降低其工作积极性，年富力强、文化水平较高的中青年也就不愿意做村务监督委员会工作。这次抽样的5个乡镇村务监督委员会中平均年龄为54.3岁，65岁及以上人员达21.5%，如安义县东阳镇、新建县联圩镇和进贤县衙前乡等偏远农业乡镇，年轻人外出务工较多，村里大多是老年人留守。另一方面，农村人与人相互之间比较熟悉，家族关系、姻亲关系、同学关系等等，错综复杂，加之，能当上村干部的人，在地方上都有一定影响力，掌握了一定的人脉资源。在这种情况，村务监督委员会有时难以打破情面，难以监督。如遇到比较强势、作风霸道的村干部，有的村务监督委员会甚至是不敢监督。如，原昌东工业区石桥村书记熊某，按当地人说法，他是“打出来的”，在村里，此人说一不二，为所欲为，最终因贪污100多万被判刑。对这种人，村务监督委员会确实是不敢监督，怕惹麻烦，怕打击报复。

三、对策及建议

基层是与人民群众直接打交道的最底层，是基础，是稳定器。“基础不牢，地动山摇”。习近平总书记2014年1月20日在党的群众路线教育实践活动第一批总结暨第二批部署会议上指出，有的群众说“老虎”离得太远，但“苍蝇”每天扑面。这就告诉我们，必须着力解决发生在群众身边的腐败问题。推进村务监督委员会，健全完善村民自治体系的内生监督机制，从源头防控农村基层腐败问题，至关重要。

1.加强对村务监督委员会的管理。重点是补充完善村务监督委员会相关规定，抓紧出台《南昌市村务监督委员会管理办法》，规范村务监督委员会管理。首先，要明确管理的责任主体。在县区纪委“三转”的大背景下，从村务来看，涉及民政的事务较多，建议县区明确由纪委或民政部门牵头管理，其它职能部门明确配合职责；乡镇宜由纪委归口为宜，民政、经管、财政等配合。其次，明确区县和乡镇对村务监督委员会监管职责权利。尤其是要明确县区、乡镇两级民政的管理职责和协调职责，以及各县区涉及到农村党风廉政建设的较多的职能单位相应的职责，如财政、审计、经管等职能单位对农村“三资”管理的职责。同时，县乡两级要适时加强督促检查，既可以提高村务监督委员会的履职效能，又可提高他们履职的能力和业务水平。第三，加强部门联合监管，提高村务监督委员会履职水平。村务监督委员会履职确实存在着很多不规范的地方和很多不好办的事情，各县区定期把涉及到重要工作的部门联合起来进行指导性监管，进一步明晰事情哪些该管，哪些不该管，出现的新问题如何加以解决，以便进一步加以修订和完善，把工作抓得更好、更切合实际。

2.明确村务监督委员会职能定位。在定位方面，通过调研，结合南昌地区农村基层工作实际情况，我们认为村务监督委员会的基本定位应该是：村务监督委员会是在中国共产党领导下的对村务进行监督的群众自治组织，在以乡镇纪委为骨干，乡镇民政、财政、经管等机构组成的农村党风廉政建设领导小组指导下和村党支部的领导下开展工作，对广大村民负责，由乡镇对村务监督委员会进行考核评估。为此，建议以市委名义出台《南昌市村务监督委员会管理办法》的同时，给村务监督委员会准确定位，并进一步建立和完善《村务监督委员会工作制度》、《村务监督委员会工作职责》、《村务监督委员会权利和义务》、《村务监督委员会选举办法》等，对村务监督委员会的权利、义务、工作职责、法律保护、工作制度、误工补贴（宜明确补贴上、下限）等加以统一，用制度把村务监督委员会的地位性质和具体职能权利进行具体化，并明确与各种组织的关系。各县区可因地制宜，进一步明确具体细则。

3.加大教育培训力度。提升村务监督委员会工作水平，关键在培训。首先要保证培训的时间。认真落实每年一次系统培训的工作制度，同时明确规定基本的培训时间。各县区和乡镇根据本地的实际情况，在重大任务和中心工作上再抽一定的时间给予相关业务的培训。其次要保证教学的质量。县乡两级要根据本地主要任务和中心工作有针对性的培训，要组织有一线工作经验的专业人员进行备课交流，提高教学质量。第三要保证培训的重点。县区级培训要点面结合，内容上侧重于“三资”管理，把其它监管事项作简单介绍，人员培训要以村务监督委员会主任为主。乡镇在培训对象上要以村务监督委员会成员为主，内容侧重于干部的工作和生活作风建设，明确怎样进行监督、监督什么、出现问题怎么处置。哪些事不能干涉，哪些事必须监督，不能干涉的事干涉了如何处置，要监督的事没有介入监督怎么问责，加强他们反腐倡廉意识理念，提高其工作水平和业务素质，在可操作性的监管上下功夫。教育培训切忌蜻蜓点水、面面俱到和脱离实际。

4.加强村务监督工作各项保障。结合《关于<建立村务监督委员会的实施方案>的通知》相关规定，重点是要做到“五落实”，真正为村务监督委员会顺畅运行提供坚强保障：一要落实“六有”。村务监督委员会按规定设置专门的办公场所，配备基本的办公设备，人员、牌子、印章、制度要全部到位。二要落实经济待遇。县、乡两级要落实“将村务监督委员会成员的误工补贴列入财政预算”的要求，并进一步明确补贴标准。建议参照湖坊镇做法，全市统一标准，村务监督委员会主任和成员误工补贴标准确定在每月300元、200元两个档次，以便充分调动工作积极性。三要落实评优激励机制。县区每两年开展一次“人民满意的监督委员会”评选活动，真正对成绩突出的给予奖励，以有效激励。四要落实制度保障。重点落实好村务情况分析、村务监督工作定期报告、年度考核激励机制，列席村委会工作会议、村党组织有关会议制度，以及定期主持对村干部评议制度，使村务监督委员会运行更加规范。五要落实履职支持。在村务监督委员会遇到困难，难以履行合法、有效的监督时，乡镇党委和政府要给予大力支持；在村务监督委员会反映村干部违纪违法问题时，乡镇纪委要及时调查处理，为村务监督委员会撑腰打气，便于理直气壮地开展工作。

综上，调研组认为，村务监督要努力实现“三个转变”，从“要我监督”转变为“我要监督”，从“阶段监督”转变为“常态监督”，从“一元监督”转变为“多元监督”。村务监督委员会从成立到逐步完善，再到正常运行，需要一个过程，不可能一蹴而就，必须从基础抓起，持之以恒，不断地巩固、加强、完善，最终“会监督、常监督、敢监督、强监督”，真正让村务在阳光下运行。