十八大以来中国共产党腐败治理体系的战略建构

王怀强

（中共甘肃省委党校 政治学教研部，甘肃 兰州 730070）

十八大以来中国共产党腐败治理体系的战略建构

王怀强

（中共甘肃省委党校 政治学教研部，甘肃 兰州 730070）

腐败治理事关党和国家事业的兴衰成败。党的十八大以来，以习近平为总书记的党中央在深刻总结历史经验的基础上，更加重视对腐败问题的系统性治理，提出“把权力关进制度的笼子”重大命题，并从战略层面逐步构建起一个以全面深化改革为根本推动力、以全面从严治党为根本抓手、以全面推进依法治国为法治保证的腐败治理体系，为持续深入推进党风廉政建设和反腐败斗争，实现对腐败的全面系统治理奠定了基础。

中国共产党；腐败治理体系；战略建构；依法治国

腐败是一种具有普遍性的社会历史现象，社会主义国家尚无法完全避免腐败毒瘤的侵蚀。2012年11月17日，习近平总书记在十八届中央政治局第一次集体学习时严肃指出：“大量事实告诉我们，腐败问题越演越烈，最终必然会亡党亡国！”苏联便是前车之鉴，事实证明，腐败是导致苏共垮台的一个关键原因。“早在新经济政策初期，苏联就已经出现了腐败蔓延的现象。”［1］越到后期，干部贪污腐败愈演愈烈，最终“自己打败了自己”。［2］十八大以来，以习近平为总书记的党中央深刻总结历史经验，以高度的政治勇气和壮士断腕的政治决心，推进党风廉政建设和反腐败斗争，取得了一系列重大成果，有效遏制了腐败蔓延的势头。与此同时，一套以全面深化改革为根本推动、以全面从严治党为根本抓手、以全面推进依法治国为法治保证的新型腐败治理体系的战略建构正在逐步成型，为把权力关进制度的笼子，实现对腐败的标本兼治奠定了坚实基础。

一、全面深化改革从战略层面为腐败治理体系建构提供了动力机制

（一）腐败问题的成因

今天中国社会面临的大多数问题，包括腐败，既有历史的原因，也有改革尚不彻底造成的。

1.社会转型与体制转轨引发腐败。我国的社会全面转型有两个显著特征，一是虽然计划经济体制已退出历史舞台，但其影响仍未完全消除，尤其是政府过度干预经济资源配置，在当下仍然存在。二是建立在公平竞争和法治基础之上的规范的社会主义市场经济体制尚未完全形成。市场规范的缺失和权力仍然高度介入资源配置，即国家权力深度介入经济活动和整个社会在市场刺激下产生的强大逐利冲动背景下，社会上出现了一些诸如权力寻租、权力资本勾结等违背社会主义市场经济规则的现象和问题，权力腐败现象自然而生。

2.国家治理体系尚不健全，为腐败滋生提供了制度条件。国家治理体系现代化的关键，是要处理好政府与市场的关系。当前，我国治理体系尚处于不断完善的过程中，国家制度体系建设还存在不少漏洞和问题，特别是政府职能边界不清，造成政府与市场关系混乱，使权力腐败缺乏有效高的制度制约。社会全面转型，也意味着整个国家制度体系，即国家治理体系和治理方式也要相应发生深刻转变。但相比较经济、社会等领域在市场经济刺激下的快速变迁，国家制度体系的变迁，特别是政治体制改革和国家治理体系的现代化转型却举步维艰，法治政府、责任政府、公共服务型政府建设水平滞后，符合现代市场经济要求的法制建设和制度创新不足，由此导致不管是政府行为，还是市场主体行为，都缺乏系统、明确、规范的制度规则来引导，从制度上为腐败的发生创造了条件。

3.改革过程中可能形成的转型陷阱造成权力腐败。转型陷阱是学术界对我国社会在改革过程中因改革不彻底、不完全而可能出现的一种改革扭曲现象的抽象概括，具体指“在改革和转型过程中形成的既得利益格局阻止进一步变革的过程，要求维持现状，希望将某些具有过渡性特征的体制因素定型化，形成最有利于其利益最大化的‘混合型体制’，并由此导致经济社会发展的畸形化和经济社会问题的不断积累。”［3］转型陷阱的根本特征是权力与市场的结合，它是经济与社会发展的畸形化产物。转型陷阱对社会的最大危害，是其将社会转型和过渡中出现的不当利益结构定型化、体制化，特别是在社会转型中出现的强势利益集团将既得利益结构固化，从而可能引起腐败在全社会的漫延。

（二）全面深化改革进程中的腐败治理策略

改革发展中出现的问题，只能通过进一步的改革发展来解决。要实现对腐败的有效治理，根本途径在于全面深化改革。党的十八届三中全会做出全面深化改革的《决定》，为腐败治理提供了根本推动力。通过全面深化改革，破除利益固化藩篱，明确政府职能范围，规范权力与市场关系，加强民众对公共事务治理的参与能力和对权力的监督制约，推进国家制度体系建设和国家治理体系现代化，创造从根本上减少腐败发生的制度、体制、机制条件。

1.全面深化经济体制改革，从根源上减少权力腐败发生的机会。《决定》指出：“市场决定资源配置是市场经济的一般规律，健全社会主义市场经济体制必须遵循这条规律，着力解决市场体系不完善、政府干预过多和监管不到位问题。”使市场在资源配置中起决定性作用，是党对市场经济规律认识的一次重大理论突破。从承认社会主义国家存在商品经济，到有计划的商品经济，再到市场经济姓“社”姓“资”的争论，到提出和建设社会主义市场经济。过去30多年的改革中，虽然市场经济在社会资源配置中发挥越来越重要的作用，但总体上，不管是在经济管理理念还是经济生活实践中，政府的宏观调控与市场的资源配置职能始终界线不清。更重要的是，部分政府部门打着宏观调控的旗号，替代市场功能，挤占市场空间，并在此过程中形成权力与利益相互嵌合的权力经济模式，导致权力腐败。因此，市场在资源配置中发挥决定性作用的提出，将从根本上改变过去政府与市场边界不清，使市场运行摆脱政府的不当干预，实现权力与利益的“脱嵌”，消除权力腐败的根源。

2.全面推进政府职能改革，强化对政府权力的约束。要通过转变政府职能，明确政府目标，规范政府权力，以减少权力腐败的可能。第一，通过服务型政府建设，明确政府的公共性本质，使政府始终坚持为社会提供公共服务的正确方向，从根本上改变政府对市场经济的不当介入。第二，通过法治政府建设，促使政府依法行使权力，做到法定职责必须为，法无授权不可为，减少政府权力的越位和缺位现象。党的十八大，特别是十八届三中全会以来，中央政府将加快转变政府职能和简政放权作为政府职能全面深化改革的头等大事，行政审批制度成为转变政府职能和简政放权的切入点和突破口，围绕使市场在资源配置中发挥决定性作用的经济体制改革方向，提出五年内减少三分之一的行政审批事项的要求，同时建立政府权力清单制度。这一系列改革，明晰了政府的权力边界，向社会公开了权力家底，通过让权力在阳光下运行，达到防止权力寻租和权力腐败的目的。

3.全面深化政治体制改革，实现权力运行的民主化、规范化、制度化和法治化。主要包括社会主义民主政治建设、法治中国建设和权力监督制约体系建设，这三者构成了腐败治理的政治框架。其中，第一，社会主义民主政治为这一框架奠定了基石。通过代议民主、协商民主和基层民主共同推进，健全民主制度、丰富民主形式；通过扩大公民在各层次各领域的有序政治参与，保证人民当家作主，确保权力始终为人民利益服务。第二，法治中国建设为这一框架提供了法治保证。通过全面推进依法治国，建立依法治国、依法执政、依法行政三位一体的权力行使规范体系。第三，权力监督制约体系则构成这一框架的核心机制，是社会主义民主政治和法治中国的具体化、机制化。通过这三个方面的协调推进，提高权力运行过程的民主化、规范化、制度化和法治化水平，防止权力独断和腐败。

二、全面从严治党从战略层面为腐败治理体系建构提供了根本抓手

中国共产党是中国特色社会主义事业的领导核心，党的建设不仅关系着党自身的命运，也直接关系着国家的命运、人民的命运、民族的命运。如果说办好中国的事情，关键在党；中国的腐败治理，关键也在党。党的十八大以来，新一届中央领导集体以“打铁还需自身硬”的精神，以当代中国共产党人的责任担当，直面当前党风廉政建设和反腐败斗争的严峻形势，做出全面从严治党的重大决策，为实现对腐败的全面系统治理提供了根本抓手。

（一）落实八项规定和开展群众路线教育实践活动，全面改进党的作风

1.八项规定体现了党要管党、从严治党的根本要求。习近平总书记指出：“党的作风关系党的形象，关系人心向背，关系党的生死存亡。”而“作风问题都与公私问题有联系，都与公款、公权有关系。”因此，全面改进党的作风，已经成为新一届中央领导集体实现全面从严治党，防止领导干部权力腐败的当务之急。2012年12月4日，新一届中央领导集体上任尚不足一月，中央政治局会议就审议通过了中央政治局关于改进工作作风、密切联系群众的八项规定。八项规定针对新形势下党员干部特别是领导干部作风中存在的普遍问题，从改进调查研究、改进会风文风、规范出访活动、改进警卫工作、改进新闻报道、严格文稿发表、厉行勤俭节约八个方面对领导干部行为做出了十分严格而详细的规定。规定出台后，中央政治局成员以身作则，带头严格坚持贯彻执行八项规定。同时，各地区各部门积极行动，严格执行落实规定要求，解决突出问题，有力地扭转了党风政风和社会风气，有效遏制了党员领导干部中存在的“四风”问题，对官员腐败形成了强大震慑。

2.群众路线教育实践活动有力地促进了党风廉政建设和反腐败工作。根据十八大部署，2013年5月9日，中共中央下发《关于在全党深入开展党的群众路线教育实践活动的意见》，要求从2013年下半年开始进行为期约一年的群众路线教育实践活动。在2013年6月18日党的群众路线教育实践活动工作会议上的讲话中，习近平明确指出：“开展党的群众路线教育实践活动，是我们党在新形势下坚持党要管党、从严治党的重大决策”。2014年10月8日，习近平在《党的群众路线教育实践活动总结大会上的讲话》中系统总结了教育实践活动取得的重要成绩和经验，首次对新时期全面从严治党提出了八项要求，包括落实从严治党责任、坚持思想建党和制度治党紧密结合、严肃党内政治生活、坚持从严管理干部、持续深入改进作风、严明党的纪律、发挥人民监督作用、深入把握从严治党规律。这八项要求的提出，为新时期实现全面从严治党指明了方向。

（二）加快推进体制机制的创新完善，为反腐败工作提供体制机制保障

1.改革党的纪律检查体制。党的十八届三中全会《决定》明确提出加强党对党风廉政建设和反腐败工作的统一领导，落实党风廉政建设责任制，制定实施切实可行的责任追究制度。这一改革意义重大：第一，明确党委负主体责任，纪委负监督责任，从根本上扭转了过去反腐败工作缺乏党委有力领导，纪委的监督检查缺乏有效权力的问题，符合权力制约监督的客观规律，理顺了反腐倡廉权力结构，为反腐败提供了科学的体制保障。第二，党委负主体责任为制定实施切实可行的责任追究制度提供了前提。过去，虽然实行党委统一领导，党政齐抓共管，但缺乏从制度层面对党委领导责任，特别是党委一把手领导责任追究的相关设计，导致领导责任被抽象化、形式化，腐败责任最后往往被归为腐败官员的个体责任。明确党委负主体责任后，党委，特别是党委书记首先是第一责任人，出现腐败问题，首先追究“一把手”的责任，从制度上堵住了领导责任的形式化。

2.健全反腐败领导体制和工作机制。第一，推动党的纪律检查工作双重领导体制具体化、程序化和制度化，强化上级纪委对下级纪委的领导。在双重领导体制下，查办腐败案件以上级纪委领导为主，线索处置和案件查办在向同级党委报告的同时必须向上级纪委报告。这是健全纪委检查领导体制的重大举措，有利于从根本上克服过去纪委以本级党委领导为主，上级纪委领导被虚置，以及由此造成的纪委对本级党委特别是对党委主要领导干部监督不力的问题。第二，全面落实中央纪委向中央一级党和国家机关派驻纪检机构，规范派驻机构管理体制，强化派驻机构履行监督职责。中央和国家机关居于国家权力金字塔的顶端，派驻纪检机构对中央和国家机关的全覆盖，有力促进了对国家主要权力部门的监督检查。第三，不断完善和强化巡视制度。巡视制度作为一种上对下的监督，具有监督主体相对独立、监督者高权威、监督时间方式灵活多样、过程监督等众多独特优势。党的十八大以来，中央高度重视巡视工作制度化建设，充分发挥巡视制度的反腐职能，有力地强化和贯彻了中央对地方及各部门的监督检查，成为推进党风廉政建设和反腐败工作的一把利剑。

三、全面推进依法治国从战略层面为腐败治理体系建构提供了法治保证

权大于法，是权力走向腐败的逻辑前提；权力腐败，是权大于法的必然结果。防止权力腐败，重在实行法治，让权力行使服从法律权威。党的十八届四中全会对全面推进依法治国做出系统顶层设计，是国家治理领域一场深刻的革命，标志着社会主义法治国家建设进入一个新的历史阶段。《决定》的出台和落实，必将推进国家治理体系法治化的进程，清除权大于法、人治代替法治等传统治理模式的弊害，为建构新型腐败治理体系提供．法治保证。从把权力关进制度笼子的角度看，《决定》对国家立法权、行政权、司法权，以及执政党权力所做的系列规范，显得尤为重要。

（一）健全立法体制，规范立法权力的运行

法律是治国之重器，良法是善治之前提。作为制定法律之权力，立法权在国家权力结构中处于中心地位。立法权运行的规范与否，直接决定着法律的质量，进而从根本上决定着法治的水平。《决定》从实现科学立法、民主立法的原则出发，第一，针对当前我国法律体系建设实际和立法权行使中存在的问题，强调要形成完备的法律规范体系，必须健全立法体制，“明确立法权力边界，从体制机制和工作程序上有效防止部门利益和地方保护主义法律化。”第二，从健全完善人大立法的体制机制、加强和改进政府立法制度建设、明确地方立法权限三个层面作了明确论述，为从立法的层面有效防止权力对法治的僭越做出了系统顶层设计。

（二）加快建设法治政府，规范行政权力的运行

法律的权威在于实施。作为执行法律的主体，政府掌握行政权，执行国家法律，贯彻国家意志。行政权的行使状况，体现着法律实施的水平。因此，规范行政权运行，是推进依法治国，建设社会主义法治国家的关键环节。法治政府建设是规范行政权行使的基本方向。第一，《决定》指出：“各级政府必须坚持在党的领导下、在法治轨道上开展工作，创新执法体制，完善执法程序，推进综合执法，严格执法责任，建立权责统一、权威高效的依法行政体制，加快建设职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的法治政府。”第二，《决定》深刻分析了当前我国行政权力行使中存在的突出问题，从依法全面履行政府职能、健全依法决策机制、深化行政执法体制改革、坚持严格规范公正文明执法、强化对行政权力的制约和监督、全面推进政务公开六个方面，指明了加快法治政府建设的具体任务和目标，为规范行政权力运行提供了有力措施和保障。

（三）保证司法公正，规范司法权力的运行

公正是法治的生命线，司法是维护社会公正的最后一道防线。习近平总书记曾引用英国哲学家培根的一段话来说明司法公正对社会公正的决定性作用。培根说：“一次不公正的审判，其恶果甚至超过十次犯罪。因为犯罪虽是无视法律——好比污染了水流，而不公正的审判则毁坏法律——好比污染了水源。”司法公正是法治的本质要求。第一，要实现司法公正，客观上要求规范司法权的运行。《决定》强调：“必须完善司法管理体制和司法权力运行机制，规范司法行为，加强对司法活动的监督，努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义。”第二，我国司法权行使中还存在诸多司法不公的问题，严重制约着司法公信力的提高。《决定》在深刻分析当前我国司法现状基础上，指出必须重点加强完善确保依法独立公正行使审判权和检察权的制度、优化司法职权配置、推进严格司法、保障人民群众参与司法、加强人权司法保障、加强对司法活动的监督六个方面工作，从而规范司法权运行，维护司法公正，提高司法公信力，。

（四）坚持依法执政，加强党内法规制度建设，规范执政党的权力

中国共产党的领导地位是由历史选择，经由宪法确定的。作为执政党，中国共产党的领导与社会主义法治的关系问题，是全面推进依法治国的重大命题。对此，习近平总书记在《关于〈决定〉的说明中》作出了明确回答：“党的领导和社会主义法治是一致的，社会主义法治必须坚持党的领导，党的领导必须依靠社会主义法治。”这一关系的本质决定了中国共产党既是社会主义法治建设的领导力量，同时，也是宪法和法律的带头遵行者，党并不超脱于法治之外，而是必须遵从法治的根本原则和基本规范，做到依法执政。《决定》指出：“依法执政，既要求党依据宪法法律治国理政，也要求党依据党内法规管党治党。”因此，依法执政，第一，党领导人民制定宪法和法律，带头遵守宪法和法律，在宪法和法律允许的范围内活动。第二，要加强党内法规制度建设，实行党要管党，从严治党，所有党组织和党员个体都要严守党的规矩和党的纪律。党章作为党的总章程，是最根本的党内法规，全党必须一体严格遵行。

［1］沈志华.一个大国的崛起和崩溃［M］（上）.社会科学文献出版社，2009:210.

［2］季正矩.腐败与苏共垮台［J］.当代世界与社会主义，2000（04）.

［3］孙立平.走出转型陷阱.经济观察报［N］，2012-02-24.

责任编辑：马树勋

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1671-2994（2015）03-0055-04

2015-04-26

王怀强（1984－），男，甘肃积石山人，中共甘肃省委党校政治学教研部副教授，政治学博士。研究方向：多民族国家治理，当代中国政治发展。