行政费用改革是社保经办机构深化改革的突破口

文/郑秉文

行政费用改革是社保经办机构深化改革的突破口

文/郑秉文

“十三五”时期是“加快健全社会保障管理体制和经办服务体系”的重要历史时期，社会保险经办服务体系全面深化改革的主要目标是什么？应完成哪些重要任务？难点和要点都有哪些？笔者认为，社会保险经办服务体系改革要有实质性进展，应以经办机构行政费用改革为突破口。根据国际惯例，经办机构的全部成本，包括人员薪资和运转成本以及信息化投入等，应在社会保险基金中根据实际需要列支，就是说，制度运行成本应列入基金支出。列支渠道改革之后，人员编制和法人建制等方面的改革自然就提到议事日程之上。

行政费用杯水车薪

截至2014年底，我国社会保险经办机构工作人员为17.86万人，在全国范围内承担着19.87亿人次（不含新农合和失业保险的参保人）参保人的日常服务与管理事务，堪称世界上管理参保人次最多、自身人员队伍规模最大的社会保险经办机构，为中国社会保险事业发展做出了巨大贡献。特别是短短几年，城乡居民养老保险实现制度全覆盖，覆盖人次和基金收支管理规模倍增，社保经办能力遭遇挑战。随着今年机关事业单位养老保险改革方案公布，经办系统将再次迎接几千万人参保的新考验。

社会保险经办机构费用由各级政府预算列支。据财政部公布的《政府收支分类科目》，其经费预算分为四项：商品和服务、基本建设、人员经费支出和“其他”。以2012年为例（下面的数据均为2012年数据），全国经办机构总支出148.11亿元，其中商品和服务49.85亿元，基本建设5.29 亿元，人员经费80.36 亿元，“其他”12.61 亿元，分别占总支出的33.7 %、3.6 %、54.2 %和8.5 %。从以下几个角度进行财务分析之后会发现，经办机构的行政费用杯水车薪。

“人均服务费用”仅为一封信的邮资。“人均服务费用”包括全国经办系统的所有前述四项支出，其含义是指“参保人次年均费用”，衡量的是社保经办机构服务参保人的能力。2012年的总支出148.1亿元，除以16.69亿参保人次（不含失业保险和新农合），“人均服务费用”仅为8.88元；如果剔除80亿元的经办人员工资这个刚性支出，人均服务费用就降到4元，再剔除房屋水电等基本办公费用，这个标准恐怕连每年给每个参保人寄一封挂号信都不够。

“人均薪资收入”低于全国城镇在岗职工平均收入。2012年总的人员费用80.36亿元，按172177人的实有人数来平均，年人均支出46673元（每月平均3889元），它包括在职职工、临时工和聘用人员的基本工资、津贴补贴、奖金、医疗费、住房公积金、提租补贴、购房补贴以及为上述人员缴纳的各项社会保险费用等；由此看来，这个概念实际是指全国经办系统的人工成本，在剔除住房公积金等福利之后，这个平均收入水平低于当年城镇非私营单位就业人员46769元（每月平均3897元）的年均工资（统计局数据）。重要的是，越往基层，人均费用水平就越低，个人收入水平也越低。据测算，县（区）级机构人员的年均收入水平只有38265元，每月仅为3189元，低于全国3889元的平均水平。而县级以下经办人员为124397人，这就意味着，全国有70%以上的经办工作人员的收入低于全国城镇在岗职工的平均收入水平。

“投入体制的分散化”不足以建立全国社保信息平台和中央数据库。尽管社保管理统筹层次没有实现全国统筹，客观上没有建立中央信息平台的动力，但与“金保工程”投入体制的分散化也有很大关系。作为重点建设的12个电子政务项目之一，“金保工程”实施已有10年，累计投入已80亿元（截至2013年的数据）。但是，“金保工程”的投入特征是由中央政府的行政主管部门牵头层层下发文件，四级政府根据财政能力给予拨款，即中央（部委）、省级、地（市）级和县（市）级等四级政府各花各的钱，各管各的事，平均下来，每年每级财政的投入只有区区几百万元。“撒芝麻盐”的分散化投入体制必然导致资金运用的地方化、局部化和碎片化，这些宝贵的财政资源大部分用于当地的办公自动化，从全国范围来看，具有相当的重复性、盲目性和随意性，不同的平台接口，不同的数据口径，不同的软件设计，在全国不可能形成一个信息平台。

办公条件急需改善。近年，很多社保经办机构改善了办公条件，有些地方还建造了现代化的办事接待大厅和档案存放大楼等，但也有相当多的社保经办机构办公条件非常差。广东省吴川市社会保险基金管理局的办公场所位于一栋五层商品楼的四层，夹杂在商场、幼儿园、居民住房之中，且简陋落后，业务窗口狭小，大量纸质资料无处存放，只能堆放在地上，长期不能数字化处理。

改革的六个理由

毫无疑问，经济增长进入新常态之后，各级财政的预算将越来越趋向紧缩，全国范围的社会保险经办机构行政费用的根本出路问题不可能在预算的框架内予以解决，而只能另辟蹊径，迅速与国际接轨，全面深化改革，那就是，从各级财政预算中脱离出来，所有的行政费用在社会保险基金中列支。

第一，行政费用在社会保险基金中列支对制度的支付能力没有显著影响。

从当年五险收支的规模来讲，行政费用支出占比不到1%，可以忽略不计。例如，2014年五险收入39828亿元，支出33003亿元，即使行政费用支出规模扩大一倍即300亿元，也不到当年收入或支出的1%，符合国际惯例，对制度当期支付能力没有显著影响。从基金累计余额的角度看，对制度长期支付能力也不会产生显著影响，占比要大大小于对当期收入或支出的占比，例如，截至2014年底，五险基金累计结余已超过5万亿元，300亿元只占0.6%，占比如此之小的行政费用完全可以忽略不计。

第二，行政费用在社会保险基金中列支可以减少贬值损失。养老保险基金投资体制改革方案刚刚公布，由于流动性等客观原因，其他四险基金不适宜采取市场化投资体制，存银行获得利率仅为2%，在绝大多数年份低于居民消费价格指数，存在明显的贬值风险。从全国一盘棋的角度看，与其行政费用在财政预算列支，就不如在基金里列支更为划算，因为减少累计余额可减少贬值风险。今年，中央两次降低费率，涉及三项保险，合计减负每年达670亿元，除为了减轻企业负担和促进经济增长以外，基金累计余额超常增长，减少逐年增加的通胀损失自然也是题中应有之意。因此，在这个氛围下提出行政费用在基金中列支所显示的完全是“正能量”。

第三，行政费用在社会保险基金中列支完全是与国际接轨。目前，世界各国社会保险经办机构模式有三种。一是以英美为代表的“统一模式”，其主要特征是国家亲力亲为，在全国范围建立起一个统一的垂直管理的社保经办系统，如美国的社会保障总署，日本的年金管理机构，韩国的国民年金公团等机构；二是以法德为代表的“自治模式”，其主要特征是工会深度参与，与政府和雇主合作，建立起覆盖全国的具有私法地位的自治型社保服务机构，实行该模式的有西欧、南欧及非洲、南美大陆等国家；三是以智利和中国香港地区为代表的“公司模式”，主要存在于拉美地区和中东欧地区，其基本特征是建立专业化的基金管理公司，负责缴费、投资运营、待遇支付等所有经办体系的事务。上述三种经办服务模式，其行政费用都是在社会保险费收入中开支，进入制度运营成本。中国的经办模式属于“统一模式”，行政费用进入制度运行成本实属国际惯例，属于回归事物的本源状态。

第四，行政费用在社会保险基金中列支不是简单地“走回头路”。经办服务机构在建立之初，各地区的行政费用列支渠道不统一，提取管理费的居多，也有财政预算拨款的。1996年底财政部颁发了《社会保险经办机构财务管理办法》，明确规定，经同级财政部门核定后，经办机构行政经费从社会保险基金中提取管理费，并对经费收入、经费支出、经费结余分配、资产与负债、经费决算等作了详细规定。虽然规定管理费从社会保障基金财政专户拨入社会保险经办机构经费支出账户，但还是出现了明显的挤占、挪用和违规建设等问题。当时，国企改革三年解困正值最关键时期，由于社保基金的安全与完整直接关系到“两个确保”，于是，1999年财政部、劳动保障部出台了《关于社会保险经办机构经费保障等问题的通知》，规定社会保险基金实行收支两条线管理，经办机构所需人员和工作经费不再从基金中提取，改为由同级财政预算安排解决。同年颁发的《社会保险费征缴暂行条例》也作了同样规定。

现在重提行政费用在社会保险基金中列支，表面上似乎是走回头路，实则不然。因为各级经办机构人员的法制观念、相关法规条例、保险基金的规模和实力等大环境都发生了很大变化。当时出现挤占和挪用保险基金的重要原因之一在于制度设计存在一定问题：经办机构隶属地方，向同级财政部门申请经费，难免出现利益输送和“坐收坐支”现象。今天重提改革，不是简单地“走回头路”，而是坚持实行收支两条线以及所有其他财务和基金管理制度，依然实行自上而下的经费划拨制度，改变的仅是在源头上将经费列支渠道改为社会保险基金。

第五，行政费用在社会保险基金中列支有利于提高服务质量。以西欧一些国家自治模式的社保经办机构为例。在那里，因为经办机构的一些行政费用均来自参保人缴费，因此，工作人员具有强烈的服务意识和客户意识，很多国家社保经办机构的互联网主页上更是直接对参保人称之为“客户”。它们作为一个机构，可以制订业绩考核方案，投入产出的效率意识将深入人心，并与薪酬激励体系挂钩；作为社会保险的执行部门，在观念上自觉地与参保人融为一体，将其整个行业视为社会保险的主人。

第六，行政费用在社会保险基金中列支将有助于加快信息化建设。行政费用列支渠道改革之后，全国范围内自上而下地大规模建立统一的信息化平台的投入将顺理成章。从此，信息化公共服务手段不足、就业信息不对称、养老保险关系异地转续难、异地就医报销和获取服务不便等所有问题在一个平台上全部解决；建立了功能强大的中央数据库，社会保险将成为大数据时代的重要信息共享平台，数据质量、数据全面程度、数据终生跟踪将成为继公安之后最为权威的数据库，人社部在横向与其他部委之间跨部门、跨业务、跨地区的协同中将成为重要信息中心；办公和档案管理条件改善也将成为可能。

人员编制和体制改革顺势而为

经办机构是决定社会保险制度运转质量的一个重要因素，任何建立社会保险制度的国家，没有经办机构这个遍布全国各地的工作网络，社会保险政策将被束之高阁。经办机构行政费用改革之后，人员编制的动态配比机制问题迎刃而解。随之，经办机构的功能定位、建立管理局、垂直管理、信息化费用等一系列问题将逐一解决，经办体系的服务效率将大大提高。

经办机构的性质应重新定位为“特殊公益事业单位”。社保经办机构与其他事业单位有两个区别：一是人员编制完全由负荷比决定，由上级经办机构和同级机构编制管理机关核定，与传统的机构编制管理体制脱钩，与参公管理脱钩；二是经办机构经营费用全部在社会保险基金中列支，由经办机构提出申请，由财政部和人社部核定，与同级财政脱钩。基于这两个原因，在事业单位分类改革中，经办机构应定性为“特殊公益事业单位”。同样，只有将经办机构定性为“特殊公益事业单位”，行政费用在基金中列支和人员编制实行动态配比这两项改革才成为可能。进而，人员短缺与人浮于事的两个极端现象将有可能建立起彻底解决的机制，事业单位法人治理结构方有可能真正建立起来。

因此，应从战略高度看待经办机构重新定位的重要意义，即经办机构行政费用改革是推进国家治理体系和治理能力现代化的需要，是深化行政体制改革和建设法治政府的体现，是下放权力简政放权的举措。经办机构定位为“特殊公益事业单位”，可以节省大量财政资源。

经办机构人员编制实行动态配比机制。随着覆盖面的扩大，全国经办机构人员负荷比迅速提高，从2004年的1：2887上升为2014年的1：10174，个别地区数倍提高。以西安市为例，截至2015年9月，市本级经办机构的人均负荷比为1：60000，西安市各级社保经办机构的人均负荷比为1：13000。而“统一模式”的美国的基本养老保险即老、遗、残保险制度经办体系的负荷比是1：3516。“自治模式”的国家负荷比更低，荷兰养老经办机构的负荷比是1： 1622；奥地利是1： 808。“公司模式”的智利的负荷比是1： 1457，乌拉圭是1：2968。中国经办机构负荷比之所以名列前茅，是因为社保制度覆盖面迅速扩大，而经办机构人员编制则由行政审批来决定，于是，基层经办机构只能处于超负荷运转状态，实有人数常年大于编制人数10%左右。

众所周知，本届政府内财政供养人员只减不增。如果说机关事业单位养老保险改革后增加的几千万人工作量可以克服的话，那么，将来新农合与失业保险的参保人员如果划归经办机构，将至少新增10亿参保人次，届时，现有经办人员规模无论如何将难以承受。假如将2009年的人员负荷比1：6359作为核定标准，人员编制实行动态配比机制，全国经办系统就有了扩编依据，绩效考核就成为可能，职业化的要求就具备了客观条件，标准化的服务型政府就显露出端倪。

经办机构人员编制实行单一的公益事业单位编制。目前，全国各地社会保险经办机构人员编制分为三六九等，身份十分复杂。从全国情况来看，第一是大约有45%的参照公务员管理人员（参公管理）；第二是将近一半人数属于正规的事业编制；第三是有正规事业单位人员编制的临时聘用协理员，各地名称不尽一致，工资主要由财政拨付，用人单位自筹一部分；第四是没有事业单位人员编制的临时聘用协理员，各地名称也不尽一致，但数量和岗位相对固定，劳动关系也相对稳定，工资款几乎完全来自自筹；第五是劳务派遣人员，这部分人员工资收入低下，劳动关系和福利关系均与用人单位（经办机构）完全脱钩，至少表面上是这样；第六是长期借调人员，由于种种原因，一些来自下属单位和相关单位的人员长期借调工作；第七是临时雇佣的勤杂人员，有的有编制，有的没有编制，数量不多；第八是有些乡镇社保站的临时雇佣人员，他们以工代干，流动性比较大，收入很低，劳动关系松散；第九是有些村里雇佣的兼职协理员，他们的身份依然是农民，业余时间受聘承担一定的村民社保工作，没有经费来源，每月或提供一定的收入补贴，资金来自各种自筹方式。归纳起来，全国各地经办机构人员身份大约有上述九类，其中，第一和二类属于编内人员，其他七类人员基本为编外人员，全国合计将近2万人。在目前进行的机关事业单位人员养老保险改革过程中，由于规定只有编制内人员才能参保，其他七类人员只能参加企业养老保险，在操作上带来一定困难，人事关系也带来一些矛盾。

在实行行政费用改革和动态配比机制之后，全国经办机构人员实行单一事业单位编制，这是推进国家治理能力现代化建设的需要；经办机构作为国家治理体系的一个重要子系统，尤其作为国家和公务员的人力资源行政主管部门，在人事管理的规范与改革中率先垂范，摒弃和杜绝依身份歧视用人现象，必将引领全社会改革风气之先。

人社部社保中心改为国家社会保险事业管理局。行政经费改革和人员编制改革后，建立国家社会保险事业管理局便呼之欲出。这不是简单地改变机构名称，而是将其改革为独立的法人实体，实施政事分开，管办分离，尽快落实十八届三中全会提出的“切实转变政府职能，深化行政体制改革”要求，积极响应《中共中央国务院关于分类推进事业单位改革的指导意见》指出的“实行政事分开，理顺政府与事业单位的关系……对面向社会提供公益服务的事业单位，积极探索管办分离的有效实现形式”。

建立管理局，首先要解决“五不统一”的问题。多年来，全国范围内普遍存在着经办机构名称不统一，级别和隶属不统一，编制和职能不统一，业务流程不统一，信息平台不统一的问题，仅机构名称就多达十几种。管理局建立之后，名称应统一改为省局、市局（区局）、县局。其次，要解决经办机构数量过多和机构设置过于分散问题。在全国3223个县级以上行政区划单位里，经办机构多达8411个（2013年数据），平均每个行政区划单位有2.6个。建局之后，经办机构的数量与行政区划完全对应起来。其三，要解决规范建制问题，即所有的经办机构，内部建制应整齐划一。

实行“部分垂直管理”。建局后，将城镇职工养老制度与机关事业养老制度分离开来，实行垂直管理，在省级以下行政区划建立“养老保险事业管理局”；在省级以下建立“社保事业管理局”，统辖城镇职工医疗和生育（合并管理）、工伤保险和城乡居民养老、医疗，待失业保险划归之后也划入该局管理。由此，“部分垂直管理”是指城镇从业人员基本养老保险全国实行垂直管理，城镇从业人员医疗、生育、工伤、失业四项保险及城乡居民养老、医疗保险实行属地化管理体制。“部分垂直管理”的制度设计符合《社会保险法》规定的养老保险实行全国统筹和其他险种实行省级统筹的目标，同时，还考虑到干部交流和发展的现实需要等诸多因素。从某种意义上说，经办机构实行垂直管理是实现全国统筹的重要制度准备。养老保险垂直管理改革可分两步走，即先实行省级垂直管理，待时机成熟后实现全国垂直管理。在“部分垂直管理”体制下，中央层面设立一个国家社会保险事业管理局，统一实施对养老保险的垂直管理和其他四险属地化管理的行政领导职能；在省级以下（含省级）的市地和县区分设垂直管理的养老保险局和属地化管理的社会保险局，这两支专业化的社会保险职业队伍实行动态配比的负荷比管理机制，形成两个相对独立的社会保险经办服务管理系统。

先从信息化开始起步。鉴于信息化平台建设的特殊性和急迫性，“金保工程”的预算可先行在社会保险基金中列支，包括日常的运营维护费用等。中央社保行政主管部门应负责设计全国统一的信息化平台，从软件到硬件，自上而下地在全国范围推动，包括建立一个中央数据库。

改革成败的三个关键因素

其一，在中央行政主管部门内部，就建局和实行部分垂直管理的行政体制改革是否能达成共识。建立社会保险事业管理局是主管部门需要作出的一项重大决策，实行部分垂直管理是经办机构全行业的一次重要改革。无论是根据国外发展的趋势，还是经办机构最低的自我要求和自强的基本表现，建立管理局和治理“五不统一”都是“十三五”期间必须解决的问题，迟早要进行。推进国家治理能力现代化，国家举办的社会保险的“五统一”是对参保人提供的一个基本服务。实行养老保险垂直管理是养老保险制度提高统筹层次的重要前提和提高可持续性的百年大计，否则，统筹层次在“十三五”期间将难以提升到全国水平。

其二，在中央政府相关部委之间，就行政费用和人员编制的“特殊公益事业单位”改革是否能达成共识。经办机构的行政费用和人员编制的改革，涉及编办、财政、民政、卫生、住建等部门，是多部门间的职能调整，是一个跨机构、编制、经费的敏感话题。首先，要深化对社会保险的认识，即社会保险是有制度运行成本的，是有投入产出关系的，只有在这方面达成共识，才能对行政费用改革取得共识，将运行成本列入保险基金之中。其次，人员编制实行动态配比制是行政费用改革的必然结果，是推进国家治理能力现代化的必经之路，是提高公共服务质量的国际惯例。最后，在解决了经费和编制这两个难题之后，将经办机构定性为“特殊公益事业单位”才成为可能。这三个递进的逻辑关系应成为部委和部门之间凝聚共识的基础，否则，各吹各的调，“十三五”期间社保经办体系将难有突破性改革。

其三，相关法律和行政法规需要修订，否则将与某些现行法律相抵触。中国改革一日千里。由于历史局限性，有些立法可能刚颁布只有几年便需要修改，否则，改革将处于冲突状态，这是新兴市场经济体的一个重要特点。2011年生效的《社会保险法》规定，社会保险经办机构的人员经费和经办社会保险发生的基本运行费用和管理费用由同级财政予以保障。很显然，这里亟待修订。发达国家也一样，社会保险法几乎年年需要修订。例如，美国1935年通过《社会保障法案》当初只有几十页，现在连同注释共有三大卷，达270万字。可以肯定的是，如果相关法律不能及时修订，“十三五”期间经办机构的改革将难有突破性进展。因此，经办体系的改革需要全国人大常委会和国务院法制办等立法部门达成共识。

作者单位：中国社科院世界社保研究中心