金融激励：城乡居保财政激励的替代方案

■文/袁　涛

金融激励：城乡居保财政激励的替代方案

■文/袁涛

城乡居民社会养老保险制度实施5年来，已覆盖5亿城乡居民。但是，城乡居民的参保缴费行为却一直呈“逆向选择”，即绝大多数只愿选择最低档——每年100元的标准参保缴费。“逆向选择”的困境是如何产生的，如何引导广大居民积极主动地提高参保缴费档次，对城乡居民社会养老保险制度的健康发展具有现实意义。

财政激励失效 金融激励不足

为激励城乡居民参保缴费，从2009年国家“新农保”试点起，该制度就规定由地方财政对参保农民个人账户给予补助，标准为每人每年不低于30元（又称“入口”补助）。实践中，全国各地的具体补助方式主要有两种：一种是均等化的补助，如滇、黔、甘、鲁等地，不区分缴费档次高低，一律给予人均不低于30元的补助。另一种是适度激励，在每人30元的基础上，对选择较高缴费档次的，适当提高补助标准。如川、陕、青、蒙等省份规定，缴费100元补贴30元，每提高一个档次标准的，政府补贴增加5元，最高为50元。从实践来看，财政补助对提高居民缴费的激励效果有限。

2014年，国家在统筹城乡居民社会养老保险制度时，延续了这种财政激励机制，并将原来要求地方财政在“入口”给予参保居民每人每年不低于30元的财政补助机制，进一步明确为“多缴多补”的激励型补助方式。新办法规定：参保居民“选择100至400元缴费档次的，财政补助不少于30元；选择500元以上的财政补助不少于60元，选择1000元以上的财政补助90元”。但目前来看，即使是实行激励性财政补助的地区，选择最低缴费档次参保居民仍高达87%以上。

一般分析认为，城乡居民不愿意提高参保缴费档次的原因主要有：居民参保意识不高；政策宣传不到位；制度设计的待遇保障水平低缺乏吸引力；社保经办管理服务能力不足；居民对该制度不信任，持观望态度等。也有的将之归结为财政补贴的激励效用不足，主张进一步加大补贴力度，增强财政补贴的激励性。

笔者认为，导致城乡居民“逆向选择”的原因是多方面的，但最为主要的原因，恰恰是财政补助机制存在固有的缺陷。道理其实很简单，居民选择参保缴费的档次越低，其账面收益率越高。如居民缴100元，财政补贴30元，直接收益率是30%；缴500元补助60元，收益率是12%；缴1000元补助90元，收益率是9%。要实现个人收益最大化，选择最低缴费档次才是最佳理性选择。

如此，只有政府提供的财政补贴做到对居民缴费进行绝对激励，即一律按照缴费档次的固定比例，如一律按个人缴费的30%进行补助，才有可能达成所愿的激励效果。因为这才是普通老百姓所能理解和接受的“公平”和激励。但是，很显然，那样做的激励效用虽强，却是赤裸的“补富不补穷”，会造成“越富补得越多”，与要求财政均等化的价值目标相悖。

以财政机制激励居民提高缴费档次，必然存在着“公共服务均等化”的价值观制约，因而难以“放开手脚”完全奏效。在公平与效率之间挣扎，左右权衡的看似“相对公平”的财政激励机制，事实上成了导致居民“逆向选择”的诱因。

另一个导致参保居民不愿意提高缴费档次的主因，是老百姓普遍认为“缴多了不划算”，因为记账利息太低，个人账户要存数十年不能支取，却只按一年期计息，远不如自己在银行存个三至五年的定期存款更划算。

也有人认为，不能简单看待以“一年期记账利息，还应该算上个人账户，因为政府每年给予的至少30元的财政补助，且个人账户养老金支付终生”。但“入口”补助并不能直接兑现收益，放在银行“经过数十年的长期储蓄、贬值，与其说是补给了个人，还不如说便宜了银行”，因此居民既不“领情”，也不“买账”。

个人账户作为长期积累储蓄，按一年期利率毫无道理，对居民而言不仅没有任何吸引力，反而是一笔不小的“边际成本”损失，甚至将财政补贴的“吸引力”冲抵得荡然无存。这一点，通过精算技术可以很容易用可比较价格实证。假定年均记账利率为3%，通货膨胀率为3%，即不考虑通货膨胀和物价上涨的影响，政府每人每年补贴30元，储期30年，只要每年的工资增长率g＞0，g便是个人账户每年的边际损失率。假定未来新常态下中国的工资或城乡居民收入增长率g=4%，不到20年，这笔财政补助的现值就微乎其微了。

参量改革 结构优化

个人账户既已确定，到底应通过什么样的手段可以完善，促其发挥激励作用呢？一般认为根本手段是储蓄转投资，入市保增值。但是在此之前，需要有完善的法律保障、相应的基金投资管理主体、成熟的金融市场和相对完善的监管体系。笔者认为，除此之外，也可以通过参量改革，优化结构。

第一步：变财政激励为金融激励，以优惠利率的方式给予城乡居民养老保险个人账户利率保护，提高个人账户制度的吸引力。

个人账户的本质是私有储蓄，而储蓄的关键在于利息。只有利率才是撬动提高个人账户吸引力的关键因子。在解决社保基金入市进行市场化的投资保值增值风险问题之前，建议采取非市场化的保值措施，从政策层面，通过提高城乡居民养老保险个人账户的记账利率，像政府以“保护价格”收购农民余粮一样给予个人账户利率保护。具体标准为：不低于同期中国人民银行公布的五年期整存整取储蓄或国债利率，不高于银行贷款利率。以此为标准，建立居民养老个人账户优惠记账利率动态调整机制，根据利率市场行情自动调节。

该办法的提出有三个基本前提：一是广大城乡居民都或多或少地有所储蓄（可以从中国一直以来居高不下的高额储蓄率得到印证）；二是普通居民的储蓄大多数为银行一年期以下的短期存款（因为周期太长，普通居民储蓄存款三年至五年期以上的储户较少）。三是实证测算，过去15年，普通居民储蓄存款三年期以上利率可以跑赢居民消费价格增长率。因此，理论上，只要给予城乡居民个人账户的记账利息，高于三年期或五年期的银行储蓄存款利率标准，个人账户制度就具备了相对吸引力。

该建议同时也具有合法性、可行性和现实的紧迫性。首先，我国《社会保险法》明确，养老保险个人账户属于私有产权，且是长期积累账户，未达退休年龄不得支取。居民即便从30岁开始缴费，也要储蓄数十年，类似于基金定投，既是长期储蓄，就不能仅以一年期利息标准计息，即便是五年期也存在明显的低估。依照《社会保险法》规定，养老保险个人账户养老金按不低于同期中国人民银行一年定期储蓄存款利息，这只是确定了下限，并无上限限制。其次，从当前我国金融机构从社会上吸纳散户存款的利息标准来看，大多数短短数月期限的“余额宝”等理财产品以及基金定投类理财产品，其记账利率都要远高于一年期甚至五年期利率。相比之下，居民养老保险个人账户制度存款储蓄周期更长，理应获得更高的记账利率。最后，从我国自上世纪90年代以来长期执行的货币政策看，我国一直采取的是相对宽松的货币政策，利率水平长期处于低位运行。未来我国利率市场化改革是大势所趋，这也将在客观上催生我国利率走向更加多元化、市场化。上述优惠利率的激励机制，可以很好顺应利率市场化趋势，就是遇到资本流动性过剩或通货紧缩甚至负利率时代，该标准依然可行。

上述问题的分析框架，同样适合于我国城镇职工基本养老保险的个人账户、企业年金以及职业年金账户。长期以来，散放于全国数千家银行和金融机构的社保基金，尤其是养老基金累计结余，为稳定银行和金融市场资本价格，较低的融资成本，以及金融机构、银行业的高额息差做出了巨大贡献。实行优惠利率的本质，就是要将金融机构掌管和运营的大量社保基金收益或边际效益，部分地“回归”城乡居民个人账户，真正体现和维护老百姓的利益。同时，此举还有利于避免市场化的投资运营渠道可能带来的亏损风险，从而将基金的保值增值的任务交给更具专业水平的银行或其他金融机构。居民只是获取部分收益。

第二步：集中有限的财政资金补“出口”，可以在不增加现有财政负担的前提下，通过优化结构大幅提高基础养老金待遇。

有了优惠利率，个人账户制度自然具备吸引力。道理很简单，因为我国居民储蓄率一直相对较高，一旦对居民个人养老账户实行较高的优惠记账利息，当居民在银行存款不如存在养老保险的个人账户里划算时，老百姓何乐不为？

届时，参保居民自然会根据自身的经济状况，主动提高缴费档次。此时，地方政府给予“入口”的30元财政补贴机制将不再需要，我们可以把它集中起来补“出口”（直接补给已达待遇领取年龄的老人）。按照当前我国4∶1的供养比，财政不用多花一分钱，就可以将现有最低70元/月的基础养老金标准，年人均提高200元以上（当前我国地方政府对城乡居民养老保险个人账户的补助，人均标准在50元以上）。城乡居民的基础养老金提高了，百姓对居民养老保险制度的积极性会更加高涨。

此时，政府需要做的不是千方百计提高居民的参保缴费档次，而是根据城乡居民实际需要的基本养老金需求，设定一个“封顶线”，在某一额度之内才能享有国家政策性的优惠利息补助。除此之外，居民自愿多储蓄的额度，不能享受优惠利率。

上述两策并举，可以大大提高现行城乡居民社会养老保险制度的吸引力。制度吸引力提高了，政府的各级基层经办机构不再需花费高昂成本，挨家挨户、走村串巷地去动员广大城乡居民参保，可以有效降低经办管理成本。■

作者单位：贵州财经大学公共管理学院（作者系中国人民大学劳动人事学院博士）