论城镇化进程中青年失地农民的权益保障

■ 贾云秀 杜蕾蕾

(河北青年管理干部学院 管理系，河北 石家庄 050011；西安交通大学 公共政策与管理学院，陕西 西安 710049)

论城镇化进程中青年失地农民的权益保障

■ 贾云秀 杜蕾蕾

(河北青年管理干部学院 管理系，河北 石家庄 050011；西安交通大学 公共政策与管理学院，陕西 西安 710049)

我国青年失地农民的权益面临诸多问题，如补偿标准比较低、违规违法操作现象严重、青年失地农民的直接利益受损；安置补偿方式比较单一、青年失地农民维持可持续生计困难；社会保障制度不健全、青年失地农民生存堪忧。解决城镇化进程中青年失地农民权益保障问题的主要路径有：土地征收补偿要适当引入市场机制，建立失业赔偿及土地附带损失赔偿机制；实现安置补偿方式多样化和补偿资金资本化；完善相关立法，规范操作程序；多方努力，切实解决青年失地农民的社会保障问题。

青年失地农民 安置补偿 社会保障

一、城镇化进程中青年失地农民的基本现状

1.青年失地农民家庭收支及就业情况

第一，大部分青年农民失去土地后收入增加。根据青年失地农民家庭收支情况的变化，我们大体可以把他们分为以下几类：第一类是自由创业者。他们中的大多数人与父辈不同，不再主要依赖土地，利用土地获得的收入只占他们收入的一小部分甚至比例为零。他们具备较强的市场意识，经济基础较好，失去土地后并不会使他们的收入水平下降，他们不会将土地补偿金用于投资经营从而获取高额回报。第二类是有稳定收入的人群。他们中的有些人成为企事业单位的正式员工，失去土地对他们的影响并不大。第三类是没有稳定收入的人群。他们在农闲季节会外出做零工，但是大部分时间是在土地上劳作，对于他们而言依靠土地获得收入是主要经济来源。在失去土地后，这些人往往流向城市，主要工作包括餐厅服务、超市导购、保洁等。第四类是身体有残疾或者患有疾病的青年农民，他们一般无法外出务工，平时主要收入来源是土地，失去土地后对他们的影响最大。在城市中务工的收入一般要高于土地耕种的收入，前三类人群占青年失地农民的绝大部分。综合以上几类人群的情况可以看出，大部分青年失地农民的收入会有所增加。

第二，几乎所有青年失地农民的生活支出都有一定程度的提高。究其原因在于：(1)以之前农民的生活方式来说，粮食、蔬菜等都能自给自足的，但是在失去土地之后不得不以购买的方式获得生活必需品。(2)对于因失地而不得不在城市中务工的青年农民来说，除去以上的必要支出，在燃料、交通等方面的支出也大大增加。由于城市物价水平较高，这部分农民的生活支出比失地之前有大幅度提高。可见，青年失地农民虽然在征地过程中会获得一定的征地补偿，但是这笔资金相对于日常支出来说还是比较低的。

2.青年失地农民对城市生活的接受状况

从对城市生活的接受状况来说，绝大多数青年失地农民融入城市生活的困难极大。虽然生活在城市中，但是绝大多数人对城市的认同程度不高，归属感不强。原因主要有以下几个方面：其一，城市的人际关系比较复杂，这对于人际交往比较单一的农民来说明显不适应；其二，居住在同一个小区的居民比较复杂，有失地村民、企业安置人员以及外来租户等不同利益群体，他们在价值观及生活习惯等方面有着较大差异，这使得住户之间的人际关系比较冷漠，进一步加大了青年农民与城市之间的隔阂；其三，青年农民迁入城市后，在劳动及生活方式等方面发生了较大的变化，很不适应。

二、城镇化进程中青年失地农民权益保障的主要问题

1.补偿标准较低，失地农民的直接利益受损

征地补偿费用的多少是征地过程中的核心问题，补偿费用的高低直接关到系青年失地农民的生计。依据《土地管理法》的规定，征地补偿费用包括土地补偿费地上附着物、青苗补偿费、安置补助费4项。土地补偿费为该耕地被征收前3年平均年产值的6-10倍。每一个需要安置的农业人口的安置补助费为该耕地被征收前3年平均年产值的4-6倍。但是，每公顷被征收耕地的安置补助费最高不得超过被征收前3年平均年产值的15倍。如果按照规定支付的费用尚不能使需要安置的农民维持原有生活水平，则可以根据实际情况适当增加安置补助费。但是，土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征收前3年平均年产值的30倍。

目前，这几项费用均是按照土地原有产值的倍数进行计算的，没有将土地价值与市场机制联系在一起，征地补偿款没有根据市场机制给予动态调整。农民的征地补偿款相对于土地增值来说只是很小的一部分。在商业用地过程中，政府以相对较低的补偿金从农民手中获得土地的使用权之后又以极高的价格出售给开发商。在征地的利益分配中，政府及其他部门的收益占了多数，而农民本身的获益却相对较少。因为利益分配的极度不合理，农民集体上访事件时有发生，加大了社会的不安定因素。

2.安置补偿方式单一，青年失地农民维持可持续生计困难

国家明文规定对失地农民的补偿安置应采取多种方式。自2000年的“圈地热”以来，随着市场经济体制的发展以及企业用工制度的改变，原有的对失地农民进行工作安置的做法已不存在。现在普遍采取对失地农民进行一次性货币安置的方式。货币安置指的是将安置补助费一次性全部发放给农民，让其今后自寻出路。但是，这种方式无疑是不负责任的，在给予农民较低的补偿后将他们一脚踢开，引起了了很多农民的极度不满。

首先，部分青年失地农民就业比较困难。当代青年农民虽然其文化水平相对于父辈有了较大提高，但是受读书无用论的影响，大部分人很早辍学，文化程度不高，就业渠道比较窄。因此，大多数人只能从事体力劳动，这对他们的心理造成极大的不平衡，感觉工作不体面、没面子。

其次，大多数青年失地农民对补偿资金并没有一个合理的安排。给农民一次性的相对比较高的征地补偿费，这对于资金经营意识比较淡薄的农民来说并非是好的安置方式。但是，一方面，农民自身的文化素质比较低，资金经营意识比较差，对资金的保值增值方式缺乏了解；另一方面，政府及征地单位没有对青年失地农民的资金使用给予很好引导；对于大多数农民来说，“由于农民阶级的小农心理影响，抵抗诱惑能力比较弱,区分风险能力不强,导致农民超前消费、赌博、嫖娼等社会不和谐事情的发生”[1]。

3.违规违法操作现象严重，失地农民合法权益受损

首先，目前我国的土地征用补偿制度存在严重缺陷。其建立于计划经济时期某些制度，在当下已经出现许多不适应的地方。现行的土地补偿标准以维持农民目前的生活水平为目标，这在某种程度上使农民的权益受损。目前的法律规定，我国农民只享有土地使用权，不享有拒绝被征地权。这种规定给了政府强制征地的理由，一些地方政府甚至动用武力强制拆迁，导致农民痛失土地。权力滥用现象在征地过程中频繁出现，青年失地农民的合法权益得不到保障。

其次，在征地补偿金发放以及透明度方面存在着缺陷。国家在征用土地时，将征用土地补偿金直接发放给当地政府。在当地政府将资金发放给失地农民的过程中要经过许多环节，在此过程中会产生贪腐现象，最后真正发放到农民手中的补偿款较少。

最后，一些开发商在征地之后，对农民的补偿款一再拖欠或不发放，农民的权益受到严重损害。在征地过程中，“寻租”现象泛滥，不少开发商对政府官员进行贿赂，这些政府官员利用手中的权力将土地廉价卖给开发商从中获取高额回报，而青年失地农民却只能获取极少的补偿，农民是这种寻租行为的直接受害者。

4.社会保障制度不健全，青年失地农民生存状态堪忧

首先，青年失地农民的养老保障问题严峻。对于农民来说，土地是他们最大的养老保障。虽然土地带来的收益不多，但是利用土地维持生活是足够的，而失去土地也就意味着失去了最大的保障。(1)传统的家庭养老和土地养老模式受到了剧烈冲击。“农村传统的两大养老方式分别为土地养老和家庭养老，而这两种养老方式的作用都随着土地被征用情况的加剧而呈明显的下降趋势。”[2]一方面，农民失去土地，土地养老的传统不可能实现。这部分人由于文化水平较低而从事简单的体力工作，这些工作大部分是没有养老保障的。他们在年轻时尚可依靠体力维持生计，当年老无法工作时又已失去土地，于是失去了生活来源；另一方面，由于他们失去了土地，其子女今后也无法分到土地，为了维持生计，子女大多会选择外出务工，造成的后果是失地农民年老时会因无人照顾而变成留守老人，其子女年老时可能也会面临相同情况，如此形成恶性循环。(2)失地农民的养老保障水平较低。一般平均每月的补助标准为一百元左右，这显然难以维持其基本生活。目前，受通货膨胀的影响，物价水平不断提高，仅靠这点养老金要实现养老无忧是不可能的。(3)农民参保的积极性不高。由于农民失去土地后工作不稳定，他们中的大多数人不愿意拿出一部分资金参保。另外，因养老金的发放标准比较低，部分农民参保的积极性不高。

其次，青年失地农民的医疗保险存在问题。(1)失地农民的医疗负担沉重，因病返贫现象比较突出。大部分青年失地农民参加的是新农合或城镇居民医疗保险。为防止过度就医，医保规定了起付线和封顶线。因青年失地农民收入不稳定，在报销线之外的收费对于他们来说难以承受，所以常常出现“扛病”现象。同时，在报销范围方面，新农合及城市医保主要针对大病，对于小病门诊不予报销，而对于大多数青年失地农民来说得大病住院的概率不大，其医疗费用主要花在小病门诊上，这部分医疗花费累计起来也是一笔不小的开支。(2)报销程序存在缺陷。青年失地农民多数在外务工，必须在户籍地参加新农合的规定使他们缴费不便[3]。除此之外，大多数务工地区的消费水平较高，医疗费用也相对较高。但是由于户籍的限制，在外务工的青年农民只能在报销比例比较低的户籍地报销，他们在承受较高医疗费用的同时只能得到较低水平的报销比例。

最后，失业保险制度存在缺陷。目前，我国已经为城镇居民建立了相对比较完善的失业保险制度。但是，对于农村户籍的青年失地农民来说，本身工作就不稳定且比较容易失业，但却无法享受城镇居民的失业保险待遇。

三、拓展城镇化进程中青年失地农民权益保障的路径

1.土地征收补偿应适当引入市场机制，建立失业赔偿及土地附带损失赔偿机制

土地征收补偿应以土地原有的价值或市场价值为尺度，而目前在国内对此有两种观点：一种观点认为，应按市场价对失地农民进行补偿，征地是对农民土地权益的侵犯，按照土地的原有价值进行补偿违背了社会公平的原则，农民不能享受土地增值所带来的利益，这对农民来说非常不公平；另一种观点认为，土地价值增益是社会劳动而非个人劳动的结果，因此上述价值增益应当归属于社会[4]。

日本的征地补偿构成包括：征用损失补偿、通损赔偿、少数残存者赔偿、失业赔偿、失业损失赔偿。日本的征地补偿方式对我国有很大的借鉴意义。随着消费水平的提高，按照后一种观点进行补偿明显不足以维持农民的生活开支。根据我国的《土地管理法》，农民得到的补偿相对于土地增值价值来说较低。为此，在计算征地补偿时应该适当引入市场机制，根据土地市场的供需情况以及获益情况从中提取一定比例的资金给失地农民。2014年全国国土资源工作会议首次提出，提高个人收益应通过平等协商的方式让个人公平分享土地增值收益。但我国目前的补偿基本上是对征用损失的补偿，失业补偿及其他附带损失补偿并不完善，我国应借鉴日本的先进经验，提高失业及附带损失方面的补偿力度。

2.实现安置补偿方式的多样化和补偿资金的资本化

首先，实现安置补偿方式的多样化。目前，我国的安置补偿方式比较单一，一次性货币安置是最主要的方式。由于一些主客观原因，青年失地农民在失去土地之后很难找到稳定工作，许多人面临坐吃山空的困境。针对这种情况，政府应对青年失地农民实现安置方式的多样化：(1)政府及开发商应该加大对青年失地农民的就业培训，提高其技能水平，在招工录取时给予他们优先录取的机会。另外，应鼓励青年失地农民自主创业，并在资金方面给予支持。(2)政府及征地单位应为失地农民缴纳社会保险以保障其可持续生存。2014年全国国土资源工作会议提出，除货币补偿外新增了4条补偿措施，包括“留地”、“换地”、“留物业”、“入股”，以确保青年失地农民长期受益。

其次，实现失地补偿金的资本化。青年失地农民在获得补偿款之后因自身能力及观念的制约对补偿金并没有一个合理的规划,不能对补偿金进行有效的保值增值。对此，政府要合理引导，帮助农民实现补偿金资本化。(1)城镇化发展需要大量资金，而现有商业银行对城镇化建设的支持很少，青年失地农民实现补偿金资本化后可以为城镇化建设提供一条新的融资途径[5]。(2)目前一些中小企业也存在资金短缺的情况，青年失地农民可以利用手中的闲散资金对这些企业进行资金支持以获取收益。(3)某些企业可能在短时期内需要大笔资金，有单日或几个小时的借贷需求，而这部分借贷的利息比较高，农民也可将资金投入其中以获取高额利息。当然，这些活动都需要政府的支持，政府应出台相关法律确保青年失地农民投资的安全。

3.完善相关立法，规范操作程序

根据我国的《土地管理法》，农民所获得的补偿金额是根据所占用土地前3年平均收益的倍数来计算的，并没有考虑土地的潜在收益，并且规定了补偿金额的最高上限，这显然不符合市场发展的要求。2012年国务院常务会议讨论了《土地管理法修订案》。这份草案提出取消补偿金额是原有产值30倍的上限。但是，由于各利益集团对此提出质疑，最终全国人大并未正式通过此案。我国的《土地管理法》仍需不断完善。党的十八届三中提出，要最大限度地减少政府行政力量对土地配置的干预，要充分保障农民的土地支配权、处置权和收益权。

针对征地过程中暗箱操作、贪污腐败、政府工作不透明等现象，政府应加大监管力度，实行内部监管和外部监督相结合。加强对政府官员的法制教育，提升官员的责任感。对政绩优秀的官员进行公开表彰，鼓励官员切实为人民服务。同时，加强外部监督，鼓励人民群众、媒体对政府官员进行监督，对于贪腐官员加大惩处力度。实行政务公开制度，使政府工作透明化，认真接受群众的批评和建议。

4.多方努力，切实解决青年失地农民的社会保障问题

首先，解决青年失地农民的养老问题。(1)由政府或土地使用单位为青年失地农民缴纳足够的养老保险，使他们在适龄之后领取养老金。(2)针对青年失地农民进入老年后可能成为“空巢老人”的现象，由政府或土地使用单位出资兴建养老院，为空巢老人提供免费或低收费的服务。由于建立养老院花费巨大，加之许多人受传统观念的影响不愿居住，因此，有些地方推出了“虚拟养老院”的形式。“虚拟养老院”是指不建实体养老院，而是依附现有的养老机构，把专业养老机构的服务标准引入社区家庭，让居家老人同样享受到养老服务。这一方面能够减少土地占用和资金投入，另一方面能满足大多数老人养老不离家的愿望，减轻子女负担。(3)建立青年失地农民养老金专用账户，适当提高青年失地农民养老金发放标准。

其次，解决青年失地农民医保问题。针对部分青年失地农民的实际承受能力，适当降低起付标准。同时，扩大医保报销范围，提高部分门诊费用报销限额。针对异地就医问题，积极探索“异地就医结算”模式。

最后，解决青年失地农民失业保险问题。对于未能享受城镇职工失业保险的青年失地农民，政府或开发商出资为他们建立失业保险基金，在其失业时给予其一定的经济资助，并将部分贫困无再就业能力的青年失地农民纳入城镇职工失业保险体系。

[1][5]黄 健:《失地农民资金资本化问题初探》，载《经济研究导刊》，2014年第6期。

[2][3]刘 昕：《城市化进程下失地农民社会保障问题探讨》，载《财经界(学术版)》，2014年第1期。

[4]付 英 赵海平:《征地补偿问题研究》，载《中国国土资源经济》，2014年第2期。

(责任编辑：邢 哲)

2015-05-25

贾云秀，河北青年管理干部学院管理系讲师，主要研究社会发展问题； 杜蕾蕾，西安交通大学公共政策与管理学院硕士研究生，主要研究社会医学与卫生事业管理。