论重构中央与地方政府事权划分的法治化路径

张晓宁

（中共中央党校，北京 100091）

新中国成立前后中央与地方的关系时松时紧，变动不居是常态，进入改革开放后，纵向政府间的事权关系经过一系列调整，有所好转，渐趋科学化和规范化。但是，中央与地方事权的矛盾并未消失，冲突依然存在，纵向政府间的事权划分面临些许困境。为此，关于深化改革的十八届三中全会报告指出，我国要明确事权，建立事权和支出责任相适应的制度。关于依法治国的十八届四中全会在“深入推进依法行政，加快建设法治政府”板块提出“推进各级政府事权规范化、法律化，完善不同层级政府特别是中央和地方政府事权法律制度”，意义重大。

一、问题及意义

事权，也可谓职权，指处理事情的能力或权力。这是事权本身所具有的基本含义。政府事权是指政府行使法律授予的职权进行社会公共事务的管理。中央与地方政府各自所划分的事权因为实力和区域范围上的区别，各有侧重。

在推进依法行政、建设法治政府的进程中，中央对事权划分的科学展望是：一级政府一级事权，事权与支出责任相匹配。自分税制改革以来，大幅度地提高了中央一级政府的财政收入，在总体比重中占幅巨大，中央政府的宏观调控能力显著提升，同时也释放了地方政府的活力，地方政府的可支配收入越来越可观，社会公共管理能力得到明显改善，中央和地方之间事权关系似乎秩序井然、有条不紊。但深入观察之，纵向政府间的事权划分仍然面临重重困境，一些问题亟待解决：

（一）政府“越位”与“缺位”并存。“法无授权不可为”和“法无禁止即可为”，这可以作为政府与市场界限划分的一般准则。现实是政府干预市场的行为时有发生。“越位”主要表现在：一方面一些竞争性领域政府频繁出手，导致行业缺乏竞争而生态恶化；另一方面，能力比较低的政府行使着高层级政府的职能，权责不相匹配。政府“缺位”在于对一些基础的、公共服务领域投入不足。主要是基础教育、环境卫生、科技创新、三农等。基础设施重复建设以及过热投资，挤占了基础和公共服务领域的财政空间，削弱了政府保障国计民生的能力。

（二）政府公共服务不到位。前面我们对政府事权的定义落脚点在“管理社会公共事务的权力”上。十八大以来，我国政府逐渐加大了对基本公共服务的投入，然而总体而言，中央与地方的事权还是以经济总量为重心。现如今，以经济总量为导向的纵向政府间关系面临转型的问题。如果继续保持对GDP的热度追求，却对公共物品的供应呈现不足，漠视对服务型政府的构建，那么政府的公共服务能力将大打折扣。政府的公共服务职能不到位，客观上会导致社会差距进一步拉大，社会基本服务均等化也可能成为空谈。

（三）政府间事权划分不清晰。我国政府层级为五级，比一般市场经济国家更为复杂，且纵向政府间的职能、职权范围呈现严重的同质化和一致性。虽然我们有宪法和立法法等基本法律，事权划分有一定法律依据，但各级政府事务的性质差别并不大（国防建设、对外事务是例外），地方政府的事权几乎是中央政府事权的延伸或细化。另外，中央与地方共管事项较多，交叉严重，导致“中央出钱干地方事，地方出钱干中央事”。这种不合理转嫁和置换使得一些政府主体推诿拖拉，办事效率低下，达不到预期目标和效果。

因此，我们要积极探索中央与地方政府间事权划分的新模式，即促使我国的事权划分呈现规范化、法律化。推进政府间事权划分规范化、法律化，是市场经济和现代国家治理的本质要求。市场经济的本质是法治经济，现代国家治理要求对国家公共权力的边界进行科学的界定。国家公共权力的纵向配置就是事权划分。引导并推进中央与地方政府的事权规范化和法律化，有助于形成运转高效、权责一致、法律保障的国家权力纵向配置体系，也是国家治理体系和治理能力现代化的应有之义。

推进政府间事权划分规范化、法律化，是建设法治政府和依法治国的根本遵循。其基本方略，内在地要求政府间事权的划分必须遵循法治化的制度和路径安排，更好地发挥法治的引领和规范作用。

那么，推进政府间事权划分规范化、法律化，以法治分权的模式主导我国中央与地方政府间的事权改革有何法学基础或者理论渊源？

二、建构中央与地方政府事权划分模式的政治学基础

自建国以来，我国的事权制度进行了数十次变革,事权的划分依据多是政策和红头文件,而不是依宪法或基本法律的规定。因此，中央与地方之间的事权划分必须摒弃行政命令分权的老路，转而走由宪法或宪法性法律文件明确事权的法治化路径。

（一）契约意识

契约大致有两层含义。一种意义上我们把它理解为民事契约，也就是合同。在政治学学者尤其是法理学学者那里，他们理解的契约是一种授权协议，称谓社会契约。往往是人民放弃自己的部分权利，为组建国家和政府所达成的协议；或者是人民委托国家或政府行使管理国家和社会职能的授权协议。

社会契约的观念从一个新的角度强化了民主政治理念，成为宪政的思想基础。依照契约社会的原则，享有自然权利的公民交出其中的一部分由自己的政治代理人行使，并给政府代理人规定了权力的限制和行使权力的程序，并保留了撤回委托的权力。建设法治社会必须确立起契约精神，并以契约精神作为意识基础。中央与地方政府间的事权划分以法律来确立不同层级政府责任与权力的契约。这个契约从理论研究和纸面定义到真正实施需要政府尊重契约，遵守承诺。因此，政府间事权划分必须确立契约意识和合同精神。这是事权划分法治化得以形成必需的前提。

（二）法治精神

法治的根本使命在于约束权力，防止权力的滥用，反对权力的极端化。事权是政府执行法律的权力，也是政府治理社会的权力。这种权力具有特殊广泛性和公益性，既不能被随便享有也不能被随意行使。通过法律来配置事权是最明确、最规范的方式。在法治的理念中，没有对于权力的约束就没有法治。法治建设的根本方面是实现国家权力的法治化，为建立法治国家而努力。对事权划分进行法律上的配置，是建立行政法治的第一步，而后事权的法律监督都可以继续进行，这事关整个行政权力运行的法治化状况，也事关整个法治建设的成败。

（三）人民民主

一般来说，法治是目标，当然是正确的。但是，相对于民主来说，法治则是工具，法治最终要服务于民主。行政权力在直接的意义上，是国家的；在终极的意义上，是人民的。人民是权力的来源，也就决定了权力必须归属于人民。人民作为一个整体如何来左右权力的运行，如何来考察权力的运行状况，这不是没有标准和尺度的。这些标准和尺度最重要的就是法律的标准和尺度。法律对于任何权力的配置都是人民对于权力进行处置的第一步，也是人民在其后对权力的运行状况进行评价的标准和尺度。对于事权也同样如此。

国家的事权，千百万的人民是无法来集体行使的。他们必须委托他们所信赖的政府来行使。政府行使什么权力、多大范围、多大效力的权力都是由人民确定。人民确定权力的内容、范围、效力的手段就是立法。通过选举代表，制定法律来对权力进行确定。通过立法来配置行政权力，进行事权的划分，实际上是人民当家做主的体现，也是人民掌控权力的重要方式。它体现的是人民民主，体现的是人民如何以国家和社会主人的身份来设定事权划分、考察事权划分和监督事权划分。对于事权的依法划分，是在事权上实行人民民主的第一步。依法划分事权的民主意义，不容忽视。

三、以法治化路径建构中央与地方政府事权划分的具体建议

党的十八届四中全会对于全面推进依法治国，加快建设社会主义法治国家做出了全方位的战略部署。以此为契机，我们要加强中央与地方、行政机关与立法机关的联动和密切配合，高举法治的大旗，以法治思维贯穿事权关系改革始末，注重培育和发展全社会的契约精神，把人民民主落实到位，积极推进政府事权划分的规范化、法律化。

（一）事权与立法权相匹配，建立健全“负面清单”制度。

对立法法进行修改，赋予地方适当立法权。十二届全国人大三次会议通过了修改立法法的决定。新立法法赋予设区的市以地方立法权并规范授权立法。明确设区的市的地方立法权限和范围，对“城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项”可以制定地方性法规。无疑是对一些政府在社会管理中不作为或者随意作为进行依法规制，确定了一级政府的行为边界。地方政府以立法权为依归，使得地方事权有法可依，有法必依，地方事权在法律的轨道上运行。地方政府的事权与立法权相匹配。

李克强总理在国务院的一次廉政工作会议上告诫政府不要过多干预微观经济活动，否则将增加交易成本、滋生腐败。从民主的性质上看，法治就是确保政府权力到位而不越位的重要手段。因为政府的缺位就是失职，越位就是侵权。判断政府缺位与越位以及失职与侵权的标准是什么，是法律。因此，必须推进政府与市场界分的法治化。建立健全政府在某些职能领域当然界入的清单公示，清单之外不得再行插手界入，实际上是政府管理行为的“负面清单”。此外，在科教文卫、社会保障、农业等领域，各级政府要迅速归位，弥补以前的空缺，提高投入，扎实发展好基础产业。以法律作为界分的直接依据，运用法治思维和法治方式对待政府与市场问题，在法治的轨道上解决好政府缺位、越位的问题。

（二）建设服务型政府，加快事权重心转变。

当前一些政府官员把有限的权力都用在发展经济、提高政绩上,淡化或忽视了当今政府的最主要职能是提供公共物品和服务，国民共享改革发展的巨大红利。解决当前政府在事权划分上公共服务弱化的问题，必须考虑当前经济的宏观形势，作出合理预判。中央人民政府近几年已接连下调GDP的增长速度，说明政府渐渐认识到要关注发展的质量而不是一味提速，片面追求数量增长。我们要审时度势，一方面加快转变经济发展模式，另一方面积极引导事权重心从“经济总量为导向”向提供 公共物品和服务转变。把以前经济发展时落下的功课补足。中央与地方政府的事权内容关注于公共服务和物品的供给，实现基本公共服务的均等化。按照基本公共服务均等化的要求，改变上级政府过度管理者的角色，让各级政府成为直接面对居民的服务提供者，同级政府要创造公平合作的环境。使政府的公共服务职能得到有效的开发与提升，与政府的公共服务能力相对称。

将“提供公共物品和服务”作为事权改革的重心，关键还在于政府职能的转变。加快建设服务型政府和法治政府是实现重心转移的关键所在。第一，我们必须用法律来确定政府的服务性定位。在服务型政府的视角下，一方面政府必须提供体现服务的公共物品，诸如秩序维护、义务教育、公共卫生、养老制度；另一方面，政府又不能超越职权胡作非为。政府既不能不服务，也不能乱服务，这是服务型政府的基本要求。要做到这两个方面，就必须借助法律手段为政府定位，确定政府的权力和责任，使政府全面实现其服务职能，同时又不能滥用其职权，这是政府事权必须法治化的原因所在。第二，必须用法律来设定政府的公共服务职能。

（三）借鉴先进，完善立法明确事权归属。

中央与地方事权关系法治化，必然要求以中国国情为前提，在中央与地方职权划分科学合理、权责对称的基础上，完善具体的制度设计与法律建构。全国人大可以在时机成熟之际制定《中央与地方关系法》，对中央与地方关系中的主要和关键的问题进行法律上的阐明和规制。实现立法与事权改革相衔接，做到改革于法有据。

中央政府的事权范围为国家整体利益、全局利益的事务，如维护全国市场的统一，建立统一的社会保障体系，全国性的基础设施建设及跨地域的国家工程建设等。地方政府的事权范围为地域信息性强、外部性不显著，与当地居民利益直接相关的事务。应包括：维护地方治安和社会稳定；向地方居民提供公共服务和物品；保障地区市场统一、有序，良性发展等。

另外，中央与地方政府之间还存在许多交叉复合的共管事项，或称为“准全国性公共事项”。我国疆域辽阔，各地发展程度不尽相同，故可以将一些具有地域管理优势但对其他区域影响较大的公共产品和服务列为中央与地方的共同事权范围。共管事项的有效治理由各级政府合力推进。上至中央，下至地方各自承担一定的责任份额。鉴于中央财政日益稳健，厚积薄发，两者的负担比例可五五开或者中央稍高于地方。支出责任等相关事项在立法时明晰区分。

中央与地方事权划分的法治化是当前及未来的政治潮向和历史潮流，大势不可逆转。另外必须辅之以财权事权相匹配的国家机制，早日建立现代财政制度，也是中央与地方事权关系法治化的强大助推器。同时建立与行政区划适当分离的司法管辖制度，与政府事权划分相配套。事权改革必须多管齐下，多点开花，才能水到渠成。

[1]封丽霞.中央与地方立法关系法治化研究[M].北京:北京大学出版社,2008.

[2]林尚立.国内政府间关系[M].杭州:浙江人民出版社,1998.

[3]卓泽渊.法政治学研究[M].北京:法律出版社,2011.

[4]张永斌.世界主要国家与我国处理中央与地方关系的历史考察[J].上海行政学报,2002（2）.

[5]楼继伟.推进各级政府事权规范化法律化[N].人民日报,2014-12-01.

[6]中共中央关于全面推进依法治国重大问题的决定[N].人民日报.2014-10-29.

[7]中国共产党第十八届中央委员会第四次全体会议公报[N].2015 年1 月10 日最后一次访问.http://www.js.xinhuanet.com/2014-10/24/c_1112969836_3.htm.