农村土地流转存在的问题及对策

刘燕屏

（中共永州市委党校 马基教研室，湖南 永州 425000）

农村土地流转存在的问题及对策

刘燕屏

（中共永州市委党校 马基教研室，湖南 永州 425000）

实践证明，农村土地流转能够有效改善土地资源的配置效率，为农业规模化、集约化和高效化经营提供广阔空间，促进城乡一体化，增加农民收入。同时，农村土地流转也存在流转程序不规范、服务体系不完善、配套政策和法律机制不健全等问题。为此，必须坚持三大原则，正确把握四对关系，加快农村土地确权颁证、做好农村土地使用规划、创新农村土地流转方式、建设土地流转服务平台和强化土地流转的保障制度。

农村土地流转；要求；问题；原则；对策

一、加快农村土地流转的重要价值

（一）实现“两个飞跃”的必然要求

“两个飞跃”是邓小平同志提出的思想，主要内容是实行家庭经营，发展适度规模经营。这一思想为我国农村改革发展指明了方向。党的十一届三中全会以后，我国实行家庭联产承包经营制，大大解放了农村生产力。但是，经过30多年发展后，家庭联产承包经营制的激励作用渐渐减退了。我们都知道，现在农村耕地抛荒比较严重，农民觉得小规模的种植，除去成本，根本就划不来，所以，就出现了土地流转。这就要求我们适应农业生产力发展的新要求，不断完善农村基本经营制度。

（二）解决土地供需矛盾的重要途径

近年来，随着工业化的快速发展，农业产业化的规模壮大，再加上大量农村劳动力转移就业，在广大的农村出现“有田无人种”的现象。60、70岁的人没体力种田，40、50岁的人没精力种田，20、30岁的人没能力种田。“老人农业”、农业“劳力断代”的现象和问题的存在，势必带来土地抛荒或季节性抛荒问题。即是说，农村土地出现供需矛盾。另一方面，有些懂技术、有资金、会管理的农民想实现土地的连片规模经营，但由于流转土地存在这样或那样的矛盾和困难，又出现“有人无田种”的现象。要解决这个问题，就需要适时推进农村土地的有序流转。

（三）转变农业发展方式的现实需要

中央强调要在加快工业化、城镇化发展的同时，转变农业发展方式，推进农业现代化。从现实看，家庭承包经营虽然与实现农业现代化并不存在实质性矛盾，但家庭承包经营规模小，土地分散，劳力、资金、技术严重短缺。这样的现状，不利于农业基础设施建设，不利于农业机械和新技术的推广应用。要解决以上这些问题，就得因势利导，创新农村经营体制机制，发展适度规模经营，促进农业增长方式转变，发展现代农业。

（四）改善农民生活质量的有效方式

土地是农民基本生活的保障，土地流转的前提是要解决好农民的基本生活保障问题。假如土地不流转，土地的价值就无法得到有效实现，农民就无法获得由土地流转带来的财产性收入。种田能手、规模经营者、集约经营者可以集中农地使用权，实现土地的规模经营。

二、农村土地流转过程中存在的问题

（一）土地流转不规范

农民大多以亲戚、朋友为中介，通常是口头上商量答应给对方种，种地的出一点租金。如果发生利益之争，很容易产生纠纷。特别是在利益分配上，土地转出户和种植大户很难达成签订长期流转合同的一致意见。主要表现为“六多六少”：口头协议多、书面合同少；低报酬流转多、高报酬流转少；村内组内流转多，跨村跨组流转少；自发流转多，中介引导流转少；小面积零星流转多，大面积集中流转少；短期流转多，长期流转少。

（二）土地流转服务体系不完善

目前，农民害怕土地流转、不敢土地流转，宁可抛荒，不可失田。之所以会出现这样的情况，一是流转出土地的农户与需要流入农地的主体之间存在一定的矛盾。二是土地股份合作模式存在服务体系不完善，很难发放股金和红利收入，严重制约着专业合作社的发展。三是存在粮食安全隐患与流转土地非粮化的问题。

（三）土地流转配套政策不健全

城乡分割的户籍制度和就业制度阻碍了农村劳动力的转移，影响了农村劳动力从农地上释放出去，制约了农地流转。农村医疗保险和养老保险等社会保险的缺位，导致部分农民担心土地流转后丧失土地的承包权，失去基本的生活依靠。为此，农民心里顾虑重重，“宁可抛荒，不可失业”。2015年，我们对永州市的调查发现，虽然1994年开展了30年不变的延包工作和2007年的土地承包经营权补换发证工作，但是，由于各种客观原因，永州市农村土地经营权确权发证还不完善。少数村组既没有开展30年延包，也没有补换发经营权证。乡镇土地承包合同书有的遗失，有的毁损。

（四）土地流转法律保障待强化

在现实生活当中，由于农地流转存在法律上的空白，农民的权益可能受到伤害，可能会引发农村群体性事件的发生，影响农村的社会稳定。例如，农村土地银行不是真正意义上的金融机构。土地银行是由地方政府主导组建，行长由镇长兼任，未能真正发挥其预期效应。

三、稳步有序地推进农村土地流转的原则和对策

2015年中央一号文件明确提出，实现农村土地所有权、承包权、经营权“三权分置”，为加快构建新型农业经营体系提供了制度支撑。为此，要创新土地流转和规模经营方式，引导土地经营权规范有序流转。

（一）必须坚持的基本原则

1.坚持保护耕地红线不放松的原则。民以食为天，吃饭问题始终是第一件的大事。在这件事上，我们必须保持清醒的认识，保障国家粮食安全的根本在耕地，根本在于怎么样避免耕地“非粮化”、“非农化”的问题。为守住18亿万亩耕地红线，保障我国粮食生产安全，农民可以“非农化”，但耕地绝对不能“非农化”。未来一个时期，我国粮食需求仍将呈刚性增长趋势，要严格保护耕地红线。

2.坚持不改变农地使用性质的原则。农村土地产权制度改革三条底线不能突破：不能改变土地所有制，就是农民集体所有；不能改变土地的用途，农地必须农用；不管怎么改，都不能损害农民的基本权益。农村土地流转必须严格准入制度，在适度规模和“三个不改变”的前提下，建立健全准入机制，设立进入门槛。

3.坚持依法、自愿、有偿的原则。农村土地流转必须在双方自愿流转、价格相互协商的前提下，签订规范的土地承包经营权流转合同，并到公证处进行公证。

（二）正确把握四对关系

1.正确把握政府引导与农民自愿之间的关系。

在农村土地流转中，政府引导是必要的，但必须要充分考虑和尊重农民的意愿，决不能搞强迫命令。政府引导要做好3个方面的工作:一是思想引导。教育引导农民转变观念，帮助农民读懂政策，讲清道理，算好经济账，让农民自愿流转。二是政策引导。政府通过出台一系列政策鼓励农民自愿流转，让广大农民得到实实在在的好处。三是服务引导。各级各部门要围绕农村土地流转搞好信息平台建设、合同签订、贷款融资、社会保障等方面的服务，为农村土地流转创造一个良好的环境，规范有序流转。

2.正确把握分散经营与连片种植之间的关系。

农村土地向种田大户集中，可以解决农户分散经营与提高规模效益的矛盾。从规避农村土地流转风险看，设置工商资本准入制度是很有必要的。如果有的工商资本进入农业，承包了大片土地，但由于资金、技术等原因跟不上，会导致一些土地闲置，产生新的抛荒，很难保证农民的利益。

3.正确把握政策瓶颈与发展需要之间的关系。

当前，现有的政策对于农村土地流转虽然有一定的激励作用，但还存在制约因素。一是现有政策侧重于对农地的稳定和保护，对土地承包经营权在权利期限、流转方式、流转用途和对象等方面都做了一定限制，对激活农地经营权、开展农地流转上比较保守。二是农户担忧土地流转后所得补偿少，不愿意将土地流转出去；投资者也因承包期短不愿投入过多。三是农村社会保障体系不健全。由于农村养老、医疗、社会救助等社会保障体系不够健全，农民对于流转土地存在后顾之忧。

4.正确把握土地流转风险与保护农民利益之间的关系。在农村土地流转的过程中，我们要统筹兼顾流转收益与流转风险之间的关系，既要避免流转风险，又要保护农民的利益。当前，流转风险主要来源于以三个方面：一是不能保证土地流转获得效益。一般都是一年付一次，如果业主经营失利，有时就会逃之夭夭，不履行合同义务，不兑现农民的承包和补偿费用。二是流转过程操作不规范。没有签订规范的合同或协议。在流转过程中，集体经济组织没有按照规定公开招标发包。三是随意改变土地用途。有的业主成片租赁土地后，擅自在耕地上建造永久性固定建筑物。面对这些流转风险，我们要采取措施加以规避。

（三）推进农村土地流转的对策

1.加快农村土地的确权颁证。2015年3月5日，李克强总理在政府工作报告中指出，推进农业现代化，改革是关键。2015年初，湖南被纳入国家土地确权登记颁证试点范围，全面开展农村土地承包经营权确权登记颁证工作。这说明已经明确了农民对土地的物权、经营权和所有权。

2.科学规划农村土地的用途。要按照“农地农用，产业集中”的原则制定产业指导规划，引导土地向粮食、畜禽、果蔬、竹木、油茶、茶叶等六大优势产业流转。一是制定《农村集体土地利用总体规划（2014—2020）》，全面完成市、县、镇三级土地利用规划的编制，做好土地利用总体规划与各级城乡规划的衔接。二是制定县乡村《农村集体土地利用专门规划》。根据土地用途、生态要求、土壤气候条件，做好不同片区土地利用开发的策划；合理调整土地利用结构和农业生产布局，明确耕地、旱土、园地、林地、牧草地、水面、其他农用地的范围和用途，对将来可开发的产业和项目进行可行性分析。

3.创新农村土地流转的方式。一是创新主体。培育新型农业经营主体是解决“谁来种地”和“如何种地”问题的关键。要扶持种养大户、家庭农场、专业合作组织，重点在项目建设、资金投入、技术服务、市场营销等方面予以扶持，扩大对土地的需求。二是项目带动。引导龙头企业通过流转土地建立农产品基地，统一布局、标准、品牌、营销；引导支持工商资本、民间资本、外来资本、国内外大型战略资本投资发展设施农业、特色农业、生态农业、高效农业和观光农业。三是创新方式。积极推动家庭农场、“公司+农户”、“合作社+农户”、“公司+合作社+农户”、“公司+合作社+基地+农户”、土地银行流转、土地信托流转、季节性流转、整村整组流转、农机服务组织带动流转等新型土地流转和经营模式。四是加强社会化服务体系建设。加强农业技术推广、农业政策保险等社会化服务体系建设，为农业生产提供产前、产后、产后全过程服务，推动经营主体扩大生产经营规模，促进土地流转。

4.构建农村土地流转服务平台。一是建立农村土地流转交易服务平台。建立市、县、乡镇、村四级土地产权交易平台和网络，并统一纳入全市公共资源交易平台。二是组建市、县两级农村建设投融资平台。可借鉴成都市等地成立农村建设投融资平台的经验，组建由政府控股、新型集体农村经济组织共同出资的“现代农业投资有限责任公司”。三是根据目标市场开展专题招商和推介对接活动，引导专业大户、农民专业合作社积极参与土地流转，引进战略投资者和龙头企业进入农村土地开发的主战场。

5.强化土地流转的保障制度。一是确保流转价格。确定农村土地流转的基准价，鼓励以实物折价方式确定流转价格。未以实物折价的，应按照相应的时间段约定其递增标准，以保障农户土地流转收益随物价总水平的变化而变化。科学评估流转土地价格。二是保障粮食安全。严格保护耕地，要遏制土地流转过程中可能出现的“非农化”、“非粮化”、乱占耕地等问题，严格农村土地管理，确保土地流转后全部用于粮食生产。三是强化财政支持。整合涉农财政资金投入到土地流转中，制定财政扶持农村土地流转和家庭农场、农民专业合作社发展的具体政策措施。四是建立土地流转风险保障金，化解农村土地流转风险。五是完善农村社会保障体系，解除农民的后顾之忧，逐步弱化土地的福利性质和社会保险功能，为土地流转创造良好的条件。六是规范农村土地流转。规范书面合同，强化农村土地流转合同的法律保护，加强项目监管和土地用途管制，禁止擅自将农用地改为建设用地，禁止将流转土地用于不符合土地供应政策和产业政策的项目建设等，严格执行“依法自愿有偿”和土地流转价格的“公平合理”，切实保障农民的基本权益。

［1］韩俊.准确把握土地流转需要坚持的基本原则［J］.山东经济战略研究，2014.

［2］于卿.济宁市农村土地流转现状及对策［J］.现代农业科技，2012（15）.

［3］吴红卫.嘉兴特色农村土地流转调研［J］.统计科学与实践，2015（02）.

责任编辑：马树勋

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1671-2994（2015）03-0125-03

2015-04-12

刘燕屏（1979-），女，湖南永州人，中共永州市委党校马基教研室副主任，副教授。研究方向：社会主义建设理论与实践。