从群众到公民：基层民主发展的主体归位

2015-01-30王海峰

中共云南省委党校学报 2015年3期

关键词：身份公民民主

王海峰

（中共湖南省委党校党建教研部，湖南长沙 330003）

从群众到公民：基层民主发展的主体归位

王海峰

（中共湖南省委党校党建教研部，湖南长沙 330003）

人类社会发展以追求人的自由与解放为核心取向，人是现代社会与现代国家的逻辑起点。民主的本质是人的主体性得以彰显的过程，发展民主必须确立人的主体性、赋权于民。在中国的国家建设模式中，政党组织群众、动员群众，从群众出发建构民主，这决定了中国基层民主浓厚的工具性，使基层民主深受政党的使命和任务的影响，也使得基层民主中的群众还不是依据个体解放逻辑而来的权利主体。然而，从现代国家制度的安排来看，现代民主实践和反映的是公民身份的建构。因为公民身份以实现人的独立自主为目标，是现代民主对人的终极关怀之精髓所在，它以人的权利、大众平等为核心要素，是现代民主赋予人的根本意义所在，而公民的成长，也是现代国家民主建设的基础所在。公民是基层民主的价值主体和实践主体，中国的基层民主必定是公民的民主，注定要实现从群众到公民的创造性转化。

群众；公民；基层民主；公民身份；现代民主

基层民主是中国社会主义民主最广泛的实践，是中国民主政治建设的重要基础。在市场经济深入发展和国家治理全面推进的过程中，随着社会结构的急剧分化与利益结构的深刻调整，中国基层民主的发展面临着新的形势与变化：基层社会的行政力量在逐步收缩和调整，市场型力量和社会性力量在增强并逐步成形，政治性力量在强化并逐步拓展空间，基层选举民主步入简单化、符号化、形式化、金钱化的尴尬，等等。既要充分保证广大人民群众的当家作主，又要有效保证基层社会的政治稳定，发展基层民主显然是个大的系统工程。民主是人的需求，发展民主是为了人。人类社会发展以追求人的自由与解放为核心取向，人是现代社会与现代国家的逻辑起点。因此，探索基层民主的发展，需要回到人的自身。

一、人的主体性与民主

民主是人类社会孜孜以求的价值理想，是时代的潮流，人民的选择。马克思认为，民主就是人民当家作主。从人在社会共同体里的发展来看，民主的本质是人的主体性得以彰显的过程，发展民主必须确立人的主体性，赋权于民。

1.民主的本质是人的主体性的实现。民主是人类伟大的政治文明成果。民主的基本理念包括：坚持主权在民、追求自由平等、维护多数决定、始终遵守程序、实行权力制约。作为一种国家形态的民主，民主既是国体又是政体，国家的现代化主要体现为国家的民主化。作为一种经济基础上的上层建筑，民主具有一定的阶级性，其本质在于多数人的统治，它彰显了民主的核心价值，即追求和实现人的价值。人的存在是一种主体性的存在。主体性是作为主体的社会的人，在同外部世界发生多重关系而形成的活动系统结构中对客体所表现出来的一种主体性作用。［1］它表现为一种人的自主性、能动性和创造性。社会实践证明：实现个人的权利、真正成为社会和国家的主人，是个体奋斗的最终理想。总的看来，同社会发展一样，人的主体性的发展也具有一定的阶段性，它是一个不间断的螺旋上升的过程，一个不断建构的过程。基于多数人的统治与人民当家作主的核心价值，民主赋予个体以自由决定、自由选择、自由表达、政治平等等权利，个体不再是完全的被压迫对象。民主是现代人的一种存在表现形式，“人”是民主的神圣本体。作为一个社会形态的民主，人是民主形成和实践的主体，人是民主发展过程中的实际承担者。从历史的发展阶段看，最终要实现的人的自我肯定、人成为其自身的主人，每个人的自由发展是一切人的自由发展的条件，这就是民主实现的过程。无论是一种理想存在或是一种制度安排，维系民主发展和民主发展的意义都在“人”。对人的诉求满足与表达的程度，体现着民主的程度。而对人的考察的全面与否，则直接决定了民主的被认知的程度和实践的可能性大小。［2］民主的本质是对社会的、具体人的尊重，是人不断得以解放的一个过程，是人性不断回归的过程，是人的主体性得以彰显的过程。

2.发展民主必须赋权于人。人类政治生活的任何进步，都是与民主的进展联系在一起的，虽经历几千年政治生活的变迁，但是，“主权在民”从来都是民主的核心理念。公元前8至6世纪，在古希腊的城邦国家中，就形成了由男性公民组成的“公民大会”，追求多数人的统治；随后，斯多葛学派提出了人人平等的基本原则；18世纪的卢梭提出了“天赋人权”的时代最强音；亚当·斯密提出管的最少的政府就是管的最好的政府，认为个人追求利益最大化是个人的本性。这是西方社会18世纪民主化开启后，个体权利和个体自由萌芽和成长的必然。马克思主义认为，无产阶级革命、社会主义革命的重要目标，就是创造高于资本主义的更高的、更实的民主。在社会生活里，民主将使人不仅拥有追求自由的权利，而且拥有平等参与政治的权利，民主将内化为个人的基本感受，自尊、平等、爱自己、爱他人显露在个人的基本活动中。在国家生活里，主权在民的核心理念所追求的就是人逐步获取足够的权力得以控制国家，实现在国家空间里自我管理，从而获得充分的自由与自主。民主的实践发展已证明：现代民主共和为公民当家作主，实现社会个体自治与独立提供了更为现实的基础。“实际上，只在现代的民主共和才可能实现‘民主制’的本质规定性：也就是，人民不仅是社会的主人，同时，也是国家的主人，当家作主。”［3］即，在民主政治条件下，权力被充分赋予给了社会个体：民主选举、民主参与、民主监督与权力制约等民主机制为个人权利保驾护航；遏制公权力的野蛮生长，将权力束缚，为个人权利的伸张提供空间；发扬民主的作风，善于听取别人的意见和建议，使个人权利的行使更加舒畅；自由表达赋予人作为人的尊严，彼此交流，使人感受到一种社会生活的真实的存在。民主的合法性在于它重视人的权利和自由、将一切权力归民所有、奉行众人参与和多数决定的原则。在本质上，民主的发展，就是一个赋权于人的过程，发展民主必须赋权于人。

二、群众与中国的基层民主

任何民主的发展都会是民主一般和民主特殊的统一。改革开放以来，从废除人民公社体制到实行联产承包制度，从村民自治制度的创立到基层党组织负责人的公推直选，从社会主义新农村建设到城乡统筹发展，从民间组织的蓬勃发展到基层群众自治制度的不断完善。中国基层民主的特殊性就在于：它是一个组织建构与自发发展的矛盾体，一方面，在党组织的领导下，通过制度建构，组织人民群众参与基层事务管理，创造基层秩序的过程。另一方面，民主实践启动以后，基层社会与群众并不完全以组织意志为转移、有着自发发展逻辑的过程。这种特殊性是由近现代中国历史——社会——文化中政党与群众、群众与国家的关系决定的。在现代化与民主化的强大压力之下，基于近现代中国社会结构的窘境和国家转型的逼迫，中国走上的是一个“党建国家”［4］的国家建设模式。在党建国家中，国家是在“党——群众”逻辑中被塑造，党通过对群众的动员和组织，运用群众的力量来组建群众的国家，建构群众的民主。在近现代中国革命中，政党组织群众动员群众，从群众出发建构民主，这是中国基层民主客观的历史逻辑，也是中国基层民主的特殊性所在。

1.动员群众的政治过程，赋予基层民主浓厚的工具性。在当代中国政治中，群众是一个被动员被组织的集合体。第一，被动员被组织的群众是在中国革命的实践中塑造的。在革命时期的中国社会，农民就是最大的群众。毛泽东将农民阶级置于中国革命战略的中心地位，通过赋予农民经济利益和社会正义的观念，构筑了无产阶级政党强大的社会基础。“毛泽东主义战略本质上是将一个按照列宁主义原则组织起来、由于信仰马克思列宁主义的一些基本信条而充满活力的政党建立在一个纯粹由农民组成的群众基础上。”［5］故中国共产党早期的革命经历了以工人运动、工农武装起义为中心到以农村包围城市的战略调整，并最终走上动员、组织和领导基层农民为主的革命建国道路。从中国社会各阶级的构成看，这个转变其实是发现农民、找回农民、组织农民，动员农民进行革命的过程，也是不断深入群众、动员群众、组织群众，与群众相结合的过程。“对于毛来说，‘群众’表示绝大多数中国人民，这些人最终都能推动革命。”［6］在一定意义上，中国革命的胜利，就是群众的胜利。所以，邹谠指出：“群众、群众动员和群众路线的观念，与公民的概念不同，它们是联系公众与个人、国家（或政权）与社会的两种不同渠道。在群众的概念之上，中共创立了与自由民主国家根本不同的政治制度。”［7］第二，群众是需要组织的、需要动员的。在政党——群众理论里，先锋队基于自身的先进性和神圣性，而群众由于群体组织的分散性和无序性，需要先锋队代表其利益；群众由于知识水平和思想觉悟的低下，需要先锋队教育；群众由于行为的盲目性、利己性，需要先锋队组织；群众由于活动的自发性、散漫性，需要先锋队的动员。总之，群众就是被教育、被代表、被组织和被动员的对象。第三，被动员被组织的群众是一个集合体。在中国政治实践中，“群众”本身是一个多数意义和集体性的概念，它并不是以社会单个个体的意义而存在的，众多的单个社会个体只有被特定的价值和意义同质化设定以后，严格地履行所属阶级、阶层、集体所要求的职责，依赖集体生活和集体所提供的保障，才成为群众。“任何个人都不能做出什么成绩，但是只要把个人利益贡献给共产党代表的公共事业，他们就可以完成重大的事业。”［8］“与西方政治理论中单子式个人的理性观念不同，共产主义运动和制度依靠人民群众的支持作为其政治合法性的源泉。”［9］基层民主的主体从一开始就是被动员和被组织起来的，并以集体的形式而存在。群众的这一独有内涵，带来了基层民主的第一个特性，即基层民主天生具有的工具性。

2.“干部——群众”的政治结构决定了政党对基层民主的深刻影响。在当代中国政治中，“干部——群众”结构揭示了群众是相对干部而言的，群众的主体范围因党的使命和任务的改变而改变，而党相对于群众的先锋队定位不变。中国共产党成立之初，从其自身组织结构和革命任务来看，就面临着一个艰巨的转变：从只是一个知识分子的小团体，转变为有着坚实的城市工人阶级、更广泛的人民群众（主要是农民群众）支持的政党。这个转变，其实就是政党寻找群众的过程。在转变中，中国共产党吸收了列宁的“布尔什维克党---群众（工人阶级——群众）”，即“先锋队——群众”理论，根据中国实践作出调整，主要是以无产阶级的先锋队组织，即中国共产党为前提和中心，将群众的主体范围从列宁理论中的工人阶级扩大到工人阶级和农民阶级的联盟，并根据不同时期的社会主要矛盾和党的主要任务，对群众的整体范围进行调整，但党作为先锋队的定位不变。

在“干部——群众”理论中，群众是党执政的社会基础，群众是通过干部支撑维系国家。基于党建国家的政治逻辑，中国共产党经过武装斗争，通过干部完成党自身的一体化，率领政党化的革命军队，从中国社会的边缘逐步走向中国的政治中心，建构政权体系，最终在群众的基础上建立了一个由干部支撑起的政党国家，形成了中国党、军、政的基本格局和党治国家的权力运作模式。在这个格局和模式中，其实践和逻辑的轴心是干部，干部支撑起了政党、军队和政权。［10］“在革命中，中国人民参与政治的格局起了数千年以来的第一次的根本变化，农民及贫苦大众下层阶级都变成政治生活中的重要角色，不少上升为干部，最高层的政治领袖也以他们为‘参考群体’。”［11］可以认为，干部与群众的关系是国家政权建立的前提和基础，干部与群众是共荣共生的关系。党的干部拥有了群众，党组织就会生根和壮大；群众有了干部对国家的支撑维系，群众的利益追求和政治表达才有机会实现。对于基层民主而言，从应然看，群众应是组织主体、协调主体和实现主体，但是，基于“干部——群众”关系模式，使得基层民主在实然中，政党组织必定会对基层民主的组织、协调和实现发挥着巨大的影响。

3.阶级解放的政治使命决定了群众不是依据个体解放逻辑而来的权利主体。当代中国的国家建设是通过党领导的社会革命来实现的，而党的革命理论是建立在阶级分析基础之上，党动员组织群众的逻辑是基于社会革命的阶级解放，这就决定了基层民主中的群众还不是依据个体解放逻辑而来的权利主体。马克思和恩格斯在《共产党宣言》里揭示了落后国家如何建设社会主义国家政权：“工人革命的第一步就是使无产阶级上升为统治阶级，争得民主。无产阶级将利用自己的政治统治，一步一步地夺取资产阶级的全部资本，把一切生产工具集中在国家即组织成为统治阶级的无产阶级手里，并且尽可能快递增加生产力总量。”［12］在中国革命中，中国共产党所要建立的国家是一个新型的人民民主国家，即国家权力不归少数人私有，要归全体人民共有，由人民当家作主。那么，如何建设这样的政权，是一步到位还是要有前提条件？按照马克思的革命与民主理论，要实现这种权力归所有人共有的社会解放，首先要完成人的政治解放，但人的政治解放远远不够，还要使劳动在经济上获得解放，使劳动阶级掌握国家政权和生产资料，即阶级解放。因为在人在政治解放阶段，人虽然变成独立的、利己的法人，但仍然受到资本的奴役和统治。所以，阶级解放是社会解放的前提。［13］历史事实表明，俄国、中国的社会主义实践，都是以阶级解放作为第一历史行动。在中国的阶级解放中，这个阶级就是以工人阶级为领导的人民群众。“人民是什么？在中国，在现阶段，是工人阶级，农民阶级，城市小资产阶级和民族资产阶级。这些阶级在工人阶级和共产党的领导之下，团结起来，组成自己的国家，选举自己的政府。”［14］显然，社会革命的阶级解放，其逻辑起点并不是天赋权利，群众是基于阶级解放，实现劳动阶级统治这个政治使命而登场的。这种阶级统治，并不是建立在现代民主所主张的社会个体权利基础之上。因此，在后革命中的基层民主中，群众还不是一个权利主体。尽管改革开放以后，由于市场经济的培育和现代社会的成长，中国社会逐步进入个体解放阶段，作为权利主体的群众才渐渐开始唤醒。

三、公民身份与现代民主

从人类共同体组织形态的发展变迁看，人作为社会意义的人存在的同时，还要作为一种政治意义上的人而存在。“对于在现实中不能脱离社会、从而也不能脱离国家而存在的人们来说，……只有成为公民，才能成为拥有政治与法律权利的‘真正的人’”。［15］这种政治意义的人，就是指基于国家制度安排而形成的以人的权利为内在属性的公民。公民作为现代国家的基础结构，在理论上，公民的生成与发展，就是人类社会公民身份的建构。公民身份是指个人在一个民族国家中平等地具有普遍性权利与义务的消极和积极的成员资格。［16］作为一种普遍的资格与权利，公民身份是在近现代资产阶级革命中兴起的，它在本质上是人类现代性的展开，揭示的是人类争取自由、平等的历史过程。“人类社会的历史可以被看作是一部走向自由与解放的历史，这一部历史就是被压迫人们的社会政治身份由奴隶身份走向臣民和公民身份的历史”。［17］在法国大革命之后，追求自由、平等的社会政治身份已经成为跨越不同文化、不同地域的社会思潮和强有力的社会运动，公民身份逐渐成为世界上诸多国家的一种普遍诉求。在现代民主建设中，公民身份的意义是显著的：从人的发展看，它预设了社会个体的理性与自主性；从社会进步看，它主张自由、平等的核心价值，崇尚良善的公共生活；从制度安排看，它肯定人的公民权，主张建构现代民主宪政结构，保障公民权利。约翰·基恩指出：“民主的历史也就是公民身份概念含义不断发生变化的历史。……公民身份与民主之间是一种内在的、本质的联系，民主所实践和反映的就是公民身份的内容。”［18］

1.公民身份的核心要素是现代民主赋予人的根本意义。现代民主的根本是要平等实现最大多数人的自由和权利，而公民身份的核心要素正是人的权利与大众平等。第一，公民身份以权利为根本。人们确定自己在社会关系与社会结构中位置的主要依据就是公民权利，公民权利是公民身份的现实表现和基本构件，是现代公民身份的核心。公民身份的确立适应了市场经济发展的需要，它赋予参与社会竞争的个体自我保护的手段。英国著名社会学家T. H.马歇尔（T.H.Marshall）将公民身份权利细分为：公民权利、政治权利和社会权利。［19］随着现代性运动的全球性渗透与扩张，全世界绝大多数国家的宪法都规定了公民身份的种种权利，使得权利成为现代公民身份的最为显著的特征。［20］在现代民主中，公民权利是人民群众的基本利益，是国家权力的基础。维护公民权利是国家发展的根本要求，是政治合法性的基本依据。没有权利或缺乏权利，公民就不成其为公民。第二，公民身份以平等为显著特征。这是现代民主发展的基本诉求。在自由、人权等核心价值基础上建立起的现代民主决定了公民身份以平等为本质。亚里士多德认为，平等是正义的内在尺度。罗尔斯在阐述正义的第一个原则时指出：每个人对与其他人所拥有的最广泛的基本自由体系相容的类似自由体系都应有一种平等的权利。［21］一切人，或至少是一个国家的一切公民，或一个社会的一切成员，都应当有平等的政治地位和社会地位。［22］所有的人都是一个社会个体、处在单个人的状态，在平等原则基础上享有公民权利，行使公民权利。每一个人都是另一个人的制约者，形成了平等基础上公民权利的权利制衡，而这种权利制衡，反过来又保护了个人平等的实现。公民身份试图保护社会一般大众的生存条件，使其共享社会发展成果，消除原有的不平等，个体间的地位逐步走向平等，实现在基本社会福利或价值分配方面的无差别。

2.公民身份的生成与发展为现代民主奠定国家制度基础。现代民主一定在国家空间中展开，必须以国家制度为其运行基础和结构。从公民与现代国家关系的理论逻辑看，对公民权利的保障和维护，完成公民的建构是现代国家的显著标志和内在根基。公民是在国家制度建构中生成与发展的，这种国家制度则是现代民主所必需的制度基础。公民身份表示的是个人与国家之间的一种关系，公民是随着现代国家的建构由国家制度安排和塑造的一种政治身份和政治角色，体现的是现代国家对个体权利的尊重和法律意义上的确认。在西方，公民是从市民演化而来，促其演化的主要力量就是现代国家。市民是基于城市的经济与社会生活而形成的，其本质是体现资产阶级法权地位的社会力量。在这种社会力量基础上成长的现代国家，又根据公共利益、公民权利等现代民主建设逻辑反过来塑造市民，使得市民成为公民。在逻辑上，是先有了现代国家，再有现代公民，而不是反过来。［23］可以认为，公民身份的获得，既保护了个人免受社会分化和市场扩展带来的冲突，又维护了以国家为基本单位的共同体的存在。本迪克斯在分析民族国家建设时，“公民身份”就是一个核心概念。他强调国家构建过程中政府与公民关系的发展，并根据欧洲的历史指出，国家通过公民权的扩大，大规模官僚机器的建立，为新的社会力量提供了政治表达的渠道，增强了他们对国家权威的认同。［24］实际上，在当今世界，在公民与政权结构体系之间建立合理、理性的关系已成为国家建设的普遍共识，这种关系的内在本质和外在体现就是国家制度。随着现代国家对公民身份的确认和塑造，公民与政府关系不断得到改善和优化，公民对国家权威的认同不断增强，国家对公民权利的充分实现和保障，现代民主的国家制度基础也就不断得以夯实。

3.公民身份的价值追求体现现代民主的终极关怀。公民身份以实现人的独立自主为目标，这正是现代民主的价值终极关怀。为人类造福是发展的最终目的，实现人的需求、人的抱负、人的能力等人的全面发展，始终是人类建构民主的目标和方向。国际学术界认为，社会和政治发展关注的是扩大人们过上他们所珍视的生活的选择。公民身份作为一种国民资格，它是随着现代国家的确立而逐步确立的，是伴随着现代政治秩序的诞生而成形的。在现代化过程中，公民身份获取的过程，就是个体的主动性不断彰显，人的不断解放的过程，公民作为国家的主权者，能够独立自主的、自由的存在和生活。公民身份追求人的独立自主，这是由公民身份的本质决定的。恩勒·艾辛指出：“公民身份的本质存在于关系当中，存在于别的地方，它是一种斗争的模式，是一种支配和赋权的制度。”［25］公民区别于臣民、群众的关键就在于，在现代民主国家里，公民不仅仅是不依附于他者的独立自主的政治主体，更重要的是，作为国家权力的所有者和控制者，公民身份享有维持这种支配和赋权制度的特殊权力。公民身份追求的独立自主，还强调社会个体通过社会参与和政治参与，有机融入到共同体的生活之中，这正是现代民主的精髓所在。从公民身份理论的提出看，它本身就在于转变传统的人的观念，将社会的人融入到公共生活和社会事务中，建立一种维护人的权利、尊严和价值的社会公共生活。公民之所以称之为公民，而非其它，就在于公民身份强调社会参与，强调在社会公共事务中的公共精神，即无论是公共生活的参与、公共权利的使用，还是公共精神的成长，都体现着社会个体对于社会公共事务独立自主的思考和行动。

四、塑造以公民为主体的基层民主

公民身份的建构是人的发展战略的重要部分，在公民与国家之间建立合理、良善的关系，是现代民主的本质要求。在现代国家建设实践中，作为人民民主的基础，中国的基层民主必定是公民的民主，公民是基层民主的价值主体和实践主体。塑造以公民为主体的基层民主，将对中国基层民主的健康长远发展产生重要影响。

1.确立以公民政治权利为重点的公民权利体系。

现代民主的成长是在国家与社会两个空间展开的，社会空间的民主的核心，就是建立在个体自由与独立基础上的公民权利体系的确立。改革开放以来，随着市场经济的发展，在创造财富、寻求权利保护和多方利益博弈的过程中，人们的权利意识显著增强，在公民权利体系的建构上也取得不小进步。但是，这与人们现实的权利诉求、利益实现和现代公民权利体系的内在要求还有较大距离。在基层民主的发展中，主要表现在两个方面：第一，公民权利体系碎片化突出，整体性不强：关照大众社会所有个体的公民利体系有待发展；宪法和法律规定的公民权利在现实中的实现有待整体加强；公民权利受各级政府的政策影响较大；一些社会群体的公民权利长期处于与政府的博弈状态，如农民维护地权的长期抗争、产业工人维护劳动权的不断抗争，城市业主维护产权的强力抗争等。第二，基于福利的社会权利在迅速增长，但公民的法律权利和政治权利增长较慢。具体是，政府与民间通过法律和共同的行动极大地促进了社会权利的成长，但国家基于政权的巩固和党国体制的内在逻辑，有选择性地抑制和延迟了法律权利和政治权利的增长，尤其是法律权利的全面保障，政治权利在不同领域的实现程度不一。“相对于经济自由，政治权利的进展总体滞后，尤其是选举权至今都没有真正在公民的政治生活中得到体现”。［26］因此，在基层民主建设中，迫切需要的是以公民政治权利为重点的权利体系建设。关键点是两个：一是立足于社会个体的自由与独立，政府向市场、社会的分权，构筑公平的权利体系。中国的改革和市场化的一个基本特征，就是使个人在社会、市场中日益独立和分化出来，并平等地通过社会和市场来实现人的价值。这就要求政府大力分权于社会和市场，发挥市场在资源配置中的决定性作用，逐步冲破旧体制下的人格依附关系，确立自由、公平、公正的理念，真正确立个人的主体地位，构筑公平的权利体系。二是通过法治体系的大力推进，使公民的政治权利切实得以实现和保证。具体来说，就是要摒弃权利体系建设的工具性，立足公民权利的价值合理性，落实宪法规定的各项权利和中国承认的《国际人权法》规定的各项权利。

2.构建以公民民主参与为标志的基层治理体系。

民主是在现代国家与现代社会的互动中形成的，任何民主的最终实现都离不开国家。但现代国家治理本质是一种多元治理，它强调政党与国家、国家与社会、公民与政府的有机互动，实现政党、政府、社会、市场、民间组织、公民个体等政治主体的权力分享、合作共治，使公共权力在实践运行中真正由人民掌握，从而实现公民的利益。基层治理体系是现代国家治理的基础部分，从治理的视角看，基层民主的发展也是基层治理体系的生成。对基层民主而言，构建基层治理体系，就是要创造出公民充分、有效政治参与的治理体系。公民参与是公民身份的重要内容，也是现代国家建设的重要条件。罗伯特·达尔把有效的参与作为衡量民主过程的首要标准，公民参与本身就是中国基层民主的基本形式。

构建公民民主参与的基层治理体系，第一，要充分运用和开发已有的制度资源。作为中国民主政治的基本制度结构，人民代表大会制度、中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度、基层群众自治制度为基层治理提供了制度化的平台、渠道和路径。要以制度的切实运转与整合来开发基本制度结构的民主空间，以民主空间的拓展来释放制度的民主功能，以民主功能的不断释放来促进制度的健全和完善，以此来创造有效的基层治理。第二，切实运用选举和协商民主机制。要在实践中综合运用参与、投票、协商、讨论、咨询等方式，创造区别于“运动式治理”、“教化治理”等传统管理模式的新的治理模式，即公民参与式治理。尤其是要重视和开发基层协商，协商是实实在在的具有巨大优势的民主机制，是实现基层治理体系现代化的重要资源。第三，要创新公民参与的制度化渠道。在信息和网络技术日益发达的时代，要创新各种新的途径、形式和方法，鼓励公民参与基层政权的政治生活，如选举党代表和人大代表、讨论政府决策、评议政府官员、举报违法行为、管理公共事务等。尤其是要重视、引导和规范基层非政府组织的发展，经济组织、中介组织、行业组织、社区组织等组织的健康发展，将会帮助政府有效解决大量民间社会公共事务，拓展基层社会的民主空间，有力改善基层的社会生态。第四，要解决基层民主中的一些突出问题。主要是：基层政权的管理与基层群众民主自治的关系和边界没有梳理清晰，致使两大权力主体之间的利益冲突构成基层民主内在权力结构的固有矛盾；基层民主的制度机制和法律规范在实践中遇到阻力后多停留在纸面和墙壁之上，致使当前相当地方的基层民主流于形式，浮于表面，很难做到人民当家作主。村民自治不规范、村务公开避重就轻、集体资产私下交易，宗族势力、黑恶势力、金钱资本对基层民主的影响在扩大；城市社区自治中的信息不对称、民主流于形式、贿选现象时有发生，这极大地影响甚至动摇了群众对民主理念的信仰和对民主制度的信心。

3.培育以公民道德为基础的社会生活共同体。

基层民主的发展最终是要在人、自然、社会的基本结构中生成一个适合于人生活与生产的共同体。这种共同体是一种基于公民权和公民参与基础上的基层自治，它要求民众能够在属于自己的集体范围内自我管理，同时，国家权力通过这种自治受到一定的限制，从而保证民众能够控制公权力并免于公权力的绝对支配。在现代化、市场化的冲击之下，中国的基层社会发生着各种变迁与分化。一方面，个人的、自私的因素和行为方式迅速增长，个性化的进程导致集体的标准和传统的价值被侵蚀，基层社会的乡土性受到强力冲击，共同的习俗惯例、道德观念崩塌，传统的集体开始瓦解。另一方面，由于基层社会在本质上依然是基于一定的历史、自然和传统形成的共同体，它内在的自然秩序、社会组合结构、传统的力量都使得基层社会顽强地保留着“自身权威”和“自身秩序”，［27］这个自身秩序并没有因为市场化和现代化的冲击而中断，相反，在人们不断扩大的交往和生产之中，自身秩序的逻辑更加凸显、诉求更加强烈。从这个意义看，基层民主的发展就不能仅仅局限于民主机制和程序本身，而且要考虑，如何在现代化和市场化之中把碎片的、凋敝的、沉沦的基层社会重新组织到一种新的共同体之中。在当代中国，基层民主的发展在很大程度上取决于社会结构变化、社会发展水平、社会个体素质等社会基础的搭建，尤其是市场经济条件下民众的集体认同、公益观念和参与意识的培育。因此，这种新的共同体要以自身秩序为根本，以公民道德为基础。公民道德通常包括四种类型：一般道德，如勇气、守法、诚信；社会品德，如独立、开通；经济品德，如工作伦理、自我约束和自我满足、开拓创新；政治品德，如尊重他人、积极参与的热情和意愿等。对于当前的基层民主来说，关键就是通过公民道德，具体就是社会主义核心价值观的践行来创立新的道德秩序和价值秩序，以培育人的集体责任意识和社会的道德基础。以公民道德为基础的社会生活共同体的核心要素是：第一，集体精神、个人责任和自助基础上新的社会道德和价值观体系的确立。第二，更多的个人自由、日益增加的参与机会、不断提高的法制化水平。第三，共同体成员通过面对面协商，取得共识，消除分歧，解决冲突，增进信任，合作治理共同体事务。

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