城镇化进程中城郊社区党建工作创新问题探析——以云南省楚雄市鹿城镇为例

杨开达

（中共楚雄州委党校 理论研究所，云南 楚雄 675000）

城镇化进程中城郊社区党建工作创新问题探析
——以云南省楚雄市鹿城镇为例

杨开达

（中共楚雄州委党校 理论研究所，云南 楚雄 675000）

随着城镇化步伐的加快，城郊社区“半农半市”的身份矛盾日益突出，基层党组织的构架、设置和工作重点面临着一系列的挑战。楚雄市鹿城镇结合自身实际，针对城郊社区特点，积极探索“村居并存，网格管理”的社区党建工作新模式，取得了明显成效。

城镇化；城郊社区；党建工作；创新实践

楚雄市鹿城镇作为云南省楚雄州、楚雄市两级政府所在地，城市化进程不断加快，迎来了从农村向城市、行政村向社区、农民向市民过渡的转型期，行政村与社区相容并存的组织形式成为必然，形成了既不同于农村也有别于城市的城郊社区。原有的村级党建模式很难以适应新形势发展的需要。如何应对新情况，创新社区党建的思路和方法，提高城郊社区党建科学化水平，是一个值得关注、思考和亟待解决的问题。

一、坚持从严治党，着力构建社区党建工作新格局

楚雄市鹿城镇是楚雄州、市政治、经济、文化中心，属全州唯一的一类乡镇，其社区的党建工作在楚雄州各县（市） 的中心城镇起着引领示范作用。近年来，全镇社区党建工作紧紧围绕“抓党建，保稳定，促发展”的总体工作思路，以“四个强化”来落实“全面从严治党”的要求，着力破解社区基层组织建设难题，努力构建社区党建工作新格局。

（一）强化队伍建设，搭建服务平台

1.围绕“抓班子、带队伍、提素质”的党建工作思路抓队伍建设，破解社区服务队伍不足的难题。鹿城镇注重把干部放到群众工作和重点项目工作中去培养，在矛盾纠纷化解和征地拆迁安置一线锻炼干部、识别干部、选拔干部、使用干部，努力把干部培养成善做群众工作、精通项目管理、热心服务群众的行家里手。第一，采取上挂方式，分批选拔优秀社区干部到镇机关、各职能办公室、各站所、各服务中心挂职和顶岗锻炼，进一步提升社区干部服务管理、应对复杂局面、统揽工作大局的综合素质和能力。第二，针对矛盾总量大、情况复杂的社区，鹿城镇党委采取下派的方式，选派优秀后备干部到社区挂职，提升社区服务管理的整体水平和效率。

2.发展壮大集体经济，破解社区服务经费不足的难题。鹿城镇着眼破解社区“无钱办事”难题，深化“1+x”模式，发展壮大社区集体经济，在提升服务实力上取得突破。针对80%以上社区集体经济薄弱的现实，通过发展产业、成立协会、招商入股、合资开发等方式千方百计壮大集体经济，为社区服务提供了有力的经济支持。

3.多措并举搭建服务平台，破解社区服务场所不足的难题。近年来，通过争取省、州、市各级补助一点和镇、社区、组自筹一点的方式，第一，鹿城镇先后投入3400多万元新建和改扩建19个社区组织活动场所，使全镇社区组织活动场所均达到“十二有”标准和“三有一化”，有力地促进了社区组织活动的经常化、制度化和规范化。第二，积极抓好社区为民服务站建设。全镇19个社区均建有为民服务大厅，在做好面向居民的便民利民服务、下岗失业人员再就业服务、困难群体救助服务和辖区单位社会化服务工作的同时，努力搭建劳动保障、社会事务综合服务平台，服务站承接包括劳动保障、民政、计生等9大类68项服务工作，实现一站式办公，一条龙服务，阳光下操作。

（二）强化从严管理，落实从严治党要求

围绕“党要管党，从严治党”要求，强化镇、村（社区）、组三级领导班子建设、党员干部队伍建设和应急处突队伍建设。

1.从严管理。鹿城镇重新修订完善《“三重一大”事项集体决策制度》、《党政班子成员“大接访”和干部职工“大下访”工作制度》和《督查工作制度》等11项涉及规范干部行为的制度，把党员干部的权力关进制度的笼子，以严格的纪律约束干部的行为。

2.抓教育培训。鹿城镇认真落实党委中心组学习和总支、支部“三会一课”制度，采取发放学习材料、书记讲党课、党员谈体会、专题辅导、观看教育片、远程教育、组织到监狱及警示教育基地和爱国主义教育基地学习等形式，扎实开展党性教育。

3.加强督促检查。鹿城镇成立由镇纪委书记任组长的督查组，进一步明确镇、村（社区）两级纪检组织的职责定位，充分发挥监督主体作用。通过主动检查、随机抽查、明察暗访、受理举报等方式，严肃查处顶风违纪的典型问题，做到抓早抓小，并持续给予通报。以督查促进干部作风的转变和各项工作的落实，在全镇形成“说了就算、定了就干、干就干好”的良好氛围。

4.完善考核评价机制。第一，营造公平竞争氛围，建立干部个人的工作实绩考核与晋职、评先评优挂钩的考核评价机制，适时进行工作表现通报。第二，推行重点项目领导分包责任制，实行一名领导主抓、一套班子配合、专职人员攻关，一条龙推进，对重点工作实行红黄牌警告和一票否决制度。第三，实行党员积分量化考核，加大考核不合格党员的处理力度，严肃党内生活，保持党员队伍的先进性和纯洁性。

（三）强化网络化管理，创建服务型党组织

按照“人在网中走、事在格中办”的原则，鹿城镇积极推广“社区党组织+党支部（党小组）+网格”的网格化服务管理模式。

1.实施网格化服务管理，强化服务措施。第一，在党员的教育与管理上，鹿城镇建立健全横向到边、纵向到底的“党委——总支——支部——党小组”“四级一体”党组织网络。第二，在社区的服务与管理上，实行社区“两委”、社区副职、成员单位负责人、志愿者服务队伍、楼栋长和联络员、信息员、居民户的网格化管理模式，把社区工作人员各项职责定岗在网中。第三，成立五个工作小组，把社区党建、服务、管理和民生保障等各项工作落实在格内，形成网格间各个单元的优势互补、信息互通、工作互动的联动机制。第四，组建由社区工作人员、民警、单位志愿者、联络员、信息员构成的网格化管理服务队伍，为居民群众提供全方位、专业化、个性化的服务，最大限度地调动社区居民党员的积极性，促使党员在居住地发挥作用。

2.扩大党的工作覆盖面。鹿城镇按照重点项目实施到哪里，党建工作就开展到哪里的思路，在重点项目、安置小区建设和城中村改建工作中，切实加强对党员、干部、群众的宣传教育和引导工作。通过在重点项目和重点工作中开展党建工作，党员的模范带头作用得到充分发挥，形成了党员、干部和群众心往一处想、劲往一处使的良好局面，有力地促进了全镇重点项目的稳步推进。

（四）强化矛盾排查化解，促进社会和谐稳定

鹿城镇把维护稳定工作摆在突出位置，定期分析研判，落实各项措施，确保社会和谐稳定。

1.确保维稳工作各项任务落到实处。鹿城镇坚持党政班子成员大接访、干部职工大下访、信访接待日及维护社会稳定工作红、黄牌警告等制度，发挥镇、村（社区）综治维稳中心及群众工作站、村（社区）治保调解委、警务室等机构的职能。

2.健全镇、村（社区）、组三级矛盾调解体系。

鹿城镇有效整合各方力量，逐步形成综治、维稳、司法、信访“四位一体”的工作格局。

3.加强信访体系建设。鹿城镇层层落实矛盾纠纷排查化解和社会管理综合治理目标责任，畅通群众诉求渠道，每月定期开展矛盾纠纷排查和处置工作，有效化解社会矛盾。

4.创新社会管理。第一，鹿城镇高度重视企业改革改制、征地拆迁安置、旧城改造、矛盾突出的栗子园安置小区和西门老旧片区的稳定工作。第二，建立完善“特殊人群”台账，加强“重点人员”服务管理。第三，实行村（居）民小组账务镇代管，有效防范“小官巨腐”的发生。

二、鹿城镇城郊社区党建工作面临的挑战

楚雄市鹿城镇下辖19个社区、3个村委会，276个村（居）民小组，其中9个社区分布于城郊结合部。随着城镇化进程的加快，新的城郊社区不断出现，社区党建工作面临着新的挑战。

（一）城郊社区成员构成发生新的变化

1.旧城改造使原有的社区成员发生变化。随着经济社会的发展，楚雄市老城区街道狭窄、人口拥挤、设施简陋的现象比较突出，还有一些在城市发展中自然形成的“城中村”，街面破损不堪，街道狭窄拥挤，房屋年久失修，市政功能不全，严重影响和制约城市居民生活质量的改善和城市形象的提升。在楚雄市、镇两级政府的全力推动下，通过旧城改造和拆除“城中村”，新建了一批新型城市综合体和大型居民小区。这些社区的居民一部分为回迁的原居民，另一部分则是购置小区商品房而入住的新居民，形成了新老居民杂居的格局。

2.城市扩张和新区建设形成新的社区。楚雄市市区东南部郊区依托工业园区、商贸物流园区、职教园区等形成了一个新开发的东南新城。新城区内有新建的商贸中心和众多的居民小区。其中的滇中楚雄汽车城，就是通过把沿老320国道自发形成零散的汽车销售、维修、物流等相关行业进行整合搬迁，形成了一个规范、有序、健全的综合性汽车专业市场和现代物流基地。此外，还有依托富民工业园区和红塔集团楚雄卷烟厂等一些大型企业搬迁重建而形成的福塔社区、彝海社区等新的城郊社区。这些社区居民中，既有原村委会的农民和外来务工人员、企业职工及各类工程技术人员，又有从事相关配套服务行业的各类商户。

3.失地农民集中安置形成新的移民社区。在经济社会发展的过程中，一些大型工程如水利工程、交通建设等需要征用大量土地，由此产生大批失地失房农民。楚雄市创新移民安置思路，在城市新区新建移民小区，把涉及水利工程、交通建设的多个乡镇的村民整体搬迁，集中安置，共享城市的教育、医疗及文化等公共服务，居民几乎全部是农村村民。其中的栗子园小区，就是因青山嘴水利工程征地的失地农民集中安置的小区，由此形成了新的移民社区。

（二）城郊社区党建工作面临新的挑战

1.社区党建工作的定位面临新的转变。城镇化过渡阶段的城郊社区党组织，介于农村党组织和城市社区党组织之间，既不完全等同于城市社区党组织，也不完全等同于农村社区党组织。第一，工作职能的双重性。在工作职能定位上，它仍然是党的基层组织，承担着党员教育管理、社区服务和社区管理的职责，是社区各种组织和各项工作的领导核心，同时，还承担着推动经济发展、带动群众致富的农村基层党组织的职责。第二，工作对象的多样性。既有原来的村民，又有外来企业员工和外来务工人员，还有从城市中心区域迁入的市民。他们的社会阅历、受教育程度、从事的职业、工资收入千差万别，各自的利益诉求复杂多样，急需社区基层组织提供多样化的服务。这就使得社区党建工作的定位面临着新的转变。

2.社区党的组织建设面临新的挑战。从社区的工作环境看，第一，社区党组织在组织体系、管理体制以及工作方法等方面，都面着临前所未有的挑战。以鹿城镇北浦、龙江等社区为例，始建于改革开放初期，大多数社区居民来自于城市发展被征地拆迁而就地安置的农民。由于征地拆迁时间相对较早，这些就地安置的农民早已市民化。随着时间的推移，社区党组织的职能已经完全转变为城市社区党组织的职能。而位于楚雄市远郊的中本、军屯等另一类社区，则直接由原来的行政村整体“翻牌”而来。社区居民基本是原行政村的农民，社区党组织的职能与原行政村党组织职能基本一致，仍然担负着原村委会的基本职能。此外，与栗子园社区类似的一些新成立的社区，居民几乎全部是近年被征地的农民。第二，除了城镇化本身带来的党员教育管理的难度加大外，社区党组织在统揽全局，协调各种利益关系、调处矛盾纠纷、发挥核心领导作用以及履行社会管理职能等方面的任务，比以往任何时候都艰巨。第三，城郊社区党员流动性大。大部分失地青壮年党员长期外出打工，党组织管理难以到位，外出党员的正常组织生活以及教育培训等，都难以落到实处。

3.原有的社区党建工作模式不适应新的要求。

在城镇化过程中，第一，由于大量征地和大批村庄拆迁，农民失地失房，生活无着必将引发各种矛盾冲突。而一些社区基层党组织不适应新形势的要求，缺乏城市社区工作经验和工作能力，存在老办法不管用，新办法不会用的情况。第二，一些社区居民，他们由“农村人”变为“城市人”，迫切希望与“城市人”一样充分享受城市社区的公共服务，参与社区建设和管理的意识明显增强，社区基层党组织面临着要承担起更多的公共服务和社会管理的职能。面对这些新情况新问题，一些社区基层党组织仍停留在原来在农村惯用的“放羊式”管理方法和“家长式”领导方法上，没有实现由管理到服务的职能转变。因此，原有的社区党建工作模式还不适应形势发展的要求。

三、创新工作机制，提高城郊社区党建工作科学化水平的对策

（一）创新社区管理体制，提高社区管理水平

1.以网格为基础，建立“社区党组织+党支部（党小组）+网格”的“网格化”服务管理模式。按“网格化”管理的要求，把辖区内同一管理层级内便于识别、相对集中连片的地段和区域划分为若干个等级单元，每一个等级单元为一个网格。从最上一级的社区到最下一级的楼幢相邻住户共划分为六个层级的网格，同时建立与网格层级对应的数字化社会服务管理系统。

2.科学划分责任网格，明确各自职责。按照“网格化管理、组团式服务”的模式和要求，因地制宜，划分责任网格，明确每一级网格内社会服务管理的责任主体、责任人和志愿服务等力量配置标准及对应的职责。在每一级网格中设立信息员和联络员，以点带面，形成社区全覆盖的信息网格。

（二）创新社区服务理念，增强社区服务功能

1.教育先行。通过对村民的“入市”教育，尽快转变村民的观念，提高党员群众的文明素质。城郊社区农民转市民后的思想观念和生活方式与现代社区生活的要求还有一定的距离，急需社区党组织的教育引导。社区党组织要充分发挥基层组织的核心领导作用，建立和完善党员服务中心、文体活动中心、矛盾调处中心、图书阅览室、老年活动中心，经常性地开展党员志愿者为民服务活动和丰富多彩的文体活动，寓教于乐，以“春雨润物细无声”的渐进式教育，潜移默化地引导社区党员群众转变传统思想观念，改变落后生活方式，尽快融入社区生活。

2.强化社区党组织的服务功能。社区党组织要以社区服务中心为载体，建立“微需求”平台，开展“微需求”服务。社区综治办、为民服务站、网格联络员、信息员对存在的问题和群众需求，定期向社区服务服务管理中心汇报，建立“微需求”台账，并通过社区网站、政务公开栏等各种渠道发布“微需求”信息，辖区单位各党群志愿者服务队伍及个人主动认领“微需求”，开展“微服务”，使广大社区居民充分感受到社区党组织的贴心服务，努力营造社区居民“携手共建，亲如一家”的和谐氛围，不断增强居民对社区的认同感和归属感。

（三）创新社区党员管理模式，适应新型社区发展需要

1.对党员进行分类管理。按照公职人员、离退休人员、下岗失业人员、非公有制经济组织和新社会组织从业人员对党员进行分类，如实地记载党员在学习教育、履行职责、参加组织活动、交纳党费等方面的情况。

2.做好流动党员的跟踪调查和摸底统计工作。

建立流动党员信息库，对流动党员实行全覆盖、全天候的跟踪问效和动态管理。同时，通过社区党组织成员“包联”流动党员家属的方式，指定一个党组织成员负责联系几户流动党员家属，及时帮助解决流动党员家属生活中的一些困难，为长期外出的流动党员解决后顾之忧，增强流动党员的归属感、使命感和责任感。

3.加强社区党员的教育管理工作。随着“互联网＋”的兴起，要充分应用信息化技术手段，大胆探索“互联网＋党建”的工作模式，开通手机短信平台，开办党员博客与党员论坛，建立“网络党支部”和党支部“微信群”等解决党员经常性的教育管理问题。

（四）创新社区党建工作体系，构建全覆盖的党建工作格局

1.构建社区全覆盖的党建工作体系。按照上下联动、各负其责、齐抓共管的原则，建立以镇党委——社区党总支——街道（村民小组）党支部为基本架构，拓展社区党组织在基层的工作面；加强在非公有制经济组织和新社会组织中建立党组织的工作力度，着力构建社区社会化党建工作的新格局，努力实现党组织和党的工作在社会领域的“有形覆盖”和“无形渗透”。

2.创新社区党组织建设工作机制。第一，规范社区党组织、街道（村）党支部建设，探索以小区或楼栋为单位设立党支部，以连片居住或楼层等为单位设立党小组，每个党小组明确党员中心户，每个中心户带动和辐射若干名党员的基层党组织建设新模式，全面理顺党组织设置，实现基层党组织的全覆盖。第二，结合城郊农村社区实际，在依法保持原有的村民委员会组织架构及组成人员的基础上，依法依规成立社区居委会，村委会与社区居委会实行村社并存、同步运行及两块牌子、一套班子的管理体制。第三，加快在社区社会组织中建立党组织的步伐，提高党的工作的辐射力和影响力，巩固党的执政基础，发挥社区党组织在社区服务与管理中的核心作用。

［1］谢忠平.城镇化进程中城郊社区党的建设思考［J］.中共天津市委党校学报，2013（05）.

［2］陈黛媛.关于农民集中居住后建设管理问题的思考［J］.上海农村经济，2009（10）.

［3］邓蓉.农民居住形态改变与生产方式、管理模式的重构［J］.中共成都市委党校学报，2010（02）.

责任编辑：刘建文

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1671-2994（2015）03-0083-04

2015-05-16

杨开达（1961-），男，云南楚雄人，中共楚雄州委党校理论研究所副教授，《彝州论坛》编辑部主任。研究方向：基层组织建设，干部教育。