论公共治理的基本策略

刘家明

（嘉应学院 政法学院，广东 梅州 514015）

论公共治理的基本策略

刘家明

（嘉应学院 政法学院，广东 梅州 514015）

当代宏观环境、治理复杂性和治理的本质属性产生了对公共治理战略的需求。根据治理理念和战略管理原理，探讨公共治理的基本策略十分有必要。这些基本策略包括：网络整合与协同治理，战略绩效管理与问责型治理，多边公共平台与平台型治理，社会资本培育与治理文化建设，阳光治理与透明政府建设，分类型、分重点与预防治理，治理工具选择的多元综合策略。

公共治理；治理战略；协同治理；治理工具

公共治理的实质决定了其战略性特征。当代公共治理的宏观环境、治理过程的复杂性产生了对公共治理战略的需求。因此，根据治理的理念和战略管理的原理、方法，探讨公共治理的基本策略十分有必要。

一、网络整合与协同治理策略

1.网络化治理与网络协同。网络化治理具有鼓励创新、增加灵活性和决策民主等主要优势，从协同政府、第三方政府到网络化政府意味着更高的公私合作程度和更强的网络管理能力，公共治理当前最紧要的问题，就是如何靠管理多元化的网络来创造公共价值。［1］协商治理的战略，只是要求利益相关方形成合作参与和民主协商的治理网络，但网络结构的建构、资源和能力的整合、网络运作的管理、治理行为的协同是协商治理战略实施的关键。根据协同学理论，社会大系统内部性质不同、功能各异的各个子系统分工协作，才能使公共治理从混乱、无序到和谐、有序，最终满足协同治理的整体要求。在复杂性社会，协同治理能够充分发挥政府、私营部门、社会组织及群体、公民个人等治理主体各自在资源、技术、信息、知识、能力等方面的优势，因而，网络的整合协同是公共治理的最佳策略和理想模式。由于没有任何单独的行动者能够单方面地决定公共治理的过程，网络协同治理强调公共治理的多中心、多主体、多机制、多方法等子系统和子要素之间的相互协作与相互协调，促进各方行动的整体功效和利益融合。

2.网络整合基础上的协同治理。协同主要针对的是动态的治理行为及其功效，协同的行为及其功效受制于网络治理结构及其整合的程度。因此，治理活动的协同是建立在网络整合的基础上。整合是为了实现系统目标而将子系统、要素通过某种途径和方式有机地结合，使之成为一个动态有序的整体，发挥出各子系统单独无法发挥的功能。整合可以克服特定子系统的缺陷和弊端，产生协同效应。网络整合的关键是选择适当的参与者和资源，创造网络的运行环境。例如，参与平台和沟通、反馈渠道。关系的均衡与平等，共同分享的政治观点，技能知识的互补，相互了解与信任是整合的基础。［2］协作的需要源自参与者之间相互依赖的需要，利益相关方整合成网络，产生了协同的需要和基础，接下来就是形成彼此认同的、清晰具体的共同治理目标和愿景，目标和方向的一致是协同的前提。治理活动的协同关键在于行动机制的协同以及在长期治理过程中形成的信任和默契。

二、战略绩效管理与问责型治理策略

1.战略绩效管理的实施重点。就是从治理战略目标体系出发，通过绩效计划系统、绩效评估和问责机制，将战略转化为行动的过程，从而为治理战略的成功实施奠定可靠的基础。可从如下4个方面着手：第一，要在科学发展观和和谐理念的指导下，以战略目标为导向，以治理战略为基础，将战略贯穿于治理过程的始终，将满足公共需求、实现公众满意作为公共绩效的最终标准。第二，根据平衡记分卡的基本原理，将战略目标分解为关键绩效指标，从战略行动中识别关键成功因素，为战略实施和战略评估提供行动的框架和突破口。第三，不仅注重治理期终的绩效评估和问责，更要注重治理前期的绩效计划，治理活动过程中的绩效跟踪、指导和改进，还要注重治理后期的绩效诊断、整改和绩效提升。第四，在绩效管理过程中，通过对政府绩效管理体系功能与价值的审视、对政府绩效管理制度的评审以及对绩效评估主体、指标体系、方法体系、评估程序等绩效评估系统的再评审来审查绩效评估体系存在的问题，不断完善绩效管理系统。

2.问责型治理的完善策略。公共治理战略必须有一套责任机制来落实，问责型治理机制是战略绩效管理的动力。多元治理主体的责任与责任履行方式的多样性，决定了问责类型的多元化。问责的类型必然涵盖社会问责、行政问责、政党问责、经济问责、专业问责、民主问责等多种方式。针对过去问责制行政化的弊端和困境，第一，公共治理应基于契约与法治、信息透明与数据支持、竞争与权力制衡、民主与伦理规范的责任履行过程与责任实现机制，重点推进非党政主导的法治问责、社会问责与民主问责相结合的综合问责模式。第二，公共治理责任的履行，需要内、外部控制机制相结合，以市场化、竞争与问责文化作为公共治理责任的外部驱动力量，以治理主体的责任意识、伦理规范和个人权益作为内部驱动因素。法治化是问责型治理策略的战略取向，应以健全的法治体系、责任体系、绩效管理体系与治理机制作为治理问责的制度前提，以信息制度、民主制度、竞争与制衡机制为保障机制。第三，要完善问责型治理的实施机制，主要包括：回应与交互机制、审计机制、信息披露机制、听证检查与争议解决机制、评估机制、整改机制、奖惩机制。

三、多边公共平台与平台型治理策略

1.多边公共平台的内涵。政府与其他部门、组织、群体的合作共治，要借助一定的条件、渠道、设施与技术，即需要借助平台的运行环境与机制才能实现。平台作为资源与能力的集合体，适合于复杂性公共事务的综合治理。多边公共平台是指基于民主平等的主要价值指向，联接政府生态系统成员中的多边群体，提供具有公平、共享、透明等为主要特征的机会、条件、环境与规则，由法律政策、制度机制、资源保障、空间、条件构成的治理支撑系统。多边公共平台是公共品供给的一种集约化运行模式，也是公共治理的平坦化机制，其实质是在水平思维、民主平等理念的指导下，公平正义价值取向的价值创造模式，是集制度、技术、信息及其他资源为一体的综合解决方案。［3］

2.平台型治理的创价路径。第一，通过治理伙伴的资源整合、能力集成、流程协同，从而产生网络聚集效应，实现了公共服务的一体化、一站式供给。第二，基于多边平台的多元权利主体间的权利分享、广泛而平等的参与、对话协商等运行机制创造了民主、公平的价值；通过标准化、平坦化运作，有助于实现公共服务平等的价值；通过稳固根基，为治理参与方创造一种安全保障，为公共事务的合作共治奠定了基础。第三，通过借助模块化的动态结构，实现公共服务多样性、柔性的人性化价值。第四，通过平台的延伸和平台之间的移植，使资源和业务进一步整合，有助于公共利益的增加；通过平台之间的兼容与对接，实现跨平台间的共享与协作。第五，通过政府等公共部门的平台型领导，有助于创造一种规范化、透明化、平坦化、制度化的秩序价值。多边公共平台的优势以及属性，使得平台能够支撑、兼容多元，甚至相互冲突的公共价值，为民主、公平等政治价值的实践落实提供了可行性，为公共事务治理与政府的掌舵提供了路径与方向。

四、社会资本培育与治理文化建设策略

1.社会资本对于治理文化建设的价值。以治理文化为根基的公共治理软资源战略和强社会战略必然注重社会资本的培育。社会资本是在公民社会中积累的一种社会资源，主要是一种精神资源、道德资源与合作网络资源，以信任、规范、合作为核心特征，表现为公民在公共事务治理方面的合作、信任和相互宽容等精神和美德。社会资本着重于那些文化价值和态度，这使得公民容易产生合作、信任、理解和彼此共鸣的倾向；社会资本很重要，因为它形成了一股力量。这种力量能提高社会凝聚力，“把人们从缺少社会道德心或共同责任感的利己主义者和以自我为中心的算计者转变为利益共享、责任共担和有社会公益感的社会成员”。［4］因此，丰富的社会资本有利于创造良好的社会环境，培养公民诚信、守法、负责、公平、合作的公共治理精神，从而降低公共治理的合作交易和监督管理成本，提高社会自治的能力和社会运行的效率。

2.社会资本的培育路径。第一，以政治文明建设为前提。政治的民主化、法治化为社会自治腾出了广阔的空间，社会组织的发展离不开政治空间的拓展，必须摆脱行政体制的重重束缚。政治文明建设要求政治系统改革创新、开放包容、严格法治，注重社会正义，如果法律制度在实现诚信、守约、公平、团结等方面创造出“无瑕疵的记录”，那么信任等社会资本就会增加。［5］政治文明建设在社会资本的培育过程中只能起到创造必要条件、教育和掌舵的作用，但不能用政治机制直接干预或强制推行社会资本的积累，要让社会资本在广阔的政治空间、文明的政治氛围中形成自主自发的道德秩序。第二，大力发展社会组织，培育社会网络。帕特南指出，培育社会资本的环境是各种水平型的社会自治网络，民主平等的社会网络会使公民学会如何参与、合作、互惠，从而促进普遍信任和互惠的扩展，最终提高公共治理的绩效。［6］因此，必须推进非政府组织、非营利组织自主化、自治化的发展，放松管控，授权赋能，致力于发展公私伙伴关系。第三，积极培育公民精神。密尔认为，造就理性、宽容、妥协、负责任的优秀公民，培育积极参与的公民精神——即培养社会资本——是良好政府的第一要素和几乎全部目的。［7］提供治理参与平台，鼓励公民参政议政，降低参与成本，在法理型信任基础上逐渐推进政府与社会以及公民社会内部的关系型信任。第四，通过舆论引导、政府营销、社会营销、学校教育、志愿行动等多种渠道进行公民教育，培养公民的理性精神、平等意识、合作态度、法制水平、爱心和诚信等美德，倡导志愿精神，重拾社会诚信和道德良心。

五、阳光治理与透明政府建设策略

1.阳光治理与透明政府建设的必要性。由于现代社会分工和专业化继续增强，公共治理的复杂性和信息成本的存在，公共治理主体之间的信息不对称现象愈发严重。信息不对称会严重降低市场和社会的运行效率，产生“逆向选择”、道德风险、公共池塘问题和委托代理等问题，造成搭便车等集体行动的囚徒困境。信息作为一种稀缺的资源，成了公共需求，同时，也是公众参与治理的一种权利。现代公共治理的过程，就是政府与公众在信息透明的条件下，通过开诚布公的协商与参与，以寻求政治合法性和增进公共利益的过程。治理必定会越来越多地包括公民与政府之间开诚布公的会话，协商与合作必须以信息透明为基础。只有当民众拥有最多的信息时，民主才会最好的运转起来。因此，公共信息的自由流动与传播，对于发展民主政治，实现公共事务合作共治不可或缺。世界银行联合国、OECD等国际组织纷纷表示，信息公开、透明是良好治理的必备要件，且可以加强政府责任。当前，公共治理的透明性已被视为善治的公认标准之一。诺奖得主斯宾塞提出的信号传递模型告诉我们，为了解决公共治理活动中存在的信息不对称，政府作为信息优势方，为了信誉（政治合法性、公共责任），选择某种信号，首先将自己的信息披露出来，以便信息劣势方识别；信息劣势方（公民和其他社会组织）发出判别信号或进一步诱使优势方披露信息；劣势方在确认优势方的信号后，与优势方签订合作合同。公共治理的后现代话语指向，实际上是一种信息沟通的过程，政府在公共能量场和信息制度建设中负有不可推卸的责任。

2.阳光治理与透明政府的建设方式。第一，必须在服务理念、法治理念和责任理念的指导下，确立以下关于信息的行政伦理：视信息公开为公共服务和公共治理的基本手段；视信息透明为义务和责任，而不是可为可不为；视公务信息为公共资源，防止信息垄断与腐败。第二，在理念和伦理转向的基础上，阳光治理一靠法治，二靠技术。政府信息公开法，不仅要求政府的机构设置、管理权限和主要职责的公开；而且要求政府所有的规定、决定公之于众，且接受公众的参与和监督；还要设计与行政公开原则相匹配的程序制度，诸如通知制度、咨询制度、告知权利制度、说明理由制度、听证制度等，实现行政行为的公开；以及公民对社会敏感问题的信息公开申请，如三公经费，只要不属于依法应保密的范围，都应向社会公开。在技术方面，主要运用互联网、物联网等信息技术，完善电子政务系统建设，通过门户网站、电子邮箱、电子投票、网络调查、博客问政、网上论坛等信息手段和工具建设透明政府并推动阳光治理。

六、分类、分重点与预防治理策略

1.分类治理的依据和前提。分类是根据公共服务需求的不同性质、特征进行划分和归类，以便找出公共事务治理的规律性。因此，第一，分类治理是复杂性治理的重要策略，有助于简化公共治理的复杂性，为治理职能、能力和资源的整合奠定基础。分类不是简单的类型划分，而是根据公共事务的内在逻辑关联，首先进行综合，避免公共事务的零碎化，将相同或相似的事务合并，不同事务分开，初步划分出治理的不同领域，如公共危机治理、腐败治理等领域。然后，根据治理的结构属性、程序需要和机制类型，将行政管理、自治管理、联合治理分开，对治理领域进一步划分，如公共危机进一步分为公共卫生事件、自然灾害、突发性群体事件等等。第二，公共事务的分类治理需要政府按照精简、统一、效能的原则和决策、执行、监督相协调的要求，建立决策科学、权责对等、分工合理、执行顺畅、监督有力的大部门管理体制，从而为分类治理创造选择空间和体制环境。

2.分重点治理的领域。公共事务的分类治理是重点治理和预防治理的重要基础和前提。重点治理是根据公共事务的影响及战略地位，对影响广泛深远、重要紧急的公共事务，有的放矢，抓住关键成功要素，确保治理资源的重点投入和战略优先等级，避免不分主次本末、轻重缓急。重点治理要注意避免“运动式”治理——掀起治理风暴，一阵风过去，就没了下文，而应形成常规治理机制，常抓不懈。当前，反腐败与廉政治理、民主建设、公共危机治理、城市化后遗症治理、绿色治理、基本公共服务均等化等领域符合重点治理的特征。

3.预防型治理的重要价值。随着改革的深入以及国际、国内环境的深刻变化，我国经济社会和公共治理面临一个更为复杂的环境，群体事件、公共卫生、质量安全、环境污染、自然灾害等公共危机几乎天天出现。新公共管理运动主张“有预见性的政府——预防而不是治疗”的治理范式，认为公共管理的目的是“使用少量的钱预防，而不是花大量钱治疗”［8］。事前的预防重于事后的补救，公共事务和公共危机的预防治理策略，要求针对未来可能发生的困境和危机，政府应该树立前瞻性战略思维，注重长期规划和前馈控制，健全预测体系，建设信息监测网络，完善预警机制，培育预防文化。

七、治理工具选择的策略

1.治理工具选择的依据。在实践中，公共治理的工具选择是一件复杂的策略行为，需要综合考虑内外部环境中的多个因素。Ringlin的研究表明，治理工具的选择涉及合法性、可接受性、可行性和有效性等四个维度的权衡。治理工具的开发、选择和组合使用，不仅要受到正式规则的制约，而且还需接受非正式规则或文化的考量；既要关注规范性的价值，又需要重视治理工具的合目的性和结果导向。治理活动及其目标的复杂性和单一工具的局限性，必然要求公共治理工具选择的多元综合主义策略，即在治理实践中，从多视角、多层次、多向度进行多变量操作，对多元治理工具进行混搭、嵌套与匹配，取长补短，实现工具选择的多重理性，使之共同服务于公共治理战略。

2.治理工具选择的逻辑模型。笔者根据政府供给是否具有强制性、时间紧迫性、交易成本的高低、是否可以依赖市场运作等变量，构建了治理工具的选择逻辑模型。

3.治理工具选用的趋势。在当今的网络治理模式下，公共治理工具的选择强调非强制性治理工具的应用，更加注重公共服务的民营化和市场机制、财政性工具与诱因机制以及放松管制等，充分发挥社会组织在公共治理和公共服务中的作用，通过网络沟通、激励机制、绩效监控与评估等方式，强化协商对话与网络合作，注重信息技术和信息系统在沟通、合作中的应用。治理工具选择总的趋势是从公私对立到公私合作，从指挥服从到授权赋能，从强权、管制到协商和劝说，从单一型工具向网络型、综合化方向发展。

［1］（美）斯蒂芬·戈德史密斯，威廉?埃格斯．网络化治理：公共部门的新形态［M］．北京：北京大学出版社，2008：9-18.

［2］（法）皮埃尔·卡蓝默．破碎的民主：试论治理的革命［M］．上海：三联书店，2005：153.

［3］刘家明．论政府第三方平台建设［J］.江西行政学院学报，2014（03）．

［3］（英）肯尼斯·纽顿．社会资本与民主［J］.马克思主义与现实，2000（02）．

［4］（美）克劳斯·奥弗．我们怎样才能信任我们的同胞［A］．马克·沃伦．民主与信任［C］.北京：华夏出版社，2004：58．

［5］（美）罗伯特·帕特南．使民主运转起来［M］.南昌：江西人民出版社，2002：192-195.

［6］［英］斯图亚特·密尔．代议制政府［M］.北京：商务印书馆，1984：25-27.

［7］（美）戴维·奥斯本，彼得·普拉斯特里克．政府改革手册：战略与工具［M］．北京：中国人民大学出版社，2004：483-489.

［8］Ringling，A．B．InstrumentsinFour：The Elementsof PolicyDesign．InHowlett，M．，Eliadis，P．＆Hill，M．Eds．Designing Govern-ment：From Instrumentsto Governance［M］.Montreal：McGill-Queen'sUniversity Press，2005：186.

责任编辑：刘建文

D 63-3

A

1671-2994（2015）03-0139-04

2015-04-23

刘家明（1981-），男，湖北安陆人，嘉应学院政法学院副教授，博士研究生。研究方向：公共管理战略。

*本文系2015年广东省高等教育“创新强校”项目《公共治理的平台战略研究》（CQX024）的阶段性成果。