对武陵山片区扶贫开发金融服务政策及其执行的思考

谭英祝 王维斌

摘要：从湖南省武陵山片区扶贫开发金融服务的实践出发，通过梳理片区内现行的扶贫开发金融服务系列政策和执行现状，指出现行政策及其执行中存在的主要问题，最后就调整和完善现行扶贫开发金融服务政策提出政策建议。

关键词：武陵山片区；扶贫开发；金融服务；政策评价

国务院批复《武陵山片区区域发展与扶贫攻坚规划（2011-2020年）》已经近3年，相应的扶贫开发金融服务机制也运作了数年。在扶贫开发金融服务的实践中，研究现行政策制度的运行状况、政策执行中存在的问题、调整和完善现行扶贫开发金融服务政策等问题，是推动金融部门进一步做好武陵山片区扶贫开发金融服务工作的重要前提。

一、扶贫开发金融服务政策梳理与执行现状

当前的扶贫开发金融服务政策主要包括指导性政策和操作性政策两类。

（一）指导类政策

近年来，中央部委出台的扶贫开发金融服务相关政策制度文件主要有4件。即：2011年中央印发的《中国农村扶贫开发纲要（2011-2020年）》，中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于贯彻实施<中国农村扶贫开发纲要（2010-2020年）>重要政策措施分工方案的通知》，2013年12月中央出台的《关于创新机制扎实推进农村扶贫开发工作的意见》以及2014年人民银行会同财政、银监等七部门出台的《关于全面做好扶贫开发金融服务工作的指导意见》。这些文件从宏观上对我国扶贫开发金融服务工作做了制度安排，文件中多次要求人民银行牵头做好金融服务政策的贯彻落实工作。

（二）操作类政策

主要集中在省级，如2013年人行长沙中支下发了《中国人民银行长沙中心支行办公室转发中国人民银行办公厅关于建立连片特困地区扶贫开发金融服务联动机制的通知》和《2013年全省货币信贷重点工作安排》两个文件，明确我省武陵山片区和罗霄山片区扶贫开发监测分析牵头行、专项调研和政策分析牵头行，建立了湖南省集中连片特困地区扶贫开发金融服务联动协调机制。地市方面，也相应出台了一些实施办法。如2013年人行邵阳市中支先后制定下发了《关于二〇一三年全市货币信贷重点工作安排的通知》、《邵阳市中支武陵山片区扶贫开发金融服务工作方案》两个文件，明确组织分工和工作职责，确定了由中支指导推动、支行承办特色工作、不定期开展调查研究、定期监测分析的工作制度；邵阳市政府先后下发了《邵阳市人民政府办公室关于成立邵阳市推进武陵山片区区域发展与扶贫攻坚开发性金融合作领导小组的通知》和《邵阳市人民政府关于邵阳市与国家开发银行湖南省分行开展银政合作推动武陵山片区区域发展与扶贫攻坚项目建设的通知》等文件，助力开发性金融扶贫。

总体来看，当前针对集中连片特困地区的扶贫开发金融服务的政策制度还不多，存在文件不细、缺乏针对性和可操作性等问题。

二、当前扶贫开发金融服务政策及其执行存在的问题

（一）扶贫开发金融服务主体不明确

当前的扶贫开发金融服务政策要求所有金融机构都需要参与到扶贫开发金融服务中来，没有明确金融扶贫的主体，这会导致表面上金融机构都在扶贫，实际上真正参与的少，扶贫力度不够、扶贫效果差。据调查，当前我市扶贫贴息贷款的发放主要集中在农发行，小额担保贷款主要是邮政银行，其他银行基本无涉及。作为农村金融的主力军——农信社等机构均在走商业化运作之路，“离农向城”趋势明显。我们知道，金融扶贫、扶弱等工作带有浓厚的政策色彩，应该以政策性金融为主、商业性金融为辅，只有明确了扶贫开发金融服务主体，才能依靠金融扶贫的载体加大扶贫力度。

（二）扶贫开发金融服务政策可操作性较差

一是指导性政策如《中国农村扶贫开发纲要（2011-2020年）》等多是一些宏观上的安排和部署，文件内容的指导性强，但没有硬性规定，下级部门操作起来感到困难，等待上级部门出台实施细则的思想重，因此文件到了省、市县一级基本成了空文，没有发挥出应有政策效应。二是操作性政策多集中在省、市一级，主要侧重监测分析制度和联动机制的建立，没有针对本省实际出台一些可使武陵山片区县域和群众实际受益的金融支持细化措施，更多的是停留在监测分析的层面，武陵山片区扶贫开发金融服务工作“务虚多、务实少”。现在迫切需要国家相关部委如财政部、扶贫办、共青团中央、银监会、证监会、保监会等结合自身职能出台专项的集中连片地区扶贫开发金融服务配套政策，将配套政策细化并强化，同时省、市、县三级也要出台相应的实施细则，才能将武陵山片区扶贫开发金融服务工作做到实处。

（三）扶贫开发金融服务政策针对性不强

从现行扶贫开发金融服务政策来看，与其他非集中连片特困地区的金融服务政策区分不大，没有突出集中连片特困地区的特殊性，支持力度亟待进一步加强。如片区内的小额担保贷款发放不多，主要是因为整体贴息资金少，单笔批准额度低、期限短的产品特性没有改变，不能满足贫困地区贷款的实际需要。扶贫贴息贷款方面，从邵阳市来看，仅有中央财政扶贫贴息项目贷款，贴息总额基本固定在每年300-400万左右，按照5%的比例给予贴息，也就是只能支持6000-8000万元的扶贫贴息贷款，到户贷款贴息基本为零。银监部门尚未针对武陵山片区制定存贷比考核、不良贷款容忍度以及资本充足率等差异化监管政策，与非武陵山片区监管政策区别不大。证监、保监部门的差异化政策就更凤毛麟角。

（四）扶贫开发金融服务的政策执行机制不畅

一是认识不到位。各协作部门对扶贫开发金融服务工作的认识仍停留在原来的水平，片面的认为扶贫开发是扶贫部门的事，金融服务是银行机构的事，没有达成共识，没有形成一种工作责任感。二是武陵山扶贫开发金融服务工作协调机制不畅。人总行联合七部委下发了《关于全面做好扶贫开发金融服务工作的指导意见》，明确了职责分工、工作任务、工作目标和工作措施，确定由人民银行牵头七部委完善金融服务机制，我省的金融服务机制也已正式建立，但仅仅是起步阶段，尚未发挥出应有的作用。三是没有形成工作合力。目前是人行在牵头推动扶贫开发金融服务工作，政府部门、银证保等部门主动参与、配合少，部门之间的横向交流不多，没有形成扶贫开发金融服务的工作合力。四是武陵山片区经济发展落后削弱了政策执行效果。武陵山片区多属于“老、少、边、穷”地区，发展水平落后，基础设施严重滞后，地方财政十分困难，贫困状况非常突出，对金融资源的承载力有限。

（五）财税等扶贫开发配套支持政策缺位

截至目前，全省财税部门尚未出台针对武陵山片区的配套支持政策。扶贫开发少不了政府财政的大力支持，因为金融机构是市场经营主体，遵循市场配置资源的基本规律，金融机构开展扶贫开发金融服务必然面临较大的风险，而风险的转移或分担机制的建立显得尤为必要。由于武陵山片区各县域地方财力薄弱，无力建立信贷风险弥补及分担机制，银行的社会责任和金融扶贫功能也在逐步丧失。如邵阳市政府注资的融资性担保公司中仅2家办理了贷款担保业务，与扶贫贴息贷款无关。

三、政策建议

（一）完善连片特困地区扶贫开发金融服务制度框架设计

只有框架设计好了，才能建好扶贫开发金融服务这座大厦。一是加快扶贫开发金融立法。对政策性金融机构开展扶贫开发业务和商业性金融机构的政策性金融行为明确其权利和义务，为政策性金融扶持“三农”和小微企业提供强有力的法律保障；对商业性金融、合作性金融参与扶贫开发金融服务做出制度性安排。二是明确扶贫开发金融服务主体。调整政策性金融机构和农村金融机构的职能定位，建立以政策性金融机构为主、农村信用合作机构和邮政储蓄银行为辅、其他银行机构和保险、证券积极参与的广义政策性金融体系，并积极争取国际性金融组织政策性金融的支持，构建扶贫开发金融服务主体。

（二）督促扶贫开发金融服务相关部委出台实施细则

实施细则应突出可操作性和差异性。一是财政部应细化财政支持政策，确立由中央财政设立的集中连片特困地区扶贫开发金融服务专项基金规模及使用办法，加大对片区内的金融机构涉农贷款增量的奖励和定向费用补贴，细化农户贷款税收优惠办法。二是银监会应出台集中连片特困地区差异化监管政策。明确设定贫困地区的存贷比监管标准，明确贫困地区金融机构不良贷款率的容忍度等。三是扶贫办要整合现有的扶贫资金，针对集中连片特困地区设立专项扶贫基金，完善项目贷款、到户贷款贴息管理办法，逐步实现建档立卡电子化，确保扶贫资金用到最需要的地方去。四是共青团组织应联合其他部门出台针对集中连片特困地区青年、妇女创业就业的支持政策。五是证监、保监应针对集中连片特困地区实际出台相关实施细则，重点应下沉业务，加快推进与人民银行基层行的合作。

（三）完善连片特困地区扶贫开发金融服务工作联动机制

一是中央部委间要加强联系沟通，定期召开部门碰头会，及时向社会公开会议的主要决策。二是省、市、县三级应迅速建立和启动协调工作机制，尤其是市、县一级，要有相应的信息共享和工作协调机制，明确专人负责联系，定期交流工作进展。三是强化监测考核机制。尽快确定扶贫开发金融服务政策导向效果评估方案，按年对贫困地区政策执行效果进行科学评估，明确评估结果的具体应用。四是建立信息沟通平台。建议开通集中连片特困地区扶贫开发金融服务网，上载最新的扶贫开发金融服务政策、工作进展，促进各片区的交流合作。