我国大部制改革中的行政权力监督

2015-01-30张亚匀

中共云南省委党校学报 2015年3期

关键词：大部权力行政

张亚匀

（首都师范大学政法学院，北京海淀 100048）

我国大部制改革中的行政权力监督

张亚匀

（首都师范大学政法学院，北京海淀 100048）

随着大部制改革的不断推进，我国行政权力监督体系存在的问题也逐渐显露出来，如行政权力监督意识不强、监督主体缺乏独立性、监督主体权责不清晰、监督法治化程度低等。针对这些问题，我们要加快政府职能转变，建立有限政府，构建多元高效的监督机制，营造良好的法治环境，以确保权力受到严格有效的监督。

大部制改革；行政权力监督；有限政府；多元监督机制

大部制是一种政府政务综合管理组织体制。党的十七大以来，已成为我国政府机构改革的目标和发展趋势，在一定程度上缓解了我国政府机构之间为了争取小团体的利益而忽略整体的局面，以及在转变政府职能、提高行政效率、降低行政成本等方面都发挥了不可代替的作用。然而，随着大部制改革的不断推进，我国现存的行政权力监督体系存在的问题也逐渐显露出来，严重地阻碍了我国高效、廉洁、法治政府的建设，需要我们加以重视。

一、大部制改革中行政权力监督存在的问题

（一）行政权力的监督意识淡薄

1.行政权力主体的自我监督意识较弱。一是行政权力主体个人道德的自我约束心理，二是行政权力主体个人对法律的敬畏心理。前者是指“行政权力主体对行政伦理规范的遵循程度”，［1］即对自身行政行为的合法性和正当性的道德共识和道德自律。现实生活中，作为行政权力主体的部分领导干部自我监督意识淡薄，贪污腐败，以权谋私，生活腐化，道德败坏，丑化公务员队伍的形象，严重背离了为人民服务的宗旨。后者是指行政权力主体对法律的敬重和畏惧的心理，“这种心理具有警戒与自省的功能，能够引领和调控公民的言行举止”。［2］法律是道德的底线，敬畏法律是现代公民最基本的素养。然而，当前在公务员队伍中，人们对法律敬畏的神圣性、警示性和规范性出现了逐步弱化和缺失的情况，致使行政权力主体以权压法、以身试法的事件层出不穷，严重损害了党和公务员在人民群众中的威信和尊严。

2.行政机构内部的监督意识不强。内部监督是行政机构内部设置的对行政权力主体的监督，这种监督应当是普遍的，双向甚至是多向的。要针对所有掌权者，不能厚此薄彼，有所差异。然而，在现行的行政监督体制下，第一，行政机构内部的监督往往是单向的，即上级对下级的监督，领导干部对普通干部的监督，出现“同级监督太软，下级监督无效”，［3］“监督一般干部较多，监督领导干部较少”［4］的现象。第二，从监督的时间上看，事前监督和事中监督的少，事后监督的多，事发后才进行纠错和处理，不能防患于未然。第三，从监督期限上看，定期监督和不定期监督的多，经常性监督的少。所有这些，都不可避免地影响了监督的效果和权威。究其缘由，一个很重要的原因，就是在行政机构中存在的“官本位”思想，造成其监督意识的偏差，从而导致一些制度上的缺陷。

3.外部监督的有效性不足。实践证明，对公权力的制约，最有效的还是外部的监督，最主要的也是外部监督。在大部制改革的过程中，权力的重组、再造、运用都离不开外部的有效监督。然而，尽管外部监督主体众多，方式多样，实际的监督效果却总是不如意。追本溯源，这和我国保守的传统思想分不开。我国没有民主法治的传统，现代法治建设的历程也很短，“多一事不如少一事”、“事不关己，高高挂起”、“民不与官斗”等观念，严重地束缚了人们的思想，缺乏对行政权力的监督意识。

（二）行政权力监督主体缺乏独立性和权威性

行政权力监督主体的相对独立性和权威性，是监督能够有效运行的基本前提。根据法律规定，我国权力机关、行政机关、司法机关、政协、社会团体、普通民众、新闻舆论等都有对行政权力进行监督的权利。但是，在实际的运作中，由于各种原因，各监督主体缺乏相对的独立性和权威性，从而很难取得良好的监督制约效果。从现实看，第一，我国的监督权过度集中于党及其纪委，从而使人大的监督职能难以有所作为，“人大的监督职能常常受制于党和政府的意志及其相应的政策，人大往往对何时监督、监督的内容及其程度等都缺乏足够的自主性、独立性和权威性”。［5］第二，行政机关内部的自我监督制约常常演变成政府中不同部门之间的利益争夺战，而政府专门监督机关，如行政监察机构和审计机构，属于同级行政机关的下属机关，这种上下级的关系决定了其不能有效地进行监督。第三，司法机关由于在财政上依附于政府，在行使监督权时总是束手束脚。第四，“政协作为协商机构，不同于国家权力机构和行政管理机构，它实施的监督不具有强制力，也没有党纪政纪的约束功能”，［6］因此，对被监督者也很少能起到威慑作用，其监督功能也就大打折扣。第五，近年来，群众监督和舆论监督虽有所发展，但由于缺乏规范性的引导，“人民群众的团体意识不强，参与监督的组织化水平不高”，［7］整体功能性不强，影响了群众监督功能的发挥，监督成效总体还很低。

（三）行政权力监督的时效性差

目前，我国已进入信息化时代，在行政权力监督的过程中，信息的准确性、及时性，决定着监督主体实施监督的实效性。第一，我国的行政权力监督往往是事后监督。这种“亡羊补牢”的做法，不仅造成了人力、物力、财力等方面的浪费，而且还影响了行政权力客观效能的发挥，从而导致行政行为出现偏差。第二，我国行政权力监督大多是定期监督和不定期监督，而少有经常性的监督。事实上，行政权力的运行是一个长期的、持续的过程，需要连续性的、经常性的监督，而不是心血来潮式的监督。事实上，在行政权力的整个运行的过程中时时有监督、事事有监督，才能防患于未然，及时纠正错误，减少预期效果的误差，尽量降低损失。在大部制改革的过程中，由于职能相近、业务范围雷同的部门合并在一起，一些部门的行政权力扩大。很明显，如果不能对其进行及时的、有效的监督，可能会造成更大的负面效应。

（四）行政权力监督的法律法规不完善

1.部分行政权力监督存在法律空白。随着社会的发展，已有的法律、法规、制度已经不适应发展的需要，失去了应有的效力，而新的法律法规还没有建立起来，这就使得部分领域处于法律真空状态。例如，虽然群众监督和舆论监督获得很大发展，但是，我国迄今为止还没有一部关于群众参与行政监督的法律。这在一定程度上削弱了群众监督的合法性和实效性。

2.行政权力监督的法律法规太过“粗线条”。在我国目前已有的行政权力监督的相关法律法规中，第一，原则性的规定比较多，针对性缺乏，监督标准缺乏明确性，具体的实施细则也不详细。第二，关于“惩戒性”的法律法规比较少，而“禁止性”的法律法规比较多。在遇到真实的事件时，往往变得有法却不知道怎么依，从而容易导致行政权力监督的随意性和盲目性，产生一系列负面影响。

二、大部制改革中行政权力监督存在问题的原因

（一）现有行政体制模式存在弊端

我国现有行政体制模式的主要特征是行政权力高度集中，政府对经济、政治、文化、社会都实行集权式管理体制。一方面，行政权力高度集中，另一方面，缺乏完善和切实有效的监督机制，这直接造就了现有的“监督弱，行政强”的权力结构。随着大部制改革的不断推进，职能相近、业务相似的部门会进一步整合，可以有效避免传统政出多门、部门之间相互扯皮等弊端，但这也意味着其行政权力覆盖的范围会更大，在资源配置、行使权力等方面会有更多的自主权。这样，对行政权力的监督问题更加凸显出来。

（二）民主法治的实施水平有待提高

1.“人治”思想残余的影响。“所谓人治，就是个人或少数人因历史原因掌握了社会公共权力，以军事、经济、政治、法律、文化、伦理等物质的与精神的手段，对占社会绝大多数的其他成员进行等级统治的社会体制。”［7］人治思想常见于我国古代社会，封建君主专制把这种思想发展到顶峰。两千多年的封建历史使得人治思想在整个中华民族的发展中留下深刻的烙印，迄今为止，仍有残余。这就导致了广大人民缺乏政治热情，缺乏民主意识，缺乏法治意识，严重制约了现代民主法治的发展。

2.民主法治的践行度低。民主法治建设的成效在很大程度上取决于广大人民对民主法治的践行。目前，我国选举民主和协商民主不断发展，中国特色社会主义法律体系基本形成，全体公民的民主意识和法治意识与改革开放前相比有了很大提高，但是，真正践行民主法治的程度却不高。人们的参政意识和参政能力水平，参差不齐，守法意识和用法能力还十分薄弱，严重阻碍了中国特色社会主义民主法治的建设。

三、加强我国大部制改革中行政权力监督的对策

（一）加快政府职能转变，建立有限政府

为加强对行政权力的监督，我国应加快推进政府职能转变，建立有限政府。一个有限政府不是单纯地权力的集中或分散、政府规模的大或小，而是指“在规模、职能、权力和行为方式都受到法律明确规定和社会有效制约的政府”，［8］其核心问题是权力的制约与均衡。我们知道，“行政权力具有管理领域广、能动性强、自由裁量权大以及强制实施等特点，是最容易违法和滥用的一种权力”，［9］加上在大部制改革的过程中，大部门的权力在原来的基础上进一步扩大，行政权力的行使存在更大的隐患。建立有限政府，既可以对政府权力严加限制，使其不能为非作歹，危害社会自由，又赋予它足够的权威、能力和自主活动空间；既可以使政府主要职能向社会管理、公共服务等转变，又能够推动政府、社会与市场关系的和谐发展。

（二）构建多元高效的监督机制

1.完善行政内部的监督。行政内部监督是以提高行政效率为中心的国家行政机关内部的自身监督，是行政组织的一种自我调节机制。它包括国家行政机关的自我监督、行政监察机关的专门监督和审计机关的特种监督。第一，强化行政权力主体的自我监督制约意识。第二，提高下属机关的监督效能，形成多维监督。第三，健全行政内部各监督主体的协调机制，“各种不同形式的监督互相配合，协调一致，形成合力，才能发挥监督的整体效能。”［10］第四，推进行政内部监督的制度建设。习近平总书记指出，要加强对权力运行的制约和监督，把权力关进制度的笼子里，形成不敢腐的惩戒机制、不能腐的防范机制、不易腐的保障机制。

2.强化行政外部监督。目前，我国的行政监督主要依靠外部监督，然而，随着大部制改革的不断推进，“弱监督”的局面进一步加深，因此，强化外部监督迫在眉睫。我国的行政外部监督包括人大监督、政协监督、司法监督、群众监督、舆论监督和网络监督等，在提高其整体监督效能时，应注意以下3点：第一，重视作为权力机关的人大监督作用的发挥，提高人大监督的自主性和权威性。第二，提升政协监督的地位。由于政协监督不具备法律和党纪的约束性，这种监督形式往往流于形式。第三，巩固司法监督的独立性。第四，正确引导群众监督和舆论监督。第五，科学规范网络监督。

（三）营造良好的法治环境

1.建立健全社会主义法制。法制是依法治国的前提和基础，也是建设法治环境的重要内容。我们在建立健全社会主义法制时，第一，要及时填补法律空白，做到有法可依。第二，强化法制宣传和普及，做到有法必依。第三，要着力提高法律的权威，做到执法必严、违法必究。

2.培养公民的法治信仰和领导干部的法治思维。

法律只有被信仰，成为坚定的信念，才能内化为人们的行为准则。而法治思维“在本质上区别于人治思维和权力思维，其实质是各级领导干部想问题、作决策、办事情，必须时刻牢记人民授权和职权法定，必须严格遵循法律规则和法律程序，必须切实保护人民和尊重保护人权，必须始终坚持法律面前人人平等，必须自觉接受法律的监督和承担法律责任。”［11］培养法治信仰和法治思维的最终目标，是实现法治政府、法治社会、法治国家。

［1］［3］王伯冬.我国大部制下行政权力监督研究［D］.湖南大学，2010.

［2］岳修峰.大学生敬畏法律意识培育探析［J］.人民论坛，2013（06）.

［4］章义.当代中国行政权力腐败与监督机制研究［D］.湖南大学，2007.

［5］李昌庚.人大监督制度的若干问题思考［D］.南京师范大学，2005.

［6］王润秋.政协监督是民主监督的重要形式［J］.理论导刊，2008（12）.

［7］王蕾.简析中国社会主义的民主法治建设［J］.科技信息，2011（36）.

［8］陈国权.论法治与有限政府［J］.浙江大学学报，2002（02）：5.

［9］张穹，张智辉.权力制约与反腐倡廉［M］.北京：中国方正出版社，2009：417.

［10］周帆，何佳倪.完善我国行政监督体制的思考［J］.知识经济，2009（10）.

［11］袁曙宏.全面推进依法治国，载于十八大报告辅导读本［M］.北京：人民出版社，2012：221.

责任编辑：刘建文

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