行政托管地区法治建设问题探究——以昆明市阳宗海管委会为例

査燕鸿

（中共阳宗海风景名胜区工作委员会 政法委，云南 昆明 650502）

行政托管地区法治建设问题探究
——以昆明市阳宗海管委会为例

査燕鸿

（中共阳宗海风景名胜区工作委员会 政法委，云南 昆明 650502）

经济社会的发展离不开良好的法治环境。昆明市阳宗海管委会致力于依法行政、依法治区，不断优化经济社会发展软环境，经济发展实现了质量和效益的全面提升。同时，随着社会主义法治建设理论和实践的深入，行政托管地区法治建设仍然面临许多困难和挑战。为此，必须根据行政托管地区治治建设的实际，深入研究，对症下药，方能逐步妥善解决。

行政托管地区；阳宗海；法治建设；困难；对策

2009年，为了切实加强对阳宗海管委会区域的保护和治理，改变阳宗海管委会区域多头管理的状况，经云南省人民政府研究决定，昆明市成立阳宗海风景名胜区管委会，对昆明市呈贡县七甸街道办事处、宜良县汤池镇和玉溪市澄江县阳宗镇3个乡（镇）按照党政合一、经济社会发展合一的实体化模式，履行省、市人民政府授予的经济社会审批管理权限，实行统一规划、统一保护、统一开发、统一管理。2010年7月1日，昆明阳宗海风景名胜区管委会成立，为昆明市人民政府的派出机构。如何深入贯彻党的十八届四中全会全面推进依法治国的战略部署，落实昆明市委十届六次全会“全面推进依法治市，加快建设法治昆明”，形成科学立法、严格执法、公正司法、全民守法的依法治市新格局，主动把握法治建设新常态，开创行政托管区依法治区新局面是我们要探讨的问题。

一、建设法治阳宗海的重要性

（一）有助于经济社会又好又快发展

经济社会的发展要坚持稳中求进、改革创新，离不开良好的法治环境，阳宗海管委会致力于依法行政、依法治区，不断优化经济社会发展软环境，经济发展实现了质量和效益的全面提升，综合经济实力和竞争能力明显增强。2014年，完成地方公共财政预算收入4.52亿元，是2010年1.9亿元的2.4倍；完成主营业务收入270.8亿元，是2010年63.96亿元的4.23倍；完成工业增加值25.2亿元，是2010年10.9亿元的2.3倍；三次产业结构达到15:60：25。无论是经济实力、产业结构、地方财力，还是人民收入水平，都上了一个新台阶。

（二）有助于提升行政效能

阳宗海管委会围绕创造廉洁高效的政务环境、公平公正的法制环境、和谐稳定的社会环境，实施“法治政府、责任政府、阳光政府、效能政府”建设，促进效能提升。一是在管理体制上，按照“小机构、大服务”的要求，加快实体化管理体制改革，继续全面推行全员聘用制、竞争上岗制和绩效考核制。二是在审批体制上，推进行政审批制度改革，实行行政审批事项由“多重主体”向“一个主体”转变。三是在运作机制上，大力推行“指挥部+职能部门+平台公司”的运作模式；在社会事务上，扩大镇（街道）的审批权限，将镇（街道）作为社会事业管理的重点和核心。千方百计解决影响发展的体制机制问题，减少审批，简化程序，强化服务，着力营造宽松的发展环境。真正把情感贴在民心上，把心思用在事业上，把工作落在求实上，把作风体现在为群众服务上。

（三）有助于优化生态环境

阳宗海管委会自成立以来，一是始终将“生态优先”原则贯穿于工作的全过程。《云南省阳宗海风景名胜区保护条例》从2013年3月1日起实施，同时制定了《阳宗海风景名胜区水污染综合防治“十二五”规划》，在法规和规划指导下开展阳宗海保护治理工作。树立尊重自然、顺应自然、保护自然，人水相依、和谐共生、良性循环的生态文明理念，打造美丽阳宗海、美丽集镇和美丽乡村。二是实施“一环四区”工程。“一环”：就是启动环湖截污工程。“四区”：就是在阳宗海取水口半径300米范围内设立水源保护区，在阳宗海水域与陆域交汇处和阳宗大河、七星河入口、摆衣河入口设立湿地处理保护区，在阳宗海流域的山体设立水土涵养区，在阳宗海流域及引水流域区内的村镇和项目所在地设立污水收集区，阳宗海水质明显好转。

（四）有助于保障和改善民生

保障民生，改善民生，发展成果进一步惠民。一是投资3200万元完成标准化学校建设。二是圆满完成年度“村村响”、“村村通”、“户户通”工程，实现了广播电视网络全覆盖。三是高度重视“米袋子”和“菜篮子”工程，确保了粮食安全。四是推进病险水库加固工程5个，新建小水窖1200余件。五是养老、工伤、生育、医疗、失业等社会保险参保达21万人次；转移农村劳动力就业3657人。六是妥善处理农村籍涉军群体、民办代课教师上访等敏感问题，解决群众各种诉求，加强交通、防火、食品安全工作，确保区域社会和谐稳定。群众归属感、认同感、满意度、幸福指数显著提高。

（五）有助于促和谐稳定

稳定是改革发展的根本前提，如果没有和谐稳定的社会环境，一切都无从谈起。一是做好信访维稳工作。落实一把手负责制、辖区负责制、包案责任制度和“五个一”工作模式，定期开展书记、主任大接访，领导干部接访、下访、约访和回访工作。坚持一月一排查、一月一分析制度。二是健全建立以人民调解为基础，人民调解与行政调解、司法调解相互衔接配合的工作机制。2014年，阳宗海管委会党工委、管委会召开综治维稳专题研究会4次，分管领导主持召开重大矛盾化解专题会17次，处理项目征地拆迁等问题4起，民工讨薪12起，涉及金额4337.3万元。共接访群众160批次、890人次，群众反映的合理诉求得到有效解决。

二、建设法治阳宗海面临的困难和挑战

“行政托管”模式出台的初始目的，是在不触动现行体制的前提下，突破各管委会、开发区用地的行政区划桎梏，为开发区的发展提供更加雄厚的资源支持，属于一种变通之策、试点之举，饱含着“大胆地试、大胆地闯”的改革精神和鲜明的中国特色。“行政托管”模式在给各管委会、开发区的发展带来巨大推动的同时，也出现了不少新矛盾和新问题，特别是在社会主义法治建设理论和实践的深层次领域，行政托管地区仍然面临许多困难和挑战。

（一）维护社会大局稳定形势依然严峻

境内外各种敌对势力利用民族、宗教、人权等问题进行的破坏活动频繁，渗透破坏的重点转移到利用国内社会热点问题与我争民心、争夺群众上来。“法轮功”、“全能神”、“门徒会”等邪教组织利用民族、宗教、环保、司法、维权等问题制造事端，炒作热点事件，对敌斗争和反恐形势尖锐复杂。

（二）社会矛盾新老交织

经济发展进入新常态以后，各种矛盾纠纷相互交错，社会矛盾触点增多、燃点降低，由征地拆迁、环境污染、农民工讨薪等利益问题引发的社会新老矛盾多发易发，社会矛盾和问题呈现出多样性、关联性特点。例如，部分军队退役人员和原民办代课教师等特殊群体的矛盾尚未彻底化解，有可能与新的社会矛盾相互影响，互相叠加，化解难度增大。如果应对不妥，经济问题就可能演变为社会问题。

（三）化解社会矛盾纠纷的难度加大

随着大量的社会矛盾和问题以案件的形式进入司法领域，各类新型案件不断出现，疑难复杂案件和群体性纠纷居高不下，人民群众日益增加的司法需求与司法能力不相适应的矛盾愈加突出。信访总量居高不下，高位运行，对执法理念、执法能力、执法效率，提出更高要求。

（四）执法队伍素质有待提高

由于我国社会经济发展的不平衡性，以及与此相关的人们法律意识、法治观念上的差别，一是无论是在立法上，还是在执法、司法等其他环节，难以完全按照一致的法律标准和规范行事，法治发展体现出较大的不均衡性，在利益衡量、社会公正与法治统一性的要求上，无法兼顾。二是部分执法人员在依法办事的观念、能力、方法上还要进一步提高，执法队伍执法状况与严格公正的标准要求还有差距，执法司法守护公平正义、维护法律权威的功能发挥不够到位。三是群众通过法律渠道和方式来维护权益、解决问题的意识还比较单薄，群众信访不信法的理念突出，依法维权的氛围还没有真正形成。

（五）面临“小马拉大车”的行政难题

行政托管区管委会通常是所在地政府的派出机构，并非一级政府，但又在行使政府的职能。受人员编制和管理权限等因素的制约，开发区的管理成了典型的“小马拉大车”。不是一级政府，却要承担政府的主要职能。一是编制、机构、资金、人员的缺口较大。二是随着经济社会的发展，各种事务千头万绪，加之管委会的编制资金等不可能按照一级政府那样来配置，即使从自身的运转机制和规章制度上来挖潜力、想办法，仍然面临许多困难。例如，区政法委设置在工委工作部，履行政法、司法、信访、综治维稳等工作职能，为工委工作部的一个职能科室，无编制。这在管委会成立初期，为快速推进政法委工作职能的发挥取到了积极的作用。但随着党对政法工作领导的改进和加强，这与新时期进一步加强基层政法委工作的要求不相适应，无法适应当前管委会依法治理工作的要求。

（六）行政托管区工作职能管辖问题有待理顺

按照《关于阳宗海管委会管辖区域内有关案件及工作管辖问题的通知》（云政法〔2011〕31号）文件精神，对公安工作管辖，刑事案件管辖，民事、行政诉讼案件管辖和司法行政工作管辖指明了管辖单位和管辖范围。阳宗海管委会辖区内的党委政法委和综治维稳办公室的工作职能，根据云政法办［2009］205号文件精神，指定由阳宗海管委会负责。但在实际操作中，却有不少新问题出现。例如，2010年，阳宗镇由原玉溪市澄江县托管到阳宗海管委会，阳宗镇新办理居民身份证借用昆明市宜良县的户籍注册段号，新办理《居民户口簿》及《居民身份证》户籍地均为“宜良县阳宗镇”，该户籍地址在我省范围内虽然可以认可，但在办理学生就学学籍登机手续时存在一定问题。群众到省外，由于全国行政区划代码中无“宜良县阳宗镇”，出示的身份证归属地信息与行政隶属关系不符，导致阳宗镇居民在外出经商、办理金融业务、出行务工等方面受到影响，《居民身份证》在一定程度上失去了识别的作用。

三、科学稳步推进法治阳宗海管委会建设的策略

昆明市委十届六次全会强调，要全面推进依法治市，加快建设法治昆明，为昆明改革发展稳定提供有力的法治保障。市委、市政府为建设法治阳宗海指明了方向和道路。治病要对症下药，射箭要有的放矢，法治建设也要着眼于解决问题，因地制宜，实现更好更优的法治阳宗海建设。

（一）坚持依法行政，建设阳光阳宗海

1.强化组织领导。方向明确后，组织领导是关键。管委会要成立在党工委领导下的“法治阳宗海”创建领导小组，制定“创建活动实施方案”，健全组织机构，明确职责任务，为法治建设提供组织保障。同时，按照昆明市委2015年依法治市工作的总体要求，成立依法治理专项工作组，制定“推进依法治区、建设法治阳宗海行动计划”，结合实际，推进工作，让法治阳宗海建设步入法制化轨道。

2.提升科学执政能力。科学执政要坚持以人为本，强化民主决策机制。一是要将重大决策、重要人事任免、重点工程项目建设、重大事件处置及大额资金使用等“四重一大”事项提交党工委会议集体研究，确保决策公开、透明。二是健全和完善权力监督制度，编制“管委会党工委权力公开透明运行流程”，并围绕重大事项决策执行、重大发展规划制定、重点工程项目公开实施、重大事件应急处置等方面制定具体工作流程图，明确运行步骤、完成时间、监督措施等，以工作流程化来促进权力运行规范化。三是全面推进党务政务公开，在门户网站上专门设立阳光政务、政务直通车专栏，党工委、管委会的重要决策、发展规划等及时向社会各界进行公开。

3.加强基层民主法治建设，夯实基层民主。一是按照“依法建制、以制治村、民主管理”的原则，强化农村基层民主政治建设，保障村民实现自我管理、自我教育、自我服务。二是坚持民主选举、民主管理、民主决策、民主监督，推行“四议两公开”工作法，做到涉及群众切身利益的重大事项、村（社区）村务财务公开透明。

（二）坚持机制创新，建设平安阳宗海

1.推进治安防控系统化建设。一是抓好“365”工程建设各项目标任务的全面落实，有效提升动态化、信息化条件下驾驭复杂社会治安的能力。完善治安防控科技化建设，加大视频监控系统建设，全面推进治安防控科技进机关（单位）、进街道（市场）、进小区（社区）、进农村、进家庭等“五进工程”，实现对重点场所、部位、区域的全覆盖。二是实现治安防控责任化，强化基层党委、政府的治安管理责任。

2.深化基层平安创建。一是建立村（社区） 社会管理综合治理服务站，保障配套资金，健全工作制度，确保依法、全面、正确地履行各项职能。积极培育以公益性、非盈利为重点的社会组织，鼓励和支持社会力量承担社会责任，参与社会治理。二是以拓展平安建设的深度和广度为核心，开展平安乡镇（街道）、平安村（社区）、平安校园、平安家庭等“平安细胞”工程创建活动，努力营造上下联动、全社会参与的创建氛围，不断扩大平安建设的规模和覆盖面，形成“积小安为大安”的良好局面。

3.推行网格化服务管理。一是因地制宜、科学统筹、务实稳妥，形成党委领导、政府负责、综治协调、部门参与、乡镇（街道）组织实施、村（社区）具体落实的工作格局。二是推动网格服务多样化，将涉及群众切身利益的事项和重点特殊人群的服务管理全部纳入网格，推行“一格多员”网格责任管理模式，整合资源，群防群治。

（三）坚持综合治理，建设和谐阳宗海管委会

1.维护社会和谐稳定。一是强化对敌斗争主动权，加强和改进情报信息工作，做到预知预防、先发制敌。以反渗透、反间谍、反窃密为重点，依法制止敌对势力插手人民内部矛盾、利用非政府组织打着“维权”旗号进行的各种渗透破坏和操纵煽动非法聚集活动，将防邪反邪工作纳入社会治安防控体系网络。二是处理敏感（案）事件，既要立场坚定、旗帜鲜明，又要讲求策略、分类施策，正确区分两类不同性质的矛盾，依法打击孤立极少数、团结教育大多数，最大限度扩大教育面、缩小打击面、减少对立面。

2.注重源头预防。习近平总书记指出：“维权是维稳的基础，维稳的实质是维权”。一是坚持民生优先，建立民主、协商、对话机制，从根本上依法保障人民群众的各项民生权利，完善矛盾纠纷排查机制，早发现、先防范、小处置。二是健全社会稳定风险评估机制和维稳预警工作机制。按照属地管理、谁决策谁负责的原则，把社会稳定风险评估作为必经程序，真正发挥其防范和化解风险的作用。

3.建立“大调解”工作体系。建立以人民调解为基础，人民调解与行政调解、司法调解相互衔接配合的工作机制，依法调处各类社会矛盾。完善矛盾纠纷排查化解工作机制，强化人民调解职能。加强社会治安突出问题专项整治工作，打击刑事突出违法犯罪。

（四）坚持公平正义，建设幸福阳宗海

“法者，治之端也。”一个富强民主文明和谐的国家，首先是法治的国家。法治既意味着更完备的制度与秩序，也意味着更多的公平和正义。法治的生命在于公正，深化法治阳宗海建设，一是必须以公正的司法作为保障，树立“底线”思维和“红线”意识，捍卫法律尊严和权威，旗帜鲜明地支持司法机关依法独立行使职权。二是编牢约束权力的“铁笼子”，扎紧公平执法的“篱笆墙”，把“法律面前人人平等”落实到每一个执法办案活动中，拓宽群众参与司法的渠道，在司法调解、司法听证、涉诉信访等司法活动中保障人民群众参与。

（五）坚持提升素质，建设品质阳宗海

1.提高领导干部的思想认识。思想是行动的先导，建立健全领导干部学法用法制度，推进领导干部法制教育制度化、规范化，使他们成为学法、懂法、用法、守法、护法的楷模，提高宪法意识和法制观念，增强依法执政和运用法律管理经济和社会事务的本领。

2.提高公职人员的法治理念。法治政府的内在价值目标有赖于政府组织内的公职人员来共同实现，公职人员的法治理念和法律素质是推进地方法治建设、建设法治政府的决定性因素。开展社会主义法治教育，学习领会社会主义法治理念的精髓，并成为社会主义法治理念的忠实信仰者，做到“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”。

3.提高公民的法律素质。一是坚持把全民普法和守法作为行政托管地区法治建设的长期基础性工作，深入开展法治宣传教育，引导全民自觉守法、遇事找法、解决问题靠法。二是领导干部带头学法、模范守法，树立法治意识，完善学法用法制度，把法律知识列为日常学习内容。三是要把法治教育送进中小学课堂，从青少年抓起，在中小学设立法治知识课程。

4.坚持体制创新，建设法治阳宗海。行政托管这种制度上的创新，无疑为行政权力配置方式提供了新的选择方案，同时，这样的体制创新也给法治昆明建设注入了新的活力。因为它开创了行政托管地区法治建设发展的另一条路径，提供了一种新型制度的发展模式。同国家、省市政法工作面临的新形势相比，行政托管地区政法工作面临的形势与其具有相同的共性，又具有自身的特殊性。只有改革，从体制创新入手，按照“一部多能、精简高效”，“宽职能、少机构”的原则，实行党政合一、经济社会发展合一的扁平化、实体化管理模式。一是以加强政法系统建设为抓手，建立健全机构、配齐配强人员。加强对政法工作的领导，通过政治建警、从严治警、素质强警，培养一支忠诚干净担当的政法队伍，确保行政托管地区的社会稳定。同时在省、市政法委和阳宗海党工委、管委会的领导下，努力争取上级政策、人力、物力的支持，加强同呈贡区和宜良县法院、检察院、公安局的沟通与协调，创建行政托管区互联互动的法治建设新机制，创新工作方法，解决新情况、新问题。

责任编辑：刘建文

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1671-2994（2015）03-0153-04

2015-04-06

査燕鸿（1965-），男，云南昆明人，中共昆明市阳宗海风景名胜区工作委员会政法委副书记。研究方向：社会综合治理。