全面小康视角下民族地区经济社会发展问题研究——以云南省大理州为例

王丽熔 李锡鹏

（中共大理州委党校 科研办，云南 大理 671000）

全面小康视角下民族地区经济社会发展问题研究
——以云南省大理州为例

王丽熔 李锡鹏

（中共大理州委党校 科研办，云南 大理 671000）

民族地区是否能够与全国同步进入小康社会，直接关系到国家全面建成小康社会的大局。从目前的情况看，民族地区要在较短时间实现全面建成小康社会的目标，面临的任务非常艰巨，难度非常大。本文通过深入调研分析，以大理白族自治州民族地区经济社会发展为例，对如何发挥中国特色社会主义制度的优越性，依据民族地区的特点，加大扶持力度，紧紧依靠少数民族群众的力量，着力推进经济社会发展的相关问题进行了阐述，以期对其他民族地区有一定的借鉴作用。

民族地区；大理州；全面小康；问题；对策

习近平总书记指出：“加快民族地区发展，核心是加快民族地区全面建成小康社会步伐。”从实际情况看，民族地区能否全面建成小康社会，直接关系到能否从根本上改变民族地区经济社会发展的落后状况，直接关系到能否实现各民族“共同团结奋斗、共同繁荣发展”。因此，加快民族地区经济社会发展已刻不容缓。

一、大理州民族地区经济社会发展的现状

大理是全国唯一的白族自治州，有白、汉、彝、回、傈僳、苗、纳西、傣、阿昌、壮、藏、布朗、拉祜13个世居民族，47种民族成份，少数民族人口182万人，占全州总人口的 51.2%，有11567个少数民族自然村寨。少数民族村寨，除白族和部分彝族、回族分布比较集中外，呈现出大分散、小集中的特点。全州总面积中，75%以上为少数民族居住；全州少数民族人口中，70%以上居住在山区；全州贫困人口中，70%以上为少数民族。经过几十年的不断努力，大理州民族地区经济社会发展取得了举世瞩目的成就，各族群众生活发生了较大的变化。特别是改革开放以来，国家充分发挥中国特色社会主义制度的优越性，通过财政、金融、税收、对外开放、人才培养、资源开发等一系列政策措施，帮助和支持民族地区加快发展。

（一）发挥制度优越性，充分行使民族自治权

民族区域自治制度的贯彻，使大理州内各族人民在政治、经济、文化上充分享有参与管理国家和地方事务的平等权利，切实促进各民族平等进步。从1956年11月自治州建立以来，先后在少数民族聚居的地区建立了巍山、南涧和漾濞3个自治县，在12个世居少数民族人口万人以上的民族地区建立了11个民族乡，作为民族区域自治的有效补充。大理州人大先后制定了《大理白族自治州自治条例》等14个条例，两次修订了《大理白族自治州自治条例》和《大理白族自治州洱海管理条例》。指导巍山、南涧、漾濞3个自治县完成了民族自治县自治条例的修订和其他条例的审议、上报和公布施行工作。全州民族自治法规更加健全完善，民族地区的自治权得到充分体现，为建设富裕、民主、文明、开放、和谐大理州创造了良好的法治环境，提供了可靠的法制保障。

（二）强化政策扶持，加快少数民族群众脱贫致富步伐

围绕社会主义新农村建设、实现“三化同步”、幸福大理建设、美丽乡村建设、山地城镇建设和民族团结进步繁荣稳定幸福示范区建设等重点工作，大理州先后制定出台了20多份政策性文件，从资金、项目、政策等方面对少数民族地区进行倾斜和扶持，投入大量资金，极大地改善了少数民族地区交通、水利、安居房、环保等基础设施。2013年，大理州投入各类资金71.53亿元，实现了全州通电、通广播电视、通信全覆盖。2014年，全州“两个结合部”全部通路的目标得以实现。同时，加大对“三农”项目的投资力度，集中打造了烤烟、核桃、畜牧业等特色产业，形成了一批集商品集散、民族文化旅游、特色经济发展为一体的中心集镇，少数民族群众脱贫致富迈出了更快的步伐。民族地区的办学条件、医疗条件得到进一步改善，社会保障能力得到进一步加强，有效促进了民族地区经济社会发展。

（三）多措并举，强力推进，民族团结示范村创建工作走在全省前列

大理州坚持开展民族政策和民族团结宣传教育活动，不断加深各级干部群众对民族工作重要性、必要性和长期性的认识，使“三个离不开”（即汉族离不开少数民族、少数民族离不开汉族、各少数民族之间也相互离不开）的思想深入人心。在省民委的大力支持下，大理州从2006以来共创建民族团结示范村100个，投入民族专项资金4500万元，整合各类资金17845万元。民族团结示范村的基础设施发生了根本性变化，群众生产生活得到明显提高，受益群众23456户、179424人，惠及13个世居民族。大理市龙龛、龙下登村，洱源县郑家庄村、永平县古富村、宾川县大椿树等示范村已成为全州新农村建设、民族工作与民族团结进步的示范窗口。

（四）因地制宜，促进民族地区群众增收致富

一是把少数民族特色村寨保护与发展工程作为展示民族文化和乡村旅游窗口。从2009年以来，投入2000多万元专项资金、整合14200万元，共实施14个少数民族特色村寨保护与发展项目，6720户、约34578人受益。剑川县寺登街白族村、大理市喜洲和周城白族村、云龙县诺邓白族村、祥云县七宣彝族村、宾川县寺前白族村、巍山县东莲花回族村、鹤庆县新华白族村等成为展示民族文化和民族特色旅游村寨的窗口，少数民族群众在发展民族文化游和乡村旅游中增加了不少收入。二是大力发展高原特色农业，培育支柱产业。大理州积极扶持少数民族村寨发展适合本村自然气候条件的核桃、烤烟、茶叶、梅果、畜牧和中草药材等为主的规模化特色支柱产业，基本形成产业链，支柱产业对山区群众经济收入的贡献率达50%以上。

（五）加大投入，扶持人口较少民族和与周边州市结合部民族地区的发展

一是着力抓好人口较少民族的扶持发展工作。大理州有13个世居民族，其中8个人口较少民族中傈僳、苗、阿昌、布朗、拉祜民族分布在高寒山区，居住分散，生存环境十分恶劣，人才培养滞后，劳动者素质不高，在经济社会发展中困难大、问题多。从2005年以来，大理州投入专项资金4000多万元，阿昌族670户、2459人，布朗族97户、291人直接受益。二是大理州与周边州市接壤地带，集革命老区、少数民族、边远、山区、贫困“五位”为一体，共涉及33个乡镇，其中，白、彝、回、纳西、傈僳、拉祜、苗、布朗、藏、壮等少数民族人口81322人，占当地总人口的52.6%。投入93960万元，对412个村实施了民族团结示范村、贫特困村、重点村、温饱示范村、安居工程村和整村推进项目村建设，改善了基础设施，促进了民族地区与外界的贸易、沟通和交流，生产力水平不断提高，以自给自足为主的自然经济结构被彻底打破，推动了与周边州市结合部民族地区经济社会的快速发展。

（六）加强人才和干部队伍建设，为民族地区可持续发展提供智力支持

大理州通过定向招录、加分录取等方式加强少数民族人才队伍建设。同时，一是高度重视民族教育工作。在巩固提升的基础上，通过抓半寄宿制小学、民族初级中学、民族中学等，少数民族适龄儿童入学率达到98.6%，在校中小学少数民族学生的比例达到53.5%，超过了少数民族人口所占比例，教学质量不断提高，全州基本形成了系统的民族教育体系。二是特别注重培养8个人口较少民族人才。为着力解决州内傈僳、苗、傣、阿昌、壮、藏、布朗、拉祜8个人口较少民族干部人才短缺的问题，实行学费、生活费、住宿费、杂费“四免”政策和照顾安排就业的办法，连续12年对州内4所中专、连续4年对州内五所重点高中招收的人口较少民族学生给予补助，每生享受补助12500元，已专门安排补助资金400多万元。目前，人口较少民族学生已毕业300多名。三是优先选拔使用民族干部，不断提高民族干部在全州各级党政领导班子中的比例。通过创新形式、拓宽渠道，采取培训、挂职锻炼、外出考察等方式，加强民族干部的理论培训和实践锻炼。截至到2014年9月，全州县处级民族干部占全州县处级干部的比例达到56.1%。全州行政机关少数民族公务员占全州公务员总数的55.5%。事业单位少数民族人员占全州事业单位人员48.6%。少数民族群众素质的不断提高，大批民族干部的茁壮成长，为民族地区可持续发展提供了强有力的智力支持。

二、大理州民族地区经济社会发展存在的问题

（一）相关法律法规贯彻落实还存在困难，影响民族地区经济社会发展

大理州民族自治地方多、困难面大、基础比较薄弱，发展速度与各族群众的期盼以及与先进地区的发展相比差距很大。《中华人民共和国民族区域自治法》（以下简称《民族区域自治法》）在贯彻落实中还存在不少困难。例如，《民族区域自治法》中第三十二条第四款规定：民族自治地方的预备费高于一般地区的比例，但并未明确提出具体比例，难以落实。第六十二条在财政转移支付时自治地方高于非自治地方的比例也未明确。第五十六条第二款规定：“国家在民族自治地方安排基础设施建设，需要民族自治地方配套资金的，根据不同情况给予减少或者免除配套资金的照顾”，但在实际执行中，多数项目都没有减少或者免除配套资金，为此，很多县为配套资金而出现财政赤字。第七十一条第二款规定的招录少数民族学生可以采取定向招生、定向分配的办法，因与现阶段的招生分配政策相冲突，得不到贯彻落实。此外，《云南省实施〈中华人民共和国民族区域自治法〉办法》中已经明确：“上级财政在对民族自治地方计算一般性转移支付数额时，所使用的系数应当比一般地区高5个百分点，对民族自治地方属于国家和省重点扶持的县，还应当再适当提高。”但在具体实践中也难以落实到位。这些问题的存在，直接影响了党和国家民族政策的落实，影响到大理州民族地区经济社会发展。

（二）民族经济社会发展缓慢，不平衡问题突出

解放前，大理州各民族的生产、生活方式十分简陋、落后，有的还保留着刀耕火种、轮耕游牧等原始生产方式，生产力水平极为低下。新中国建立后，党和国家在民族地区实施了一系列旨在发展民族经济社会的政策，成效显著。但是，受历史和自然原因及资金投入、人口素质等诸多因素的影响和制约，大理州各民族的经济社会总体发展水平偏低，而且，同一民族发展的不平衡性尤为突出，甚至在一个地区内，住在山上的民族与住在山下的民族之间的生产、生活差距也是很大。

（三）产业结构不合理，经济发展粗放，资源制约瓶颈明显

受发展起点低、基础欠账大、企业小散弱等因素的制约，大理州民族地区实现产业转型升级面临不少困难和问题。特别是结构调整步伐较为缓慢，一产不优、二产不强、三产不快的问题仍然突出，说明民族地区经济发展还处于较低层次。一是规模不大。从产业集群上看，大理州烟草、矿冶、机械制造、建材、能源、生物资源及农产品加工六大传统支柱中，年产值超过百亿元的仅有两个产业。规模以上企业不多，产值上50亿元的企业仅有几家，没有一家上市企业。二是层次不高。一方面，产业整体层次较低，按照三次产业结构、城镇化等相关指标，大理州经济尚处于工业化初期向中期过渡的阶段。另一方面，产业总体上还是以粗放型、传统型为主，绝大部分企业依靠消耗资源、简单加工、较低劳动力成本占有市场、扩大生产，产业链条短，“高、精、特、专、尖”产品少，新兴产业和先进制造业比重小。三是竞争力不强。企业科技创新能力普遍不足，省级企业技术中心认定企业仅有9家，占全省的3.8%，尚没有国家级企业技术中心。企业缺乏核心竞争力，导致其抗击市场风险能力弱，市场大环境一有风吹草动，马上就受到影响。四是资源环境约束趋紧。得天独厚的生态环境和厚重绵长的历史文化，是大理州可持续发展的根基和核心竞争力之所在，但在一定程度上也对工业发展空间布局形成了更加严格的限制。随着国家产业政策的调整，资源消耗型产业准入门槛将进一步提高，传统产业发展所需的土地、林地、能源、矿产、用水等要素制约瓶颈将持续存在。

（四）贫困面大，贫困人口多，公共服务差距大

大理州共有12个县市，其中9个县是国家扶贫工作重点县，2个县是省级扶贫工作重点县，4个老区县都是扶贫工作重点县。大理州贫困人口总体呈“大分散，小集中”的状态，2013年，全州贫困人口为38.40万人，70%以上为少数民族。贫困地区主要集中在民族聚居区、革命老区、边远偏僻地区和干热河谷区。民族聚居地区大多具有贫困面大、贫困人口多、贫困程度深的特点。从全州的情况看，少数民族聚居地区最基本的矛盾是城乡发展差距不断扩大。这一差距，不仅表现在经济发展的差距不断扩大，而且表现在公共服务方面的差距也持续扩大。大理州民生事业仍存在许多不足。一是城乡医疗体系尚未完善，医疗设施落后，药品种类不全，医疗卫生人员素质低，很多常见病因此而无法当地就医，严重制约着各族人民的就医需求。二是教育事业发展状况与其他非民族地区，特别是发达地区相比，差距很大。教育事业的落后，导致了民族地区群众的观念落后，形成贫困代代传递的恶性循环。三是资金缺口大，社会保障能力低。各类便民服务设尚不完整，社会救助体系规范化运行中存在漏洞。

（五）基础设施薄弱，生态环境恶化

大理州山区面积占总面积的83.7%，境内河流与山脉紧密纵横，是国家重要的生物多样性重点地区。少数民族居住区多为山区和半山区，许多地方山高坡陡，自然环境恶劣，再加上居住分散，基础设施建设成本高。一是基础设施建设难以适应民族地区经济社会发展的需要。经过大理州各级政府多年不懈的建设，目前，交通主干道网络初具雏形，但是，路面等级低，公路建设历史欠账较多，水利设施薄弱且严重老化，电力和通讯设施落后。二是生态环境有日渐恶化之势。有的民族地区盲目追求发展速度，忽视生态环境和人居环境的保护和优化。少数民族群众大多居住在山区和半山区，生态环境和其所生存的生态系统相对脆弱。由于多年来的无序开发，森林、湿地面积不断减少，江河、湖泊水体污染面积日益扩大；土地半荒漠、石漠化情况加剧，自然环境恶劣、耕地面积少、少数民族群众生产生活条件差和贫困问题较为突出。在历史上，少数民族群众饱受了贫穷落后的艰辛，绝不能在新一轮的经济调整中，为了地区GDP的一时增长，再让他们承受环境污染的恶果。

三、加快大理州民族地区经济社会发展的策略

（一）全面贯彻落实民族区域自治制度，帮助解决民族地区的突出问题

坚持正确的发展道路，是一个关系全局的重大问题。实行民族区域自治是中国处理民族问题的一大特色。民族区域自治是国家的重要政治制度，是中国特色社会主义制度的重要组成部分。重视和支持民族地区加快发展的步伐，是实施民族区域自治制度的一项重要内容和中央的重大方针政策。2014年3月，习近平总书记在全国政协十二届二次会议指出：“坚持中国特色社会主义道路，是新形势下做好民族工作必须牢牢把握的正确政治方向。要全面贯彻落实党的民族政策，坚持和完善民族区域自治制度，不断增强各族人民对伟大祖国的认同、对中华民族的认同、对中华文化的认同、对中国特色社会主义道路的认同，更好维护民族团结、社会稳定、国家统一。”落实好民族区域自治制度，一是各级党委政府及有关部门要坚持从实际出发，采取资金帮扶、对口技术援助等实际行动，支持并帮助解决民族地区的突出问题和困难。二是要始终坚持把加快民族地区经济发展摆在更加重要的位置。应根据少数民族和民族地区实际，针对新情况新要求新问题，完善《民族区域自治法》、生态环境补偿、扶贫开发等相关制度和政策配套，及时将有关政策、措施不折不扣地贯彻落实好，从制度保障上促进少数民族和民族地区的繁荣发展。

（二）加大改革力度，培育加快民族地区发展的内生动力和活力

2015年1月19日至21日，习近平总书记深入云南省视察工作，要求云南要努力成为我国民族团结进步示范区。民族工作的关键是团结，民族地区的重点是发展。2014年，习近平总书记在全国“两会”期间指出：“增强团结的核心问题，就是要积极创造条件，千方百计加快少数民族和民族地区的经济社会发展，促进各民族共同繁荣发展。”加快少数民族和民族地区经济社会发展，从根本上讲，应把立足点放在培育内生动力和活力上。大量的事实证明：依靠民族地区群众自身力量实现的发展，才会有后劲，才可持续。内因是发展的依据，外因是发展的条件，内外力量的有机结合，才能形成强大的合力，实现快速、持续和稳固的发展。基于此，民族地区要加大改革开放的力度，在体制机制改革上要大胆创新，有的方面甚至要走在全国前面。只要有利于推进民族地区经济社会发展的改革，就应当大胆探索、大胆改革、大胆创新，实现“弯道超车”的目标。在城乡统筹发展的大背景下，一是完善乡镇管理体制，建立精干高效的基层政权，大胆创新管理体制，做到少管多导，助力少数民族群众发展致富。二是不断改革和完善财政转移支付等制度，加大和增强国家对民族地区的资金投入力度和有效性。三是培育民间经济合作组织，增强少数民族群众的自我组织能力。四是采取多种特殊政策措施，扶持具有带动辐射作用的龙头企业、重点骨干企业和中小微型企业加快发展。五是着力培养当地干部、民族干部和各级各类人才，充分发挥他们在民族地区经济社会发展中的作用。

（三）加快调整产业结构，着力培育特色优势产业和支柱产业

发展低碳经济，实现绿色发展，是我国经济发展方式转变的必然趋势，也是民族地区转变经济发展方式、增强自我发展能力的必然选择。在全面深化改革的过程中，国家和地方政府在加大民族地区产业结构调整的同时，一是加快培育新的经济增长点，在项目审批核准、投资、税收、信贷、土地使用、转移支付等方面，实行差别化政策给予鼓励和支持。二是切实执行资源税收共享和生态补偿政策，支持、带动民族地区经济加快发展。三是采取特殊政策措施，支持民族地区大力发展特色优势产业，促进资源优势向经济优势转化，逐步形成传统优势产业、新兴产业和现代服务业协调发展的产业新格局，努力形成一批具有民族特色、地区特点的产业品牌。如发展民族工艺品、泡核桃、花椒、茶叶、梅果、烤烟、黑山羊、肉牛、毛驴、乌骨鸡、野生食用菌、中药材、华山松等特色经济。四是继续实施民族团结示范村建设工程，把与周边州市结合部民族团结示范村创建成特点突出、亮点鲜明和民族工作与民族团结进步的示范窗口。五是实施好移民搬迁安置建设工程。按照“以人为本，统筹规划，因地制宜，民族团结，和谐发展”的要求，选择好安置地点后，实施整体搬迁，集中解决民族地区群众的生产生活、基础设施建设和文化卫生教育问题。

（四）强化扶贫开发力度，优先解决特困少数民族人口和民族地区的贫困问题

解决贫困问题是加快民族地区经济社会发展的重中之重。贫困问题不解决好，少数民族和民族地区实现全面小康社会的目标就无从谈起。国家应采取更加特殊、更加有力的政策措施，充分发挥社会主义制度的优越性，优先解决特困少数民族人口和民族地区的贫困问题。大理州要根据国家的战略部署，一是始终把扶贫开发作为首要任务，特别是要优先解决特困人口的贫困问题，采取更加特殊、更加有力的政策措施，集中国家和各方面扶贫资金，实施针对集中连片特殊贫困地区、特困人口的扶贫攻坚，力争用较短时间基本改变特困少数民族人口和民族地区贫困落后。二是必须进一步做好以连片特困地区产业扶贫规划为蓝本，以财政扶贫资金、贫困村互助资金和信贷扶贫资金为支撑，以核桃、茶叶、薯类、生物药业、特色水果、特色养殖等高原特色生态农业产业为重点，扩大产业基地规模。积极扶持贫困农户建设高原特色优势生物资源、优质种业、农产品种植加工基地，扶持农业产业化龙头企业和农产品深加工科技型企业。三是积极培育运输、种养殖等专业协会、合作社，带动群众发展特色优势产业。

（五）继续扶持民族地区基础设施建设，大力推进生态环境保护

基础设施建设是发展的根基。国家应把支持民族地区加快基础设施建设作为重点工作，加大建设投资力度，重点加大交通、水利、电力、通讯、环保等基础设施项目建设。大理州要根据实际，一是整合力量，加强对与周边州市结合部民族地区进行集中帮扶，努力实现自然村通水、通电、通公路、通广播电视和通电话的目标，使民族地区基础设施建设有大的改观，少数民族群众生活条件有改善。二是加强生态环境保护，扎实推进重点生态工程建设，以遏制民族地区生态环境恶化的趋势。建立健全生态保护和资源开发补偿机制，多渠道筹集生态建设资金。在统筹推进区域生态文明建设，实施绿水青山计划中，重点应做好以下工作：科学优化空间格局，处理好开发与保护的关系，健全完善和落实好国土功能区规划和生态红线；转变生产、生活方式，推行资源能源集约节约利用，发展绿色、循环、低碳经济，倡导生态生活，推动绿色消费；强化生态环境保护和污染防治，加大环境风险防范与控制，推动环保科技，发展环保产业；积极弘扬生态文化，提升环保意识，推动公众参与，发挥社会监督的作用；建立生态文明建设制度，构建生态文明建设目标、评估和保障体系。推进大理州生态文明建设和美丽乡村建设，逐步使民族地区人居环境得到有效改善。

（六）着力保障和改善民生，加快推动民族地区社会事业全面进步

全面建设小康社会，必然以改善民生为根本。民生是全面实现小康社会的重要基础。未来发展中，国家应把改善生存环境、生产生活条件以及加快社会事业发展，作为支持少数民族和民族地区经济社会发展的重要任务，作为优先加快发展的着力点和基础建设。为此，一是大理州应进一步把民族地区教育、科技、文化、医疗卫生、社会保障等事业以及交通、通讯、供水、供电、居住环境等基础设施建设作为重点，增加投入，各种财政专项转移支付和补助资金，应重点向民族地区倾斜。二是加快推进大理州民族地区公共服务均等化进程，让少数民族群众共享国家改善民生、发展社会事业的成果。三是逐步扩大结合部民族地区社会保障的覆盖面，加快推进新型农村医疗保险、社会养老保险制度，提高新农合的补助标准、封顶线和医疗费用补偿比例；不断健全民族地区群众的低保、新型农村合作医疗、农村医疗救助、农村五保供养、自然灾害生活救助等制度，稳步提升社会保障水平。

责任编辑：万泳延

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1671-2994（2015）03-0094-05

2015-04-01

王丽熔（1968-），女，云南巍山人，中共大理州委党校科研办副教授。研究方向：伦理学，社会学。

李锡鹏（1962-），男，云南鹤庆人，中共大理州委党校科研办主任，副教授。研究方向：民族经济，区域经济。