代表性福利国家社会保障制度改革对中国的启示

李 杰

（吉林大学，吉林 长春 130012）

西方发达国家自19世纪末开始通过立法手段确立并扩大了社会保障制度，并于20世纪中期建立了“福利国家”模式。这一制度模式的安排充分发挥了“资源配置方式”之一的政府在再分配领域的作用，很大程度地促进了经济的发展和社会的稳定。但伴随20世纪70年代“石油危机”的来临，西方福利国家遭遇了严峻的政治、经济和社会危机，其社会保障制度也面临着前所未有的挑战[1]。20世纪70年代中期起，福利国家开始通过改革等手段来迎接挑战和缓解危机。这些改革既缓解了福利国家的财政压力、社会矛盾，也促进了社会的稳定、经济的发展。但与此同时，改革也产生了诸如贫富分化等新的社会问题。深入分析福利国家的经验，在现阶段显得尤为重要。我国社会保障制度正处于初级阶段，在福利国家经验与改革的启示下，建设适合我国政治经济发展水平的社会保障制度是当前我国的主要任务。

一、代表性福利国家社会保障制度经历的危机

福利国家的社会保障作为一种社会制度，对国家的经济、社会以及社会生活中的各个方面和各个领域有着重大的影响。同时，随着社会的发展，经济已逐渐出现“滞涨”，失业率长期居高不下，以及日益严重的人口老龄化问题，社会保障制度面临着一定程度的危机。主要表现为以下几个方面：

第一，社会保障费用日益膨胀，政府不堪重负。近20年来，欧洲各国用于社会保障的支出增加很快，并且人口老龄化情况日益严重，支出国内生产总值的比例日益提高。与此相对的是，社会经济低速发展，社会保障发展的速度超过了经济发展的速度，社会保障收支严重不平衡，从而造成了社会保障的严重赤字，影响了其经济复兴的进程[2]。

第二，受益存在不公，保障效率受损。公平和效率是影响社会福利的两个基本因素，是提高社会福利的重要手段。在大多数的福利国家，社会保障制度对人们的经济热情产生了一定的消极影响。在高福利和福利平均化的情况下，人民的工作热情被减弱，甚至养活了一批懒汉，这种影响主要表现在经济投资减少和投资环境的恶化，企业经济效益受损；在社会方面上这种现象的结果表现为人们更多地追求“生活质量”和“闲暇”等后工业化社会价值，经济动力不足。

第三，办事机构臃肿，官僚主义严重。社会保障作为社会政策，需要大量的组织管理机构协调运作。伴随社会保障项目的增加，社会保障机构确实需要各级各类专门人才和行政管理人员。但是，这支队伍的上层部分逐渐形成了自己的利益集团，并且仅有自我生存的唯一目标。结果在社会保障十分关键的保险环节，保险机构林立，内部叠床，冗员增加，管理混乱，手续繁琐，费用上升，官僚主义泛滥。因此，福利国家的社会保险的支出更高，减少了用于再生产的资金，经济效率低下，其他企业所得税负担加重，政府的财政负担加重，从而更加加剧了福利的收支失衡现象[3]。

第四，养老以及失业问题严重。人口老龄化加剧，致使全世界陷入解决老年人资金保障和老年赡养费用的困难。人口老龄化的加剧使财务危机日益显现。老龄化一方面拖累了经济的增长，另一方面也抬高了福利成本，加剧了财政负担。失业问题一直被认为是由于福利保障消极影响的主要结果。一方面，大部分劳动力由于失业保障的优越性造成懒惰特性，另一方面，劳动力成本过高造成福利国家在失业问题的条件下还会伴随着用人困难的问题。福利国家在就业保障和培训管理方面应在一定程度上进行更周密的规范与培养。但是，由于政党更迭对于个人选票的重要性，就业促进政策任重而道远。但基于各福利国家都具有此类的问题，各国之间共同探讨针对这一问题的解决具有建设性的意义和价值，这在一定程度上是一个很现实和明确的方向。

除此之外，福利国家社会保障制度中的某些条文、规定还存在一些漏洞和不合理的现象。例如，许多人为享受社会福利，抓住条文漏洞想方设法少报收入争当穷人，因而助长偷税漏税。这一系列的问题都在向我们表明，福利国家的改革势在必行。

二、代表性福利国家社会保障制度的改革

（一）英国社会保障制度的改革

英国的社会福利制度改革涉及的领域主要有养老保险、住房、卫生和其它社会服务，采取的措施主要包括以下几个方面：第一，早在1979年撒切尔夫人执政以来，便开始对失业补贴和家庭补贴进行改革，为节省财政开支，在接下来的日子又相继削减了一些社会福利支出，争取小范围的缓解收支平衡的问题。第二，废除了国民养老金制度，将年金保险的负担逐步由国家转向企业。鼓励私营企事业单位进一步改善职工养老金制度，完善和普及企业从国民保险项目中承包年金保险的机制，从而充分发挥社会的积极性来补充国家养老金的不足[4]。第三，1984年通过了《住房及建房控制法》，推行公房私有化，鼓励私人拥有住房的政策。政府通过缩短居住年限、提供折扣和低息贷款的优惠政策，刺激私人买房，因此政府可缩减大量的住房津贴。同时，这些政策促进了住房的买卖、市场的发展和资金的流动。第四，在医疗方面，为解决国立医疗机构的效率问题，政府允许地方政府向效益好的私人医院拨款；允许医生集体开业参与社会良性竞争，建立成本和效益体系；允许居民自主选择医生；建立医疗质量评价制度，完善初级医疗服务机制。因此，参加私人医疗保险的人数大大增加，同时，国民医疗制度中从事私人营业的人数也有所增加。

（二）法国社会保障制度的改革

对于法国而言，由于福利制度改革关系到不同阶层、行业和年龄的人的切身利益，所以法国政府的很多改革措施都引起了强烈的社会反应和抗议浪潮。法国政府在财政、社会和政治方面改革难度都非常大。如法国以老龄人和医生为代表的选民人数众多且医生具有较高的社会地位，如果国家大幅度削减福利或进行保健制度改革，都将对法国政府选举产生重大影响。即使在这种困境下，法国也在进行改革尝试与探索，争取找到“具有法国特色”的改革道路。

法国当局曾采取许多开源节流的措施来压缩社会保障方面的赤字。如1983年增收各种收入1%的特别税，1990年征收普遍社会税，增加疾病保险税，从中增加国家收入。法国同时调整了公立和私立医院布局，增加公共医疗机构自主权，其目的是加强医疗保健制度的社会管理，减少个人选择的自由，鼓励合理用药，争取“少花钱、治好病”。从1998年起，政府对药品促销增加增值税，严格控制家庭补贴，延长公务员获得全额养老金的工作年限，将目前享受特殊制度的公务员和一些职业的公职人员领取养老金的年限由37.5年改为40年。经过努力，上述改革措施获得了一些效果，但措施仍属于治标不治本。但法国人能够意识到改革是长期而复杂的，所以福利国家的社会保障制度将成为人们长期关注和解决的重要问题[5]。

（三）德国社会保障制度的改革

德国社会保障制度的调整与改革受到了经济全球化、国内劳动力市场恶化、人口老龄化以及加入经贸联盟等诸多因素的影响。

德国的社会保障制度改革，大致可分为两个方向：一种是原则上保留现有的制度；一种是进行整顿。改革的主要内容有：提高领取养老金的年龄，养老金的支出将比照养老金的收支情况；对长期投保的人，养老金的领取年龄从63岁提高至65岁；失业提前领取养老金者，根据提前的年限将养老金的标准下降。同时，德国政府也采取了灵活的养老金、提高保险费率、降低养老金增幅等措施，这些改革也同样取得了一定的效果。

在对待如何改革、采取怎样的措施来度过危机的问题上，由于德国各种政治力量和政治派别的不同，德国形成了较大的社会思潮。其中社民党在《觉醒与革新——德国迈向21世纪之路》的联合执政协议中拟采取的具体措施有：一是开辟就业领域，如社区服务等，使领取失业和社会救济金的人尽快就业；二是扩大投保人范围；三是建立有期限的老年预备金，解决2015—2030年间人口老龄化问题；四是进行医疗改革，提高医疗质量和降低医疗费用；五是制定法律修订案。

综上所述，社会保障制度经过数百年的发展，逐步形成了一套庞大而复杂的体系。因此，改革不是一蹴而就的，改革的压力很大。但是福利国家及社会保障制度的改革是社会各界的共识，改革之路势在必行[6]。

三、代表性福利国家社会保障制度的经验与启示

（一）代表性福利国家社会保障制度改革的经验

根据福利国家所面临的福利问题和其采取的改革措施来看，这些国家改革制度的努力大致可归纳为3个方面。

第一，增收节支。也就是开拓渠道增加财政收入，分析情势节省不必要的开支。西方国家在90年代时，社会保障和福利费用膨胀的矛盾日益激化，要求改革的呼声高涨。从个人观点看，老百姓对社会保障和福利的奢望愈来愈高，要求无限保险；从国家观点看，政府要求减少开支，削减因此而形成的巨额财政赤字。为解决如此困境，他们采取的相应措施有：提高社会保障的费率，增加部分税率，减少政府社会保障财政投入。

第二，采取外包政策将保障制度“私有化”，变福利国家为“社会投资国家”。改革后的福利国家制度应更重视生活政治措施，强调授权，发挥各种主体的自主性及责任感。在福利提供上，政府需与非政府组织建立新的伙伴关系，倡导多元化的福利供给模式，从而尽量缩小国家干预社会保障的范围。而政府的职能仅为制定合理的法规和政策，而运转和管理方面则由私人机构代理，其间政府通过法律来维护社会保障制度市场。

第三，采取“个人账户制度”。个人账户就是社会的每一个成员都拥有自己的独立账户，账户上详细登录个人的社会保障补贴以及个人基金的利息与增值的回报。以此种方法刺激劳动者的工作热情，减少“大锅饭”现象，培养个人对“劳动光荣、多劳多得”的工作意识[7]。

（二）代表性福利国家社会保障制度改革对中国的启示

相比欧洲福利国家的百年社会保障发展历程，我国的福利社会保障还处于初级阶段。我国作为一个人口大国，普遍性的社会保障体系建设还需要很长一段时间。为此，我国在社会福利制度的改革建设过程中，应针对中国现存的问题和中国当代国情借鉴福利国家的有益经验。这些有益经验对我国的社会保障制度的建设有以下几点启示：

第一，对我国经济发展阶段定位方面，社会保障要与经济发展的水平相适应。我国处于社会主义初级阶段，工业化程度远低于西方国家，因而我国的社会保障制度应避免设定理想化、高水平的“结果平等、范围普遍”的错误目标[8]。比照福利国家，我国不能脱离经济发展水平而片面发展社会保障。否则一旦遭遇经济放缓时期，在职劳动者收入极速减少，则社会保障的来源就会减少，财政负担加重，我国的国民经济和整个国家的福利事业都将会陷入困境。

第二，加强福利立法，推动社会福利法制化与规范化。目前，我国的社会保障具有非法制化的特点。然而社会福利走向法制化，是社会文明进步的一个标志。通过法律规定福利的供给，是社会福利制度化的基本要求。欧洲福利国家社会保障制度的建立和完善大多以健全的法制作为基础，每一项制度的推行和修改都有相应的法律制度为依据，因而它们的社会保障制度较为完善。对于我国，我们一方面应从实际出发，对已出台的法律、法规进行修正；另一方面要补充制定新的福利法，形成与我国市场经济相适应的福利社会保障体系，加强规范社会保障基金的管理，实现保值增值。

第三，扩宽筹资渠道，实现社会保障基金的来源多样化。资金问题是社会福利保障制度的核心问题，它的筹集、使用与管理关系着国家社会保障制度的发展。我国的社会保障资金目前不仅来源单一，并且筹集起来困难，不能足额到位。在此情况下，为避免福利国家单纯依赖政府财政支出，维持庞大的社会保障体制，我国应积极实行多样化的筹资模式。具体来说，可实行部分积累制为主，现收现付制和完全积累制并存，与个人账户、捐献、发行彩票和可有效降低劳动和管理成本的志愿者服务等形式相结合的多种来源渠道的社会福利保障基金的筹措模式。只有这样，才能满足人们对提高生活质量的要求。

第四，强制与自由参与并举，合理确定政府在福利保障中的责任作用。我国的生产力水平还很低下，经济实力还不足够强，各项国家建设任务很重。因此，政府不可能承担全部的社会保障的内容，这就决定了政府的社会保障起的是基础性的作用，即解决国民在遭遇收入风险时的基本生活问题。因此，发展补充保险或其它保障制度就显得尤为重要。国家应尽可能减少干预，防止福利国家出现的工作消极情绪以及由于个人对国家的过分依赖而丧失独立精神。北欧国家保障制度改革中为减轻财政负担而引入社会团体、私营部门等非政府机构的做法，值得我国借鉴。

我国是发展中国家，经济还不很发达，要实行西方国家那样的“从摇篮到坟墓”的高福利社会政策是不现实的，从高福利国家的经验教训来看，也是不必要的。因此，建立和健全社会保障制度，应该从我国的国情与国力出发，社会保障资金要改变过去全部由国家包办的方法，新的社会保障制度要与家庭、邻里间的互助互济的优良传统相结合。

[1]与瑞红.福利国家制度的发展历程及对我国的启示[J].北京：科教导刊，2010（9）：161-163.

[2]陈帅.福利国家新的不公平及其对策研究[J].黑龙江教育学院学报，2009（11）：9-13.

[3]张红霞.北欧国家福利制度改革的反思及启示[J].当代世界与社会主义，2OO8：36-38.

[4]周宏.福利国家向何处去[M].北京：社会科学文献出版社，2006：165-170.

[5]尚庆飞，宋书琴.从积极福利到社会投资型国家——吉登斯福利国家概念初探[J].淮阳师范学院学报，2005（10）：11-12.

[6]许光.欧洲福利国家改革对我国的启示[J].经济纵横，2007：43-46.

[7]RICHARD C.LEONE and GRGE ANRIG，JR.Social security reform 1999 The century foundation perss[M].New York，2003：237-242.

[8]李珍.社会保障理论[M].北京：中国劳动社会保障出版社，2002：45-46.