社区治理中青年的认知、行动及影响因素——基于上海的调查

■ 邓 蕾

(上海青年管理干部学院 上海青年研究中心，上海 200083)

社区治理中青年的认知、行动及影响因素
——基于上海的调查

■ 邓 蕾

(上海青年管理干部学院 上海青年研究中心，上海 200083)

在青年看来，包括国家/市场/社会治理力量在内的社区治理关系已经由先前简单的“管理”与“被管理”的结构转变为多元实践主体合作的格局，但青年仍然倾向于把国家治理力量放在核心地位上。他们“服务类参与”的意愿最强，“事务类参与”的意愿居中，“活动类参与”的意愿最弱，并倾向于将通过互联网进行“自我表达”作为参与治理的渠道。因此，通过引导在社区工作的青年发挥示范作用，帮助居住在社区的青年提高社会认同感，并将流动青年纳入社区治理中，是让青年走出“参与不足”、迈向“复合治理”的有效举措。

社区治理 青年认知 青年行动 参与治理

“社区治理”及其意涵正在经历一个十分复杂、深刻变动的建构过程，围绕着社区“谁来治理？”“为何治理？”“治理什么？”“怎么治理？”等问题，至今仍然存在不同的声音：地方政府常常持“基层政权建设”[1]取向，知识分子则往往以“基层社会发育”为目标进行想象[2]，而从近年来各地发生的公共事件来看，现实中的社区居民可能还存在第三种倾向，即实用主义的“社区治理”诉求[3]。在上述背景下，了解青年关于“社区治理”的认知、态度，参与或者不参与“社区治理”的行动策略、动因及其带来的影响，就变得重要而迫切了，因为青年往往比其他年龄群体更快地接纳新文明、确立新行为；而全球化、信息化、草根化等，在让青年的主体性力量得到空前释放的同时，更令其文化反哺能力得到了前所未有的加强。关注青年参与社区治理的认知、行动及影响因素，不仅有助于有效描述和预测“社区治理”模式的变化趋势和发展取向，而且能为探索如何更好地发挥青年在社会建设中的生力军作用提供依据和方向。

本研究使用的数据来源于上海青年研究中心对上海市15-34周岁的常住居民(非上海户籍者必须在上海连续居住6个月以上)的抽样调查。该调查于2014年上半年进行，采用了多阶段定比分层抽样的方式，最终获得了一份样本量为2 559个的样本。同时，调查还结合了质性方法，以对7个个案的深度访谈数据和现有文献为资料来源，分析问题，形成观点*个案一，J先生，37岁，市区老式公房社区的街道干部；个案二，X先生，35岁，城乡结合部农村宅基地私房社区的社区干部；个案三，Q先生，33岁，农民集中居住社区的社区干部；个案四，G先生，29岁，大型居住社区的社区干部；个案五，S先生，25岁，城乡结合部老旧公寓居民；个案六，C小姐，24岁，国际化居住社区的社区干部；个案七，L先生，32岁，大型居住社区的社区干部。。

一、社区治理：青年的认知

社区建设从“管理”(Government)向“治理”(Governance)的转向，实质是从默许政府主导公共事务向倡导“复合治理”、“参与治理”过渡。最重要的任务，同时也是当前面临的最大挑战，是构筑公共权力和多元利益主体之间的交往、协商制度，以及培育各利益相关的个人或群体参与公共活动的积极性和理性能力。为此，我们通过考察青年对社区治理的格局、内容等的理解和认识，来探测在年轻一代眼中“社区治理”到底是什么。

当我们请青年根据既有经验和主观判断，以5分表示应“发挥巨大作用”、0分表示“不发挥作用”，给参与社区共治的各个行动主体的“应然”作用打分时，排在第一的是社区行政部门(包括社区事务受理中心、文化活动中心、卫生服务中心等)，第二是居(村)民委员会，第三是社区党组织(包括街道/乡镇行政党组、居民区党委、综合党委等)，物业管理公司排在第四，社区团组织(包括基层团委、青年中心、青少年事务社工站等)排在第五，而业主委员会、社会组织/青年自组织分别排在第六和第七。

不少学者认为，从历史形成来看，我国的“社区”不是自下而上生成的，而是党和政府为了解决社会整合与控制问题，在行政区划意义上建构出来的治理单元和政治空间[4]。由此形成的传统惯性和路径依赖，以及国家至今拥有强大的制度安排权力和资源配置能力的现实，影响了青年对社区治理主体之间权力关系的判断，令他们倾向于把国家权力放在社区的首要地位上，将居(村)委会这个被国家制度文本肯定的居民自我管理、自我教育、自我服务的社区群众性自治组织放在次级位置上。但是，当住房从“福利”转变为“商品”时，市场治理力量就不可避免地被引入社区之中，“物业管理制度”的出台和施行则进一步确立了其作为新建居住小区必备设置的强势地位。相伴而生的业主群体，不仅日渐成为中国城市社会结构的重要单元，其主导的维权运动也进入了迅速发展期，且有迹象显示其将成为推动都市公共性生产的主要动力之一[5]。 因而，虽然在“应然”层面，青年将国家治理力量视为社区权力的核心，但是在“实然”层面，当青年要以利益表达的方式介入社区事务时，使用物业管理公司(被提及率为36.2%)和业委会(被提及率为33.4%)等参与渠道的比例比使用党政渠道(被提及率为26.3%)和居委会渠道(被提及率为23.1%)的比例要高。

另外，就专门以青年为治理对象的社区行动主体而言，主要有共青团的社区基层组织和社会组织/青年自组织等。随着青年生存状态和行动逻辑由单一向多元的转变，各类社会组织/青年自组织兴起并越来越多地介入社会建设中。“公益性的社会组织，靠专业人士来支撑，有更宽广的思路，能将活动办得比团组织更吸引人，给青年带来新视野”(个案一)，并且“社会组织多是项目化经营，有一个很好反馈的机制，比如说积分反馈和福利反馈等，这对青年而言，尽管参与社区活动损失了时间与金钱，但获得了精神上的满足和长期积累，所以青年愿意去参与”(个案四)。不过，共青团上海市委在参与基层社会治理方面也有系统谋划和有效尝试。通过对社区青年中心、“智慧公益”网络空间等线下线上两个参与平台的建设，对政府、市场和社会三种资源的整合，以及对社区团干部、青少年事务社工、青年社会组织和青年志愿者等四个组织化力量的培育、服务、引导和动员，不仅在畅通青年通过团的系统、机体介入社区治理的组织渠道和路径上有了新的载体，同时，在重构团青关系的过程中逐步再造了共青团的主导性。这使共青团这一类政府组织在社区层面青年群体中享有一定的影响力和凝聚力。

总的说来，在青年的认知和经验中，社区治理的行动主体主要包括三类：以社区党组织、社区行政部门、居(村)民委员会、社区团组织为代表的国家治理力量，以物业管理公司为代表的市场治理力量，以及以业主委员会为代表、包括社会组织/青年自组织在内的社会治理力量。三类社区治理主体间的权力关系已经由先前“管理”与“被管理”的结构转变为多元实践主体合作协商的结构。三种不同治理力量在微观社区层面的互动关系及其不同组合将构成城市社区建设的不同形态。但目前看来，大部分上海青年对居(村)委会、社区党政部门等存在惯性依赖，仍倾向于把国家治理力量摆在社区治理格局的核心地位上。

(二)参与治理、公共精神：青年对社区治理内容的认知

社区参与可以分为“政治参与”和“社会参与”。在中国语境下，“政治参与”有必要进一步区分为“政党政治类参与”和“事务类参与”两种类型，后者指对政府等的具体行政事务的参与、监督和表达，这类参与会自下而上地维护政党政治的合法性和稳固性，有助于形成良性的政治发展格局[6]。 “社会参与”并不涉及权力配置，大多与地方社会的生活需求相关，根据实际情况，又可进一步区分为公众提供志愿服务、环境维护、治安巡逻等公共产品的服务类参与和参加在社区开展的各种活动的活动类参与。

当代青年对政党政治参与的冷漠和疏离已多次在不同类型的研究中被论证过了，因而，本次调研重点关注的是青年对“事务类参与”、“服务类参与”和“活动类参与”的认知。我们根据上述分类操作划出3个具体指标，以5分表示“非常同意”、1分表示“很不同意”该项提法的方式来进行测量。结果发现，51.4%的青年希望为社区治理献策出力，55.7%的青年表示可以为社区提供志愿服务，中位数均为4分；47%的青年愿意参加社区组织的各项活动，中位数为3分。另外，我们还发现66.9%的青年关心社区业主委员会的改选。

胡马强每次来都要额外给小费，开始范峥峥不要，胡马强一本正经地说，这是弥补你的劳动报酬。我认为社会对你们不公平，我反感有人歧视你们的职业。他七说八说，范峥峥只好收下。

既有研究中常见的结果是居民活动类参与意愿强烈，而对提供公共产品或进行事务类参与的意愿较弱，但从本次调研看来，青年对参与治理内容的层级定位有很大不同：他们最看重的是“服务类参与”，居中的是“事务类参与”，“活动类参与”位列最末。活动类参与确实是当下社区提供的最普遍的参与模式，参加各种文体活动的初衷是对自己身体的关注、对不同文体项目的爱好，以及对团体社会交往的心理需求。然而，目前的社区活动除了自娱性的文娱活动外，更多的是行政力量提供的与年轻人的参与动机和意愿相左的仪式性活动，因而，在行政动员参与之外较难激起青年的参与热情。与活动类参与相比，服务类和事务类参与更接近“公共参与”的本意，即将“社区人”视为个人日常生活的重要角色和身份，而不仅仅把社区当作睡觉、吃饭的地方，应在社区实现自我、服务他人，维护合法权益，促进社区的公共福利。可见，大部分青年已经具备了从私人领域中走出来，关心和维护社区范围内的公共利益和价值、实现自己从“私域”向“公众”转化的意愿。该认知看似与青年对社区治理格局的认知构成了某种张力，但这恰恰反映出“社区治理”转向的过渡性特点，并极有可能表征了社区建设未来的方向。

二、青年参与社区治理的现状及影响因素

(一)社会参与活跃、政治参与不足：青年参与社区治理的行为

就青年在社区的“活动类参与”实践而言，“上海青年发展报告”项目2009年调研时发现，仅有2.0%的受访者“不愿也没有参加过任何社区活动”，19.4%的受访者“有参与意愿，但实际没参加过任何活动”，而绝大多数受访者都参与过由居委会等动员的活动。就“服务类参与”而言，得益于世博会、亚信峰会等重大活动召开所培育的志愿服务风气、组织载体和以共青团上海市委为枢纽的青年组织(包括社会组织和青年自组织)在参与基层社会治理上的自觉，特别是平台的搭建，使青年在社区中开展服务活动的意愿得到了一定程度的落实。

“事务类参与”意愿向行动的转化是调研重点，我们设计了两个指标，从考察青年对所在社区的具体事务(如财务开支、居委会人员变动、建设规划等)的了解程度，即信息型参与，递进到是否向任何一类社区治理机构提过意见或建议，即表达型参与。结果28.4%的受访者比较了解社区事务，37.5%的受访者表示不太了解，而有34.1%的受访者回答“说不清”。如果我们把“说不清”理解为“搞不清”或“无所谓”的话，那么可以说超过七成的青年实际上并不了解其生活的社区在如何运转。而在比“了解”更高层次的“实践”中，青年的“参与不足”表现得更加明显，除了7.4%的人表示“记不清”外，有70.8%的人在过去一年中没有提过任何关于社区治理的意见或建议，仅有21.8%的人有该类行动。另外，虽然有接近七成的青年关心业主委员会的改选，但是真正参与其中的人仅有21.2%。

(二)青年参与社区治理行动的影响因素

1.影响要素

从国内外既有文献来看，主要有以下几个要素制约了青年的事务类参与意愿向参与行动的转化。

第一，阶层结构。青年所处的阶层地位可通过客观的教育程度和收入水平以及主观阶层认同等来测量。教育程度用受教育年数这一连续变量来测量，反映青年的文化资本。家庭平均月收入(税后)取自然对数之后放入模型，反映青年的经济资本。主观分层通过在问卷中询问“与周围人相比，您家社会地位状况属于(1)上层、(2)中上层、(3)中层、(4)中下层、(5)下层、(6)说不清”来获取；经初步分析后，我们将上层、中上层合并为“中上层”以满足统计需要。

第二，居住类型。从既有文献来看，居住年数和产权状态是影响参与程度的重要变量。居住年数为连续变量，反映了个体的流动频率。

第三，社区认同。社区认同是居民对社区的一种特殊情感，指居住在一定地域范围内的人们，因生活互动而产生的对社区空间、人际、文化及管理模式的喜好、信任和归属感。对社区的满意度是有关社区认同最强的测量因素之一，社区中的人际互动、邻里关系也经常被认为与之相关。同时，居留选择也是反映社区意识的重要指标。

统计结果显示，被访者中拥有房屋所有权的仅占25.7%，住在父母一辈房屋中的在四成以上，租房的接近三成，但接近一半的被访青年认为自己属于中层或中上层，其中42.1%的人认为自己是中层。

2.研究发现

下表(见下页)显示了各变量对两类社区治理参与行为的影响。在信息型参与模型(模型1)中，控制了其他变量后，社区认同变量的影响十分强烈，认同度显著提升了年轻人了解社区事务的可能性；就阶层结构来说，收入状况和文化水平的影响均不存在统计意义，但相对于主观上将自己视为“底层”的青年来说，自视为“中上层”的青年了解社区事务的可能性反而更低，其他阶层差异不显著；就居住类型变量而言，居住年数的影响在统计意义上并不显著，自购房与租房的青年对社区事务了解程度的差异也不显著，但相对于租房青年而言，和父母或配偶父母共同居住提高了青年了解社区事务的可能性。另外，户籍、年龄、性别、宗教等变量的影响不明显。

在表达型参与模型(模型2)，中参与意愿的作用变得显著，越希望参与社区治理的青年实际采取干预行动的可能性越大。在阶层结构变量中，受教育年数显示出强烈影响，受教育年数增加了青年采取干预行动的可能性，但收入的增加和主观阶层认同的提升作用不大。

影响青年参与社区治理行动因素的二分类Logistic回归分析表

注：(1)*p<0.05，**p<0.01，***p<0.001，N=2599. (2)变量参照水平如下：a.男性；b.无宗教信仰；c.非上海户口；d.租房；e.下层。

3.简单的分析

第一，社区认同感对青年参与社区治理的影响显著。进一步描述性分析后发现，有47.5%的受访者对所在社区总体满意；52.5%的人感到所在社区邻里关系和睦、值得信任；47.4%的人在条件允许的情况下，希望长期留居；45.7%的人对所在社区充满自豪感。青年的社区认同处于中等水平。

第二，青年社会流动的加剧并不是社区共同体“衰落”的主要原因。当控制了其他变量后，是否上海原住民、是否持有上海市户口以及在社区里面居住了多长时间，这些均不成为具有统计意义的影响指标。对于社区治理从业者来说，利用社会网络、社会资本开展社区治理是可行的，但对于普通青年而言，参与行为跟其社会流动的频率和空间跨度等关系不大。

另外，大部分青年的参与行为尚未因住房产权的不同而明显不同，青年业主们似乎并不会因产权的赋予及相关利益的牵连而更深、更广范围地参与日常化的社区治理。不过，我们认为阶层变量和居住形态变量对于青年社区参与的作用值得在往后一段时间内持续观察。

第三，阶层结构对青年社区参与的影响尚不显著，但文化资本的提升对增强青年个人的“公共性”和参与治理的能力却已经显露。

三、走出“参与不足”、迈向“复合治理”的现实路径

“复合治理”和“参与治理”是“社区治理”理念的内核和行动策略的双轨。然而，青年在社区层面的“参与不足”影响了参与治理的实现，进而使复合治理也面临结构性倾斜的危机。让青年参与到社区共同体中来，成为社区从“管理”到“治理”转变的关键。

(一)引导在社区工作的青年发挥示范作用

一些城市，如上海市从2007年开始由政府出资购买社区工作岗位，面向大学毕业生公开招聘。于是，不少青年精英进入社区工作，其中部分人已成为身挑大梁、深受爱戴的“小巷总理”。

从职业评价上讲，社区工作是有较高社会地位的，72.2%的青年提到年轻人到居(村)委员会工作能为社区治理注入新鲜血液，58.9%的青年觉得“年轻人在基层工作能得到很大锻炼”，而“年轻人找不到工作才会到社区就业”的提及率仅20.0%，“年轻人到基层工作不值得、浪费人才”的提及率不足10%。从职业认同来讲，少部分带着机会主义进入社区工作的青年，很快会离职、跳槽，而大部分社区治理从业青年具有崇高的职业理想和奉献精神。“我到社区工作之前在一家私人企业做中层管理，待遇应该说还可以，从那边出来到社区工作，就是要为社区、为家乡做出一点贡献，这是我一个很朴实的想法。”(个案七)从职业发展来讲，和国家地方机关公务员、事业单位从业人员相比，针对青年的社区工作制度尚未形成，薪酬奖励、福利保障、职业培训、晋升渠道等设计相对滞后，让社区治理从业青年面临许多集体困境。社区治理从业青年对社区而言是一群素质高、有理想、能做事的重要力量，他们的存在不仅有利于推动社区治理主体的工作，同时对激发一般青年参与社区治理也起到了很好的示范和榜样作用，但关键在于要建立健全选拔任用机制、教育培训机制，完善待遇保障制度，建立健全激励约束机制，切实保护并进一步提高从业青年的工作热情和工作能力，这对加强“社区治理”有不可忽视的作用。

(二)提高社区居住青年对社区的认同感

本次研究发现，“社区认同”与青年人参与社区治理的意愿、行动是互构的。从认同层面讲，城市社区到底是走向消亡、保存还是解放？国内学界尚未达成共识。本次调查反映的青年社区认同也处在应用社会科学里面最难解释的“中间状态”。不过，基于社区认同对社区参与的重要性，我们更倾向于接受“城市社区认同仍处于过渡的、待建构过程”这样的假设，借此去寻找提高青年人的社区认同感、参与意愿，进而增强参与的途径，例如，提供有针对性的社区服务。

社区的公共资源因徒步可及、伸手可触而能自然地激起社区居民的使用欲，当居民分享社区公共资源和服务而偶然相遇、无意点头时，便有了进而发展成相互熟识、自愿结对的邻里关系的可能，这将成为强化他们社区认同感的基础。人们心中对社区的理想就是如果能分享某些东西，那么就能分享更多的东西。上海作为最早投入现代社区建设的城市之一，具有在这方面率先突破的明显优势；关键是在了解年轻人公共需求的基础上，创造性地提供可替代性较低、易得便捷、人性化的公共产品或服务，把青年吸引到基础性的社区交往中来。从本次调研数据来看，当被问及希望社区提供哪些服务或资源时，提到“子女托管、教育服务”的最多(比例为40.0%)，居于首位；第二是医疗保健(39.8%)；第三是维修服务(39.6%)；第四是继续教育、就业培训等服务(33.7%)；第五是公共信息咨询(30.1%)，以上五项指标的被提及次数占比均超过了30%。另外，养老服务、计划生育服务等被提及比例也较高，接近30%。年轻人所处的生命周期的特殊性，决定了该群体实际上需要更大量的社会支持和帮助。

(三)将流动青年纳入城市社区治理中

如前所述，居住年限、户籍身份等社会流动指标并未对青年的社区参与构成显著影响，当我们以参与意愿(视为连续变量)为因变量，以户籍身份(二分变量)为自变量作基准模型，以社区认同感作嵌套回归模型后会发现：在未控制青年的社区认同感前，户籍身份似乎对参与意愿有统计上的影响，但当控制了青年的社区认同感后，户籍身份的影响效用消失了。外来务工青年和户籍青年在“参与不足”的影响因素上具有同构性，“移民身份”不应该成为青年社区参与的阻碍因素。

事实上，全国第六次人口普查显示，上海20-34岁的青壮年中外来常住人口为422.03万人，占该年龄段常住人口的57.7%，即“新生代农民工”从规模上已超过了户籍青年，形成“倒挂”。城市政府面对这群青年的态度、方式和理念虽然相比以前有了碎步式的调整，例如在访谈中有人提到的，大型居住区中外来务工青年规模庞大，社区居委会每周五下午开办以外来务工人员随迁子女为主体的合唱班，请小区里热心社区事务且有声乐专长的老师来教，很受外来务工家庭欢迎，为他们提供了从子女下课后到父母下班前这段无人监管时间的一个备择方案(个案三)；但是从整体上来看，城市社区目前对外来务工青年采取的仍是“控制”而非“融合”、“管理”而非“治理”的行动策略：外来人口管理虽已纳入社区日常工作，但主要局限在计划生育服务和治安方面；管理停留在申报、收费、办证等以登记为主的计划经济时代的静态管理模式上，且还存在落实措施不力、管理效果不理想的问题；管理与服务尚未有机结合，重打击越轨行为，重收费、轻吸纳；管理方式上行政、法律手段多，经济、文化手段少。这导致外来务工青年难以融入所在社区的生活，缺乏归属感，与社区管理部门的联系较弱，与户籍青年的社会隔离程度较大，在社区治理方面的参与程度低、归属感弱。

社区融入是社会融入的重要环节，它使得外来青年对所居住城市的认同不仅仅停留在该地区可能带来的经济利益上，更在于所居住地区带来的社会价值和情感价值，从而促使其进一步参与当地的社会建设。实现外来人口本地化这一情感认知过程，是现代城市中社会融合的意义所在，因此应当确保城市化过程不仅是简单的高楼大厦的建设，更是社会各阶层相互融合、逐步缩小差异的过程；社区治理不应该对如此大规模的流动青年的“参与可能”视而不见，而应积极地把他们纳入社区治理的主体中。这可能是盘活社区青年力量最具操作性的举措了。

[1]李友梅:《社区治理:公民社会的微观基础》，载《社会》,2007年第2期。

[2]徐中振 徐 坷：《走向社区治理》，载《上海行政学院学报》,2004年第1期。

[3][6]李友梅 肖 瑛等：《当代中国社会建设的公共性困境及其超越》，载《中国社会科学》，2012年第4期。

[4]何艳玲：《“回归社会”：中国社会建设与国家治理结构调适》，载《开放时代》,2013年第3期。

[5]郭于华 沈 原：《居住的政治——B市业主维权与社区建设的实证研究》，载《开放时代》,2012年第2期。

(责任编辑：任天成)

2015-06-20

邓 蕾,上海青年管理干部学院上海青年研究中心讲师，主要研究社会治理与青少年工作。

本文系上海市哲学社会科学规划课题“新生代农民工迁移意愿研究”(课题编号：2013ESH003)的阶段性研究成果，受到教育部哲学社会科学发展报告建设(培育)项目“中国都市青少年发展报告”(课题编号：13JBGP039)和上海师范大学(第七期)校重点学科“青年学”建设资金的资助。