国家治理体系现代化进程中自由裁量权问题新论

2015-01-30王志勇

中共云南省委党校学报 2015年3期

关键词：裁量权异化政策

王志勇

（广东财经大学马克思主义学院，广东广州 510320）

国家治理体系现代化进程中自由裁量权问题新论

王志勇

（广东财经大学马克思主义学院，广东广州 510320）

自由裁量权是国家治理必需的政策执行工具，但在现实中，其也易于因异化而被滥用，如何规避自由裁量权异化和科学地行使自由裁量权，是构建现代政府治理体系的一个关键环节。以此为出发点，笔者从一个全新的视角对其进行了深入和全面的探讨。笔者认为，裁量权异化是自由裁量权行使中的“阿基里斯之锺”；异化了的自由裁量权是现代政府治理体系之“殇”；构建现代化政府治理体系是规避自由裁量权异化的必由之路。

国家治理；治理现代化；自由裁量权；异化

自由裁量权是政府治理中必需的政策执行工具，同时，它又是一种在操作中极易于异化变形的政策工具，如何防止其异化，一直是构建和完善现代政府治理体系的一个重要话题。

一、自由裁量权：政府治理必需的政策执行工具

所谓自由裁量权，它是指“行政官员或行政机关拥有从可能的作为和不作为中做选择的自由权”。［1］这种权力作为现代政府治理必要的政策执行工具，人们常将其必要性归结为以下三方面的因素:第一，克服由于“主权者不可能通过任何命令系统为所有不测事件提供解决办法”［2］等所造成的政策和法律的局限性。第二，化解由于法律和政策“不可能完善地适于所有个别的情况”［3］所体现出来的一般性与执行中具体对象的个别性间的张力。第三，满足行政管理机构作为执行机构，其角色定位中一开始就预设的对其行为快捷和高效的期望。［4］

以上三点虽说大体上揭示了为什么自由裁量权是政府治理所必需的政策执行工具的原因，但它并不全面。笔者认为，其在这方面的必要性，还在于以下几个关键的要素。

（一）出于增强政治体系凝集力的需要，政策表述中的模糊性或歧义性

现代社会是一个结构多样化、复杂化、原子化和碎片化的多元社会。从公共政策的视角看，在这样的社会里，任何一个政策都不可能同时满足所有人的诉求。因此，在现代社会里将不可避免地会出现一些在不同群体间见解和利益严重对立的公共议题。这些公共议题的存在，则意味着如果决策不谨慎，那么，社会将极有可能被撕裂。因为，当围绕上述议题所产生的见解和利益严重对立一时得不到有效化解，而形势发展又不允许政府治理机构绕过这些议题且需要及时出台相应的政策时，如果一味地遵循常规程序，按照多数人的意见作出决策，那么，其决策显然将会潜在地撕裂现存社会。正因为如此，出于增强政治体系凝集力的考量，现代政府治理理念强调，在这种情况下，政府治理机构就不应该“直接按照多数人的意见作出决定，而是……作出立场暧昧的决定”［5］，通过在政策表述中带有一定的模糊性，把那些具有高度争议性的问题从决策层面移到行动领域的做法来化解这一决策困境。因为这样做，既可以“让领导人得以留出一块躲过公众视野的运作领域，……对有关问题采取决定性的行动”，又“可以让政策的决定者对冲突的双方都加以安抚，‘给予一方以语言上的安慰，给予另一方的则是决策上的安抚’”。［6］这一来，执行机构就必须要享有自由裁量权。因为，在落实这些政策时，他们必须要具有运用自己的独立判断能力来解读决策者在模糊表述中的决策意图。

（二）政策或法律原则在其前提预设中所遮蔽的“他者”在现实中的存在

人类学的研究表明，人类在其发展过程中，“为了实现事物的某种形式，为了给人、事物和事件设定某种秩序，就必须排斥或避开另一些人、事物和事件”，［7］进而“任何规则都是基于一种分类计划，并将属于另外一项计划的特征忽略掉”。［8］可是，在现实中，那些在特定社会文化中被忽略掉的特征，或者说被遮蔽的“他者”，尽管不能体现在现有的政策或法律之中，但是它们在现实中却是客观的存在，会不断地对现有的秩序产生冲击。这样，政策或法律的执行者们在处理由此而出现的问题时，就必须要有便宜行事的权力，即自由裁量权。

（三）“摸着石头过河”的改革路径

“摸着石头过河”是新时期中国改革的基本路径。中国改革开放30多年来的实践证明，这一路径符合中国的国情。但是，由于我们是“摸着石头过河”，这也意味着在我国的改革开放过程中具体制度的突破更多地有待于在实践中去“试错”。由此它将具有以下两个特点：第一，在改革过程中将不可避免地会出现政策间的相互脱节和非连续性现象。第二，改革开放的深入和发展将更多地依靠政策或法律的执行者们在实践中不拘泥于常规敢想、敢干、敢闯的开拓精神。在这种情况下，政策或法律的执行者们就必须要具有自由裁量的权力。否则，其要么将寸步难行，要么将难以担当改革赋予他们的使命。

此外，自由裁量权是政府治理必需的政策工具，还在于它是确保政策执行者们具有应对社会危机能力的需要。因为，第一，“在任何时候都满足对角色的严格要求而没有一定程度的偏离，就不能给个体在能力和训练上的差别以及在很难保持严格遵守角色要求的紧急事件中留有充分的余地”。［9］第二，“等待命令的极度紧张和对惩罚的恐惧，不但摧毁了个人的自发性，而且破坏了一般的反应能力”。［10］

二、裁量权异化：自由裁量权行使中的“阿基里斯之锺”

自由裁量权是政府治理必需的政策执行工具，在行使中其也易于因异化而被滥用。关于自由裁量权滥用现象，施瓦茨曾从司法的层面将其概括为：“不正当的目的；错误的和不相干原因；错误的法律或事实依据；遗忘了其他有关事项；不作为或迟延；背离了既定的判例或习惯”［11］等6种情形。

以上关于自由裁量权滥用现象的分类是当前获得学术界广泛认同的观点。但这种分类法也存在明显的欠缺。第一，它们基本上只限于陈述性描述，并未深挖自由裁量权被滥用现象背后潜含的逻辑。第二，它们对于在自由裁量权被滥用的情形中是否涉及法律或政策执行者的主观故意表述较为含糊。基于此，作为一种新的探讨，本文以在自由裁量权被滥用时是否涉及执行者主观故意为标准，将其概括为，不涉及主观故意的自由裁量权异化和涉及主观故意的自由裁量权异化等两大类，并以此为基础来探析其内在的逻辑。

（一）不涉及主观故意的自由裁量权异化

不涉及主观故意的自由裁量权异化，原因在于执行者在行使自由裁量权时没有拿捏好相应的“分寸”。至于“分寸”在哪里，则视具体场景不同而不同，就一般而论，目前学术界较为认同的观点是，执行者在行使自由裁量权时应遵循以下两个基本原则。第一原则，姑且将其称之为发掘立法者或政策制定者本意的原则，这一原则源于亚里士多德，在2000多年前，亚里士多德曾明确指出：“当法律确定了一项一般性规则，而此后发生了该规则的一个例外情形时……执行法律的人士就应当首先确定，如果立法者本人处于现在这种情形中会做出什么决定、如果立法者知道这一情形的问题所在又会颁布什么法律，然后再据此对原有法规的不完善性加以修正”。［12］第二原则，不妨称之为体现社会进步和正义的原则。这一原则源于德沃金。德沃金认为一个法官要超越一个既定的法律行使自由裁量权时，它必须满足以下两点，“首先，法官必须认为这一改变会使某些原则进步，在这种情况下，原则自身就是改变的正当理由……其次，任何打算改变现存理论的法官，都必须考虑某些重要的准则，这些准则反对背离已确立的理论，而且，这些准则的大部分是原则。”［13］在此，笔者将不涉及主观故意所造成的自由裁量权异化界定为，执行者在界定和行使自由裁量权时，由于自身的局限对上述两原则拿捏不准而造成的裁量权滥用的现象。至于这些局限性到底有哪些，较为庞杂，难以详述。以下笔者将着重谈谈其中3个较为突出的方面，即知识、经验和工作方式与特定的职业训练。

1.知识

知识是人们用“来思考、整理、构筑他们的生活世界，同时也用它们来诠释过去、设计现在、想象未来”［14］的基本依托，由其所创造出来的世界图像，不仅常如铁道上的转换器般决定了人们的认知方向，而且还如同一个鸟笼，直接限制了人们认知的宽度和深度。因此，如果作为构成执行者知识要素的“思想资源”和“概念工具”存在偏差，而且又没有与时俱进，那么，其认知将不大可能挣脱这个鸟笼，而飞出一片全新的天地，进而在行使自由裁量权时就难免不会对上述两原则产生误读。由此，自由裁量权滥用的现象也就出现了。

2.经验

经验的局限会造成自由裁量权异化现象，关键在于两点：第一，“过去的经验会影响注意的分配，……还会影响习得的内容，”［15］进而在执法者的心中形成藩篱，“它会妨碍他们以一种新的视角来看待旧的问题，或者妨碍他们寻找更有希望的途径来解决长期存在的挑战”。［16］第二、社会的发展和变化并非总是按照一元线性的逻辑，未来并不一定就是过去和现在变化趋势的自然延伸，经验知识并非总是可靠的。基于此，经验的局限，同样会造成自由裁量权的滥用。

3.工作方式

执法者工作方式的局限之所以会造成自由裁量权的滥用，原因在于他们与立法者和政策制定者的角色定位不同。从角色期望的层面看，立法者或政策制定者的角色定位，在价值层面，其宗旨是为了维护社会的公平正义，促进社会的和谐和人们的幸福；在制度层面，其宗旨在于增强国家政权系统的合法性；与之相对应，作为制度设计的初衷，执行者的角色定位在于更有效地执行法律或落实政策，其制度设计的起点和落脚点都在有效性上。因此，对于立法者或决策者而言，其角色的核心要求是他们必须具有较强的综合平衡能力、大局观念和对时代潮流的把握与认知能力；而这些并不是执法者或者政策执行者角色所要突出的重点。对于后者而言，其角色模式突出强调的是他们的执行力，其核心任务是如何在操作层面高效地把特定的法律或政策落实到位。

正是由于上述差异，期望执法者或者政策执行者在行使自由裁量权时总是能够从立法者或决策者视角来发掘后者的本意，总是能够超越后者而体现出对促进社会进步与坚持正义原则的尊重，是不可能的。再加之，执法者或政策执行者在行使自由裁量权时难免不受其在职业训练时所形成的先入之见和其在实践中长期以来形成的独特职业偏好的影响［17］。

（二）涉及主观故意造成的自由裁量权异化

这种异化是指由于政策执行者或执法者在界定和行使自由裁量权时故意曲解立法者或政策制定者本意，或无视社会进步和公平正义原则而造成的自由裁量权滥用的现象。当下这种现象在我国大体上可以归纳为两种类型：第一种类型表现为一些地方官员在贯彻和落实中央政策或国家法律时，采取的“曲解执行”、“层层截留”、“顶着不办”等“上有政策、下有对策”的现象。第二种类型表现为部分地方官员在处理一些中央政策或国家法律没有明文规定的例外事项时突破中央基本方针的约束或明显有违社会进步和公平原则而采取的“先斩后奏”、“边斩边奏”、“斩而不奏”的“乱作为”现象。剖析上述两种现象，导致其产生的原因主要有以下4个方面：

1.地方或部门保护主义

改革开放以来，由于市场经济的发展，地方政府在微观领域内获得了较大的资源配置权利，它们开始成为相对独立的行为主体和利益主体。作为相对独立的利益主体，它们伴随着其经济自主空间的扩展以及发展地方经济、增加地方财政收入责任的加重，将不可避免地会形成其独特的自我效用函数。从理论上讲，这种的效用函数与国家总体的效用函数在我国实质上是一致的，但在实践层面，二者间还是存在一定的张力。因此，一旦二者间出现了冲突，一旦地方政府过于强调其局部利益，那么，在追求地方利益最大化的动机刺激下，“上有政策、下有对策”和“乱作为”现象也就自然而然地会出现。

2.干部绩效考评机制中的GDP情结

干部绩效考评机制是改革开放以后我国创制的一种制度安排。自20世纪80年代中期开始，我国在省以下党政机关确立了以政绩论奖惩、以工作实绩为关注点的干部岗位目标管理制度。这一制度的确立，其正面效果有目共睹，在此不再赘述。其不足之处在于，各地在具体实施这一制度时普遍存在过分突出GDP，并以GDP论英雄的现象。据新加坡国立大学邓永恒和清华大学吴璟等教授带领的研究团队2013年8月发布的一项报告表明，他们在分析了283个城市的市委书记和市长的业绩与升迁资料关系后发现，如果一个书记、市长在任期内的GDP增长率比前任领导每增长一个标准差，市委书记升迁的可能性会提高4.76%，市长升迁的可能性会提高10%［18］在这种情况下，为了多出GDP、快出GDP，一些党性不纯、组织性和纪律性不强的地方官员对中央政策采取“曲解执行”的做法和“乱作为”的现象也就出现了。

3.“摸着石头过河”路径的盲区

“摸着石头过河”是被实践证明在我国行之有效的改革路径。但从另一角度看，由于摸着石头过河，我们的“改革过程充满着过多的实验性质。”［19］正因为如此，这种路径也存在盲区。具体表现为，一方面它使极少数党性不强、组织纪律观念淡薄的地方官员有了假借实验之名滥用自由裁量权的可能。另一方面，又易于使某些地方官员产生侥幸心理，即我们现在违背中央政策或国家法律的规定顶着上项目、铺摊子或者对中央的有关决策拖着不办、曲解执行，说不定不久的将来中央政策或国家法律又允许这样做呢？到时候不就获得了发展的先机。这样，“摸着石头过河”路径的盲区也就为故意滥用自由裁量权打开了方便之门。

此外，出于其固有之义腐败和官僚主义的渎职行为，也是造成执法者或者政策执行者故意滥用自由裁量权的重要原因。

三、异化了的自由裁量权：现代政府治理体系之“殇”

自由裁量权的异化是现代政府治理体系之“殇”，具体而言，它表现为以下3个方面。

（一）它会导致政府公信力的下降，执政党权威的流失

政府公信力是“政府通过自身行为获取社会公众信任、拥护和支持的能力”。［20］“一定意义上讲，政府公信力的高低，直接关系党的执政形象，影响党的执政地位”。［21］因为，“信任失去了，没有人可以相信。在如此的语境下，即使是真诚的诉求，现在也变得令人怀疑了”。［22］自由裁量权滥用会导致政府公信力下降与执政党权威流失，可从两个角度来分析：

1.从抽象的理论层面看：自由裁量权滥用现象的内在固有特性会本能地导致政府公信力下降与执政党权威流失

因为自由裁量权滥用现象，无论在形式上是否涉及主观故意，其后果都是违背了立法者或者政策制定者——党中央或国家立法机构的本意，或者没有遵循体现社会进步和公平正义的原则。因此，它本身意味着中央政策或国家法律的权威性被损害，意味着后者被特定的地方利益或腐败分子的个人利益所“俘获”，也意味着后者在公共制度、公共规则和公共政策方面所体现出来的供给能力或创制能力被扭曲和消解。按照燕继荣教授的观点，政府的公信力恰恰来源于，第一，政府所提供的管理和服务不为任何特殊利益集团所“俘获”的“公共性”。第二，政府在公共制度、公共规则和公共政策方面通过制度供给和制度创新来满足民众需求的“回应性”。［23］

2.从具体的现实层面看：自由裁量权异化会导致民众与政府和执政党间的疏离

自由裁量权滥用在现实中总是具体表现为诸如：纵容走私贩私、庇护假冒伪劣行为、乱建劳民伤财的形象工程、政绩工程，或不顾国家禁令乱出台损害民众利益的地方准则等等。一句话，它在现实中直接侵害了一般民众的既有利益，使他们预期本可以满足的期望落空。古人云：“抚我则后，虐我则仇”。［24］由此观之，其将会导致民众对政府和执政党产生怨恨或疏离情结。尽管这种情结只是因为少数官员滥用自由裁量权所致，但由于从外在的表象来看，这些行为“并不是代表着他个人的行为，而是代表着整个政府……群众会把这种对个体公务人员的不满与政府部门或组织机构联合起来，从对个别的不满发展到对政府的不满，进而破坏和影响政府在公民心中的良好形象”。［25］

（二）它会造成社会资源的错配和无效率，削弱国家的政治供给潜能

按照宏观经济学的观点，如果一个国家的资源配置符合以下准则：一是边际收益大于或者至少等于边际成本，同时在资源稀缺时，资源的配置要依据重要性的顺序来安排，比较重要的需要应首先满足。二是当同种社会需要可以由不同产品或不同企业的生产来满足时，社会应当选择耗费资源最少的产品或生产过程。当不同种的资源都能满足同一生产过程时，社会必须尽可能地用较为丰裕的资源替代较为有限的资源；当同种有限资源能加入不同的生产过程时，社会必须尽可能将有限的资源用于能发挥最大效果的生产过程中。三是稀缺资源不被闲置起来，资源也不能用在生产实际上并不需要的商品和劳务，并且能保证资源可以顺畅地流向生产组织完善和布局合理的高效企业。［26］

那么，其资源配置就是合理和有效的，反之，则相反。按照这一理论，笔者所提及的自由裁量权滥用现象的诸多表现，例如，乱铺摊子、乱上项目建设所谓的政绩工程；不顾民众的疾苦建设面子工程等等无不表明，其对社会资源的配置是低效的和不合理的。而这又“意味着社会需要的商品和劳务没有提供出来，而社会不需要的商品和劳务却大量地被提供出来”。由此，国家政治体系的潜在供给能力将会大打折扣，政府的治理能力也将随之会被削弱。因为“政治体系的产出，对社会发展至关重要……在一个超大社会中，政治体系的力量和权威很大程度上依赖于自己所能够掌握和分配的资源”。［27］

（三）它会扩大中国社会的裂痕，诱发社会对抗行为

从某种意义上讲，时下中国社会的利益单元已经“从国家和集体缩小到社会的最小单位——家庭和个人”，“在人们的头脑中，利益问题已经从过去的那种被贬低的地位，变成了合理的、体面的、可以理直气壮地去追求的东西了”。［28］在这种情况下，当上文所提及的那些直接侵害民众既有利益、使民众本应有的期望落空的种种现象出现时，出于本能，那些受到伤害的群体将会捍卫其固有的利益。尽管从当前的情形看，这些行为绝大部分是理性的和有节制的，但又有谁能保证这些行为将来就一定不会演变成对抗性冲突，成为群体性事件、乃至社会动乱的现实诱因？因为按照心理学的理论，“对一个愤怒的人来说，暴力本身就能使他满足并缓解被压抑的不满。”［29］

四、构建现代化的政府治理体系：规避自由裁量权异化之必由之路

自由裁量权异化是自由裁量权行使中的“阿基里斯之锺”，是现代政府治理之“殇”。因此，要规避自由裁量权异化现象，关键在于构建现代化的政府治理体系。

（一）强化对地方各级干部的培训，构建学习型政府

上文分析表明，部分地方官员之所以会滥用自由裁量权，就个人因素而言，无非两点：第一，党性不强、组织与纪律观念淡薄。当他们在面临诸如地方利益、GDP情结等诸多因素的诱惑或干扰时，把持不住，以至于故意滥用自由裁量权。第二，囿于个人和机构知识、经验以及工作偏好的局限，导致自由裁量权异化。因此，强化对地方各级干部的培训工作，对于规避自由裁量权异化，构建现代化的政府治理体系尤为必要。

关于干部培训问题，我国党和政府早已建立起了一整套较为系统的体系。但当下有机会到各级党校和行政学院学习的干部，主要是各级地方党政负责人、组织决定要提拔的后备干部或者中央或上级部门决定就某一主题进行集中学习或培训而临时抽派的人员，对大多数一般性的公务人员而言，机会不多，同时，干部培训工作的连续性、系统性不够。因此，我们要进一步地强化地方干部培训工作，构建学习型政府，使干部培训工作制度化、常规化、普及化、理论点拨和实践指导并重化。

1.它可以使地方全体公务人员定期（比如说，一年一次，一次半个月至20天）有一个集中反省自己在党性锻炼、组织观念与纪律意识等方面不足的平台，使党的宗旨、组织原则和纪律观念能够不断地内化为他们内心的准则，以抵御那些诱使其滥用自由裁量权的诸多不良因素的干扰。因为“当行动者的行动符合自己被内化的规范，他本人的感觉是受到奖赏；如果行动触犯了规范，行动者的感觉是内心深处受到谴责。”［30］

2.它可以使地方全体公务人员在专家和权威人士的点拔下，进一步地了解中央有关政策的出台或国家法律制定的更多、更深层次背景、考量以及其他相关的信息，进而在其行使自由裁量权时，能够更准确、完整地解读其精髓。

3.它可以使地方全体公务人员在相应专家群体的指导下，增强对其机构之外环境的认知，准确地把握其基本特征、变迁的规律和特点，尤其是可以使他们能够及时地掌握它们的新动向、新表征以及理论界研究的新成果、新进展，进而能透过特定政策或法律的模糊表述科学、准确地发掘他们的本意。

4.它可以使地方全体公务人员的理论修养和科学素质，通过这种系统性再教育机制，于不知不觉中不断地得到提高。而理论修养和科学素质作为一种“支援意识”，它能够“使一定的思维功能变成习惯化的‘不假思索’的过程”。［31］这样，当他们面临着较为复杂的情况或中央政策与国家法律未明确表述的例外情形时，就能够正确遵循上文所提及的两原则，进而妥当地行使自由裁量权。

（二）强化顶层制度设计功能，构建包容性政府

强化政府治理体系中的顶层制度设计功能，主要是为了克服“摸着石头过河”路径中过多的实验性，正是这种过多的实验性，导致了当下滥用自由裁量权现象在我国较为突出。因此，要规避滥用自由裁量权现象，强化顶层制度设计能力尤为必要。要做到这一点，笔者认为，当前关键在于增强政府治理体系的包容性，构建包容性政府。因为我国正处于社会大变革时代。在这种前所未有的时代背景下，要强化政府治理体系中的顶层制度设计功能，政府治理体系就必须要能够充分地吸收外在环境的信息，能够对不同的观点兼容并蓄，否则，其所创制的制度将会无力创造性地应对大变革时代的挑战。因为“那些对社会或政府体系正常运行会产生深远而重大挑战的公共决策难题，完全不可能通过在现有社会中存在的常规化的、普遍认同的记忆、习惯、偏好和训练形式来找到妥善解决的方案。如果上述难题在政治上很快就能找到可以有效解决的政策方案的话，那么这些方案最有可能是由那些处于社会边缘的成员所提出来的。”［32］

再加之，政府治理机构在吸纳信息方面，“相对于从当前环境中吸纳的信息，它更看重于组织集体记忆中所储存的信息；相对于从组织之外输入的信息，它更看重于从组织内部输入的信息；相对于从新的思想资源和新的环境中输入的信息，它更看重于从现实流行的观念中传递来的信息”。［33］

正是基于此，要强化政府治理体系中的顶层制度设计功能，就必须要构建包容性政府。因为，第一，它可以使政府治理机构在决策过程中能够更充分、更有效、更全面地吸纳来自源于其外在环境的决策信息，化解在信息吸纳过程中上文所提及的信息不对称、信息不全面的决策难题。第二，它可以使政府治理机构能够不断地获得来自从外部世界源源不断输入的新的“概念工具”和“思想资源”，进而使政府决策中枢能够不断地超越由传统思维、过去经验和常规性认知所构成的认知图式的局限，更具顶层制度设计能力和制度供给能力，并以崭新的姿态和开拓的精神去迎接社会大变革时代的考验。

（三）逐步淡化干部绩效考评机制中的G D P因素，构建法治型政府

干部绩效考评机制在具体操作时普遍存在以GDP论英雄的情况，是上文指出的极少数地方官员滥用自由裁量权现象的又一主要诱因。因此，淡化干部绩效考评机制中的以GDP论成就的做法，也是规避自由裁量权滥用现象，建构现代政府体系的需要。

但是，当前我们在这方面不能搞一刀切。因为，GDP作为我国干部绩效考评机制中的一个主要参数，从政治的视角看，有着特殊的政治涵义。众所周知，我国是社会主义国家，宪法明确规定中国共产党是国家的领导核心和唯一的执政党，在国家政治系统运行过程中，政府合法性与政治体制合法性是融为一体的。作为执政党的各级党的干部，他们的日常作为不仅直接关系到执政党执政的合法性，而且也直接关系到我国政体的合法性。就此而论，在“以经济建设为中心”的时代背景下，把GDP作为干部绩效考评机制中的一个主要参数，有一定的合理性。

因此，我们在规避自由裁量权滥用现象时，应采取逐步淡化干部绩效考评机制中的GDP情结做法，并通过构建法治型政府的方式，来弥合由于采取上述措施可能给国家政权体系的合法性所带来的负面的影响。因为GDP作为干部绩效考评机制中的一个最主要参数在我国毕竟存在了30余年，而且，这种结构性安排在推动经济快速发展和确保国家政权系统合法性方面，也的确发挥过相应的作用。而强调构建法治型政府，是因为一旦社会已形成尊重法治、敬重程序的风尚和传统，一旦国家已构建了较为完善的法治型政府，那么，这就意味着在党和政府与民众之间又搭建了一个新的共识平台，即司法系统。通过司法系统这一缓冲空间，时下存在的许多本来就不涉及政治性的所谓政治性问题，就可以很好地与政治切割，回归到其本来的属性。党和政府就可以最大限度地避免由于民事纠纷泛政治化所产生的对其执政基础和合法性的冲击，其执政基础和合法性的巩固和扩大，同样也就不必要过分地依赖在经济方面的成就。

（四）着力强化对腐败行为的打击力度，构建廉洁政府

上文分析表明，腐败现象也是一些地方官员滥用自由裁量权行为的一个重要诱因，实际上，在由地方保护主义或干部绩效考评偏差所导致的自由裁量权滥用现象中，也往往牵涉到腐败现象。因此，强化对腐败行为的打击力度、构建廉洁政府，是规避一些地方官员滥用自由裁量权的一个重要的措施。在这方面，党的十八届三中全会确立的“查办腐败案件以上级纪委为主，线索处理和案件查办在向同级党委报告的同时必须向上级纪委报告，”“各级纪委书记的提名和考察以上级纪委会同组织部门为主”的反腐新机制为此提供了一个良好的基础。不过，这种反腐新模式在未来的反腐实践中将会面临着以下两个方面的考验：第一，在纪检机构相对于整个政权体系而言，其人员和规模有限的情况下，如何保证各级纪检工作人员始终以饱满的热情全方位地、全天候地对各级政府机关中可能存在的腐败行为进行监控，而不留死角？第二，从当前已揭露出来的案件看，在纪检干部中也存在腐败的情况下，又由谁来监督纪检干部？

基于以上两方面的考虑，笔者认为，我们在反腐过程中，应大胆地依靠群众积极参与。因为通过引入每一个人本能具有的“自利”之心来制约腐败分子的邪恶之念，不仅可以弥补纪检机构人员和规模的不足，而且还可以增加反腐的专注力度，毕竟大泽水多不易腐；再者，这种做法还可以产生类似于“孔子成《春秋》，而乱臣贼子惧”的溢出效应，使那些试图腐败的官员投鼠忌器而不敢胡来。这样，腐败行为也就可以由此而得到有效的抑制，中国的政府治理体系也就可以进一步地现代化!

［1］［11］（美）施瓦茨著、徐炳译.行政法［M］.北京:群众出版社，1986:567、571.

［2］［13］（美）德沃金著，信春鹰、吴玉章译.认真对待权利［M］.上海:上海三联书店，2008：360、61.

［3］［6］［8］（美）斯通著，顾建光译.政策悖论［M］.北京:中国人民大学出版社，2006:284、156-157、284.

［4］MichaelLipsky.Street-levelBureaucracyandTheAnalysisof UrbanReform.［J］.Urbanaffairsquarterly1971（6）:395.

［5］（日）山口定著、韩铁英译.政治体制［M］.北京:经济日报出版社，1991:59.

［7］（英）拉波特，奥弗林著、包雯妍等译.社会文化人类学的关键概念（第二版）［M］.北京：华夏出版社，2009：55.

［9］（美）默顿著、唐少杰等译.社会理论和社会结构［M］.江苏:译林出版社，2006：534.

［10］（德）曼海姆著，张旅平译.重建时代的人与社会：现代社会结构的研究［M］.北京:三联书店，2002:258.

［12］（美）博登海默著，邓正来译.法理学—法律哲学与法律方法［M］.北京:中国政法大学出版社，2004年版，第334页。

［14］王汎森.中国近代思想与学术的系谱［M］.河北：河北教育出版社，2001:156.

［15］（美）班杜拉著，林颖等译.思想和行动的社会基础——社会认知论（上册）［M］.上海:华东师范大学出版社，2001:257.

［16］（美）鲍曼，迪尔著，桑强等译.组织重构——艺术、选择及领导（第三版）［M］.北京:高等教育出版社，2005:8.