农村土地确权中的调地问题研究

高强　张琛

(农业部农村经济研究中心，北京西城100810)



农村土地确权中的调地问题研究

高强张琛

(农业部农村经济研究中心，北京西城100810)

【摘要】开展承包地确权登记颁证，是中央从深化农村改革全局出发作出的一项重大决策。从各地试点情况看，农村土地确权工作中的土地调整行为较多。土地调整问题政策性、专业性强，社会各界关注度高，处理不好极易引发干群冲突。本文基于陕西省岐山县的案例调查，对土地确权过程中的调地行为进行了分析，并提出在推进土地确权过程中要高度重视土地调整问题，尊重农民意愿，严守所有权主体范围，以维护农民土地权益。

【关键词】土地确权；土地调整；家庭经营；承包经营权

一、问题的提出

以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制是我国农村基本经营制度，是党的农村政策的基石。现有农村土地承包关系是在一轮承包基础上，通过延长土地承包期30年形成的。随着本轮土地承包还有10多年到期，到期后承包地如何处置、产权制度如何界定、承包关系如何完善，是政策制定者与理论研究者十分关注的重大政策问题。根据制度经济学的观点，产权由所有权、使用权、收益权和处分权四部分构成，产权模糊不清所导致的低效益问题得到了许多学者的证实[1-3]。2013年中央一号文件正式提出，用5年时间基本完成农村土地承包经营权确权登记颁证工作。这是中央关于“三农”工作的重大部署，是保护农民土地权益、促进适度规模经营、推进现代农业发展的重要基础性工作，也是深化农村改革，增加农民财产性收入的有效途径。目前，这项工作正在各试点地区有序推进，取得了积极成效。

从2009年开始，农村土地承包经营权确权登记颁证试点先是一个村一个组开展，然后整乡整镇试点，随后整县推进试点，最后到2015年整省试点。随着确权工作的逐步深入，各试点地区在政策和操作层面暴露出一些普遍性、倾向性的问题。其中土地调整就是一项各界关注度高、牵扯面广、政策性强的关键问题。由于我国农户土地经营规模过小、存在地权不稳定的问题，土地调整得到了学者的广泛关注和研究。一部分学者不赞成进行土地调整，认为这将导致地权的不稳定，减少农民生产性投资和阻碍农地流转市场的发展[4-5]，但小规模调整所带来的负面影响较小的观点被部分学者所认同[6-7]。许多学者的研究也表明农民对土地调整表示赞同。廖红乐的研究发现，所调查的农户中，有83.5%的农户认为应该根据人口变化进行土地调整[8]。一项基于河北省219户农户的问卷调查结果显示，有64.8%的受访农民认为“增人不增地、减人不减地”的政策不好，有40.6%的受访农民认为“二轮到期后，应该打乱重分”[9]。陶然等以全国六省119个村庄的大样本调查数据为基础，研究发现超过60%以上的农民认为应根据人口变动对土地进行调整，“土地均分、人人有份”仍然是相当数量农民群众的诉求[10]。钟甫宁等的研究表明土地调整所表现的地权不稳定并没有严重影响农户土地经营收益的稳定性[11]。张三峰等采用2006年的数据研究表明人均土地较少的农民更加倾向于土地调整[12]。

近年来，对土地确权的研究得到了国内外学者的广泛关注。Deininger等和Chankrajang等学者对埃塞俄比亚和泰国的研究发现，土地确权能提高土地使用权的稳定性，农户对土地的投入比没有确权的农户多[13-14]，这一结论也被国内学者所证实[15-16]。同时，土地确权还会对劳动力空间再分配产生影响。Chernina等采用双重差分的方法研究了土地确权政策对劳动力转移的影响，研究表明18%的劳动力转移人口是由于土地确权所导致[17]。De Janvry等通过对墨西哥的研究，发现拥有土地许可证的家庭向外移民的概率显著高于没有土地许可证的家庭，确权改革后的墨西哥农村地区的人口减少了4%，且移民中的20%的人口都是由土地确权所导致[18]。土地确权使得农民具有了交易的凭据，能够降低流转过程中的交易费用，从而增强土地的流动性，有助于土地流转与规模经营，对于缓解土地细碎化具有积极意义[19-20]。但是现有文献从土地确权视角对土地调整进行研究很少，对土地确权过程中的调地行为分析更不多见。本文拟通过对陕西省岐山县的案例调查，为农村土地承包经营权确权登记颁证工作提供一个新的研究视角，在一定程度上有助于对农村土地调整问题的理解和把握。

二、确权工作进展情况

(一) 全国确权工作进展情况

从2009年开始，农业部在一些省市开展了农村土地承包经营权确权登记颁证试点工作。2015年以来，特别是农业部等六部门《关于认真做好农村土地承包经营权确权登记颁证的意见》(农经发〔2015〕2号)(以下简称《意见》)下发后，全国确定了山东、安徽、江西等12个整省试点地区，其他省市也选择一定的范围开展试点工作。目前，各地按照中央的统一部署，不断加大工作力度，积极推进土地确权登记颁证工作。

从全国来看，截至2015年3月底，全国29个省份(不含西藏、重庆)的2065个县(市、区)开展了农村土地承包经营权确权登记颁证工作，涉及1.5万个乡镇、24万个村、耕地面积2.9亿亩。全国已完善土地承包合同3354万份，确认家庭承包耕地地块2.01亿块、面积2.2亿亩，建立土地承包经营权登记簿2618万份，颁发土地承包经营权证书1902万份，完成确权登记颁证档案归档1191万卷。

(二) 陕西省确权工作进展情况

陕西省围绕土地确权工作，多次召开由各市区分管农业农村工作的主要领导及省级有关部门领导参加的会议，对此项工作进行安排部署。在组织保障方面，陕西省建立了由农业厅牵头，农工办、财政厅、国土资源厅、法制办、档案局、妇联等部门为成员单位的厅际联席会议制度，各市县也都成立了工作机构，进行了安排部署。在政策指导方面，省农业厅还针对试点工作中的一些特殊问题，印发了《农村土地承包经营权登记工作中若干具体问题处理的指导意见》(以下简称《指导意见》)。在经费保障方面，省财政承担了各地底图购置、业务培训、证书印制、信息化建设等方面的经费，并按每亩10元的标准给各县予以补助；市级财政基本按每亩5元标准对各县予以补助；县级财政也落实了1亿余元工作经费，保证确权登记工作顺利开展。2014年，陕西省在全省三分之一的设区市、三分之一的县区和三分之一的乡镇实行整体推进，并取得了阶段性成果。

截至2015年6月10日，陕西省104个涉农县(市、区)、1304个乡镇、128210个村民小组开展了确权登记工作，分别占总数的100%、96%、92%。完成农户调查536万户，占家庭承包经营农户的74%；完成实测面积586万亩，占家庭承包经营耕地面积的10%；向17.5万户颁发了经营权证书。在2015年的陕西省农村工作会上，提出今年全面开展农村土地承包经营权确权登记工作并基本完成任务，具体指标为：实现入户调查率、耕地测量面积、完成两次公示村组分别达到85%以上。

三、土地确权过程中的调地行为

土地确权过程中如何应对农民的调地行为是一个突出问题。土地调整的方式有多种，既可以打乱重分，又可以互换并地。当前，各试点地区在推进农村土地确权过程中，农民自发调地行为时有发生。打乱重分不符合法律和政策精神，不利于现有土地承包关系的稳定。从实践来看，打乱重分有可能会进一步引发社会矛盾，而民主协商基础上的互换并地可以有效缓解细碎化问题。

(一)相关政策与试点基本情况

农业部等六部门《意见》提出，“开展土地承包经营权确权登记颁证，是对现有土地承包关系的进一步完善，不是推倒重来、打乱重分，不能借机调整或收回农户承包地。”同时，提出“对个别村部分群众要求调地的，按照法律法规和政策规定，慎重把握、妥善处理”。可以看出，中央对于稳定和完善现有承包关系的态度是明确的，对于打乱重分式的土地调整的态度是谨慎的。对于互换并地，2002年颁布实施的《农村土地承包法》第四十条规定:“承包方之间为方便耕种或者各自需要，可以对属于同一集体经济组织的土地承包经营权进行互换。”2013年中央一号文件提出，“结合农田基本建设，鼓励农民采取互利互换方式，解决承包地块细碎化问题。”

在农村土地承包经营权确权登记颁证工作试点过程中，针对农户承包地分布零散、耕作不便，不利于机械化作业等问题，陕西省印发的《农村土地承包经营权登记工作中若干具体问题处理的指导意见》提出，登记工作开始前，鼓励村民小组在民主协商的基础，引导农户对细碎化的承包地块进行整合，减少户均承包地块，扩大经营规模，按整合后确定的土地承包关系登记。对以前统一规划整理过的承包土地，应按土地整理以前涉及的农户承包关系，合理确定相关农户的承包地四至界限后进行登记。

陕西省宝鸡市在推进土地确权过程中，引导村民对承包地按产业发展规划进行对调、互换、并地，减少地界、沟渠、生产道路占地问题。同时，对一些废弃地、坡地进行平整合并，提高农业生产集约化、规模化水平。2014年，宝鸡市全市互换并地12万亩左右，涉及18000多户，新增100亩以上的规模种植户80户，多整理出土地4500亩，农户承包地块由户均7-8块减少到2-3块。

项目组调研的村庄位于陕西省宝鸡市岐山县。岐山县辖10镇，144个行政村，一个省级经济技术开发区，人口48万，其中农业人口38.3万人，耕地总面积59.4万亩，人均耕地1.26亩，农民人均纯收入11791元。全县1367个村民小组共有承包地面积52.65万亩。近两年，为解决农村土地细碎化和人地矛盾等突出问题，全县有三分之一的村组对农民承包地进行了调整。截至2014年年底，全县互换并地组数248个，占村民小组总数的18%。

(二)土地确权的村级案例分析

本节以太子村为考察对象，并将其与青化镇某村进行对比，分析农民对确权过程中调地行为的反应。太子村位于岐山县城南4公里，由3个自然村、11个村民小组组成，耕地面积5800亩。在土地确权过程中，太子村在稳定农村土地承包关系的基础上，结合农田基本建设，鼓励农民以村组为单位自主决定是否进行土地调整，解决承包地细碎化问题。在土地登记方面，太子村要求农户互换并地之后，按互换并地后的地块登记。其主要做法如下：

1．尊重历史习惯，采取“一组一策”

从1983年到2015年土地确权之前，太子村共进行了四次土地调整。在土地管理方面，太子村尊重历史事实，坚持在二轮延包的基础上推进土地确权。同时，在大稳定的前提下，村委会提出这次确权登记工作中是否调整土地由各村民小组自主决定。以太子村二组为例，二组召开村民会议对是否调整土地进行表决。有5人赞成、16人反对、2人中立，会议决定不调整承包地。

太子村二组村民会议决定①

2014年11月6日晚7点，张宗科②主持召开二组村民大会，主要讨论承包地问题。

一、会议主要讨论在土地确权过程中调整土地问题。

二、参会群众对是否调整土地进行了表决。结果如下：

同意调整的人(共5人)：张忍林、张定虎、张宗柱、张玫侠、张万琴。

不同意调整的人(共16人)：张王详、张利熊、张海余、张兴昌、张德林，……，张周德。

持中立意见的人(共2人)：张都明、张条林。

三、经过表决，大多数人不同意调整土地。最后会议决定不调整承包地。

2．村民主动参与确权，小田变大田

在土地确权过程中，有的村民小组通过土地调整解决土地细碎化问题。调查了解到，村民小组成为土地确权登记工作的重心，由村组干部带领村民亲自参与土地外业测量，降低了土地确权成本。此外，耕地质量和面积是影响村民互换土地的重要因素。陕西省印发的《指导意见》指出，“对以前使用标准亩折合面积、按产量折合面积等方式分配的承包地，由于档案记载面积与实际面积差异较大，可以改为划分土地等级分配，也可以继续沿用当地习惯，由村民小组民主讨论决定”。参照省里规定，太子村三组村民经过协商决定，统一调整土地，将村民的六至七块地整合为两块地，由小田变大田，提高了规模化水平。

太子村三组村民会议决定③

我们太子三组由于长久没有调整土地，到现在每户是六至七块承包地，耕作很不方便。现在正在进行土地二轮承包(地)的确权颁证工作。我组准备统一调整土地，成员登记工作截止到2014年12月31日为准(以户口本为准)。2015年1月1日早上八点开始抓号。我组2015年粮食直补土地面积为388.3亩。我们准备以先锋路为界，每户只分两块承包地。现在正在丈量土地及制订方案中，望上级领导批准和支持我们调整土地。

3．农民在乎多少，更关注公平

土地公平首先强调民主协商，核心是解决人地矛盾，突出表现为死亡人口的承包地处理问题。岐山县在引导村集体充分尊重群众意愿的基础上，鼓励村集体采取以组为单位，拿出1-2块地进行“小调整”，缓解人地矛盾。例如，太子村四组成立了以李栓才为组长的调地小组，成员全部为本组村民。关于死亡人口的承包地登记问题，陕西省印发的《指导意见》指出，“2014年6月30日以前死亡人口的承包地不列入确权登记范围，可以不变动承包地，将分地成员更换为本户未分配承包地的其他人。本户无未分承包地人口的，可以记录为附属地”。在实际操作中，太子村四组决定收回死亡、婚嫁迁出、空户的承包地，将其补给需“增人增地”的农户。

太子村四组村民会议决定④

根据上级指示精神，我组暂决定调地方案如下：

一、成立调地小组，共5人。

组长：李栓才

成员：李保良、李瑞党、李三祥、张抚全

二、根据我组土地分布地形、地况复杂情况，初步研究，以小动大不动的办法进行变动。即：收回死亡、婚嫁迁出、空户的承包地，补给需增人增地户，予以平衡。

三、人口迁出迁入时限定为30天。

4．农民群众不只有一个声音

太子村农地确权过程中的调地行为进展比较平稳，但岐山县青化镇的一个村庄调地矛盾比较突出。村民魏周成等指出，该村村组干部在土地确权过程中，存在违背农民意愿强行调地行为，侵害了农民土地权益。人地关系紧张是土地调整的动力基础。人的流动性与地的不可移动性决定了人地矛盾将长期存在。土地调整可以暂时缓解人地矛盾，但引发的后果也亟须重视。一是进城人员为了防止土地被收回，在进城落户问题上犹豫不决；二是农民不稳定的经营预期，影响了土地投入决策；三是个别干部借调地之机，极易产生腐败行为，引发土地纠纷。

岐山县青化镇某村村民情况反映

我们向您反映一下目前土地确权工作中出现的问题……

我们村在确权过程中，村干部宣称确权是全国范围土地大变动，谁也阻挡不了，规定“死亡人员收地、出嫁女收地、落户小城镇的收地”。不同意调地的人要被告上法庭，引发村民与干部矛盾。

好多家庭为保住承包地，有的家庭为了增加地，按村组要求迁回家庭成员户口，搞户口大转圈。有些人在城里买房定居，有些人在城里上班，(为了保住承包地)只得把户口迁回，有些在城里出生的孩子，报户口时却报在农村……

村干部几年来多次鼓动各村民小组长调地，搞得人心惶惶。大家不愿意给土地投入，怕调地(后)吃亏。有些土地杂草丛生，等待调地。好几个村民小组长已强行调地，其目的是村民小组长掌控百余亩土地，坐收包地款，滋生腐败。焦二组有的村民不愿意调地，种的小麦被强行翻了，引发村民去镇政府闹事。

2015年3月20日

四、思考与建议

农村土地承包经营权确权登记颁证涉及广大农民切身利益，太子村在推进土地确权登记颁证工作中，充分发挥村组的积极性，经过民主协商，在部分村组范围内进行土地调整，实现了“小田变大田”。但是，在推进农村土地承包经营权确权登记颁证工作中进行土地调整，应注意把握以下几点：

(一)土地调整不能超出所有权主体范围

我国宪法规定农村土地归农民集体所有，这是我国农村土地制度的根基，集体的所有权必须毫不动摇的坚持。集体土地所有权是农民集体对农村土地的占有、使用、收益和处分权利，集中体现为土地发包权、土地使用监督权和土地调整决定权。集体所有权由农民集体享有并依法行使，其类型可以是村农民集体、组农民集体或乡镇农民集体。国土资源部提供的数据表明，全国农村集体土地所有权确权到乡(镇)级的有30万宗，占5.1%；确权到村级的有170万宗，占27.4%；确权到村民小组级的有420万宗，占67.5%。因此，土地调整必须有明确的界限，只能在集体土地所有权主体范围内推行，不能超越层级跨组跨村进行。

(二)土地调整不能影响土地确权登记质量

土地承包经营权确权登记颁证是长久大计，必须做细做实，确保质量。土地确权的主要任务是解决承包地块面积不准、四至不清等问题。在实际操作过程中，太子村沿用当地习惯，按产量折合面积的方式分配承包地。这种情况下，登记过程中就会产生“两个面积”。虽然村组范围内村民土地的占有情况是清楚的，也暂时缓解了人地矛盾，但面积不准的问题依然存在。如果登记过程中记载不清，当涉及到土地征收、农业补贴挂钩等政策变动时，极易引发矛盾纠纷。因此，在土地确权过程中进行土地调整，必须严守质量关口，为落实“长久不变”等后续政策奠定基础。

(三)土地调整不能违背农民意愿

确权登记颁证，农民群众是主体，拥有知情权、选择权和决策权。农民群众主动参与、积极配合是搞好土地承包经营权确权登记颁证的关键。在土地确权过程中，不得违背农民意愿，强行推动土地调整，也不得简单地以少数服从多数的名义，侵犯农民土地权益。农村土地本质上是集体成员所有，不是村干部或村委会所有。不同地区、不同群体对调地的诉求不一。土地调整方案的确定，必须在农民自愿前提下，经过民主协商共同讨论决定。有条件的地方要积极发挥老干部、老党员以及村民议事会等个人和组织的监督作用，用农民群众认可的方法，推进土地调整。

(四)土地调整要围绕“四至”分类确权

现有的土地承包关系是在一轮承包基础上延包形成的，由于受历史原因和客观条件影响，原确认的土地承包状况与实际土地承包情况存在一定的偏差，突出表现为土地实测后的多地和少地问题。按照法律规定，开展土地承包经营权确权登记颁证，不能以村民表决的方式，擅自扩大或预留机动地。实际承包面积与原土地承包合同面积不一致的，要根据本集体通过的确权方案进行确权。在实践中，针对实测多出的土地或集体开荒地，应根据“四至”分类确权。对于“四至”清楚且与二轮延包一致的，应当将“四至”范围内的新增耕地确权给原承包户，不得收回重分或留作集体机动地；对于“四至”发生变动，但属于侵占田间道路、沟渠等村集体公共土地的，应该按二轮延包时的原承包地块测量面积进行确权，多出的土地可允许农户继续耕种；对于农户承包地之间“四至”发生变动的，且原“四至”无从考据的，应当在民主协商的基础上，确定新的“四至”，并按新的“四至”进行确权。

(五)土地调整要注重保护妇女权益

土地权益是农村妇女普遍关心和最现实的利益。土地确权是保障包括广大妇女在内的农民土地承包权益的重要举措。受传统和习俗的影响，在“从夫居”的婚姻模式下，一些地方不同程度地存在侵害妇女土地权益的问题。个别地方以村民代表大会或村规民约的方式，将外嫁女或离婚丧偶妇女的土地收回。因此，在确权登记颁证工作中，要高度重视农村妇女的土地承包权益，依法落实农村妇女的土地承包经营权。既不允许存在婚嫁妇女离开地和迁入地同时占用承包地的现象，更不应该出现婚前居住地和婚后居住地承包地同时落空的情况。要以土地确权为契机，在土地调整过程中，妥善化解历史遗留问题，维护农村妇女的土地权益。

注释：

①资料来源于太子村委会的确权档案资料。笔者访谈村干部时候，被访者出示了该资料。笔者对其中的信息进行了确认。

②张宗科为二组组长。

③资料来源同①。

④资料来源同①。

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【责任编辑刘传磊】

感谢北京大学光华管理学院臧元峰博士后的建设性意见，以及西北大学法学院李洁琼、于晓翠、姜琪在调研中的协助。

On Land Readjustment in Determining Land-use Rights

GAO Qiang, ZHANG Chen

(Research Center for Rural Economy, Ministry of Agriculture, Xicheng, Beijing 100810)

Abstract:The central government made the decision to carry out the work to determine, register and certify contracted land-use rights in perspective of deepening rural reform. Trials in various areas show that land readjustment is commonplace in determining land-use rights. It involves relevant policies and expertise. Hence, it is a focus of all society, and if improperly handled, it would lead to conflicts between government officials and the people. This paper, based on the case study of Taizi village in Qishan county of Shaanxi Province, analyzes the land readjustment in the process of determining land-use rights and puts forward the proposition that due attention should be given to land readjustment in determining land-use rights to ensure that farmer’s wishes be respected, the main scope of ownership will be observed so as to protect farmers’ rights and interests.

Key Words:determine land-use rights; land readjustment; household operation; contracted land operation right

【收稿日期】2015-09-13

【中图分类号】F320

【文献标志码】A【文章编码号】1674—0351(2015)06—0125—06

【基金项目】本文是教育部人文社科青年基金项目“土地承包经营权流转与规模经营问题研究”(编号:10YJC790211)和农业部农村经济研究中心青年项目“确权确股不确地的法律与政策问题研究”成果之一。