治理雾霾的政府规制研究

马迪 张晨

摘要：本文研究政府的生态文明建设—以治理雾霾为例活动中的相关政府规制行为，具体阐述了治理雾霾活动中的公共选择，政府行为的效率缺失。因此在以市场经济为主体的经济体制下，应把政府规制作为和无规制的自由市场结合起来，把政府治理雾霾与企业、消费者结合起来，建立相应的政府策略和奖励结构。在此基础上，提高政府治理雾霾活动中的作用和效率，文章试图为探讨政府规制行为在生态环境领域的研究提供重要的实际和实用价值。

关键词：政府规制；政府职能；生态经济

2012以来，严重雾霾天气接连侵袭我国大部分地区。74个重点监测城市近半数严重污染，气象部分频频拉响橙色警报。空气质量也迅速成为街头巷尾以及国家“两会”重点谈论的焦点。随着生活水平的提高，人们从求温饱实现小康到要注重保护环境、从重经济发展到保护生态环境，衣食丰盈、仓廪充实之后，社会公众的环保意识和权利意识也空前提高，特别是将生态文明建设纳入“五位一体”的一环。大范围的雾霾天气影响不但给生产生活带来诸多不便，也对人们的健康状况带来了不容小觑的危害，这也更使得政府的职能和规制作用面临挑战。

本篇论文运用财政学和经济学的相关知识，研究我国以治理雾霾为代表的生态文明建设的政府规制行为，阐述治理雾霾活动中在国家和私人主体之间如何进行公共选择、政府行为效率及相应政府策略和奖励结构的设计，其价值在于为政府有效治理雾霾天气和构建生态文明建设提供理论指导。在此基础上，通过建立政府生态文明建设投入的评价指标体系，科学评价政府在治理雾霾活动中的作用和效率，对探讨政府规制行为的效率和不足具有重要的实际实用价值。

一、我国雾霾的现状分析

根据《迈向环境可持续的未来——中华人民共和国国家环境分析》报告显示，中国最大的500个城市中，只有不到1%达到了世界卫生组织推荐的空气质量标准；世界上污染最严重的10个城市之中有7个在中国。报告还指出：中国面临着室内空气质量方面的挑战，缺乏系统监测。研究认为，最近的强雾霾事件，是异常天气形势造成中东部大气稳定、人为污染排放、浮尘和丰富水汽共同作用的结果，是一次自然因素和人为因素共同作用的事件。人类污染物排放是造成雾霾天气的内因，可以说是“主谋”。受大范围的雾霾天气影响，中国中东部多地空气质量迅速下降，据中国环境监测总站的全国城市空气质量实时发布平台数据显示，截止2013年1月13日零时，在全国74个监测城市中，有33个城市的部分监测站点检测数据超过300，空气质量达严重污染级别。

二、中国生态环境问题政府规制的现状的博弈分析

（一）博弈框架

在西方国家，政府对公共事业的规制的主要特征是费率听证。费率听证会是收集对公用事业服务的市场需求及公用事业的成本和技术的信息的一种机制，听证过程涉及市场参与者与规制者之间以及市场参与者本身之间的信息交换，这种费率听证过程可以描述为一个谈价还价的谈判过程。费率制定过程涉及有关当事人之间的针锋相对的互动关系，或者我们把它看作是一个具有两个参与者的合作博弈。在雾霾治理的活动中，一个代表了规制的主体—政府，我们用它的收益来代表公用事业的利益，另一个代表被规制行为的厂商或者消费者，其利益最大化是与国家公用事业利益对立的，即追求厂商收益的最大化。这样就形成了一个完整的谈判框架，在这个框架中，规制者的角色是一个寻求发现合理解决方案的仲裁者。谈判的结果可能反映了规制者的偏好或者两个参与者的相对谈判能力。

（二） 谈判目标

价格听证过程未必直接地制定价格，事实上我们知道，价格是通过利用不同的方法对成本、需求和回报率等加以估算，从而间接制定出来的，因此便构成了谈判的目标。达成这一目标的前提是：大气污染的成本、价格被看做是规制的主体—政府与被规制的厂商或消费者之间转移支付规模决定的。

（三）讨价还价和风险分担

在雾霾治理的活动中，政府相关规制决策比如限排令影响到有关污染企业的产量、服务质量以及涉及了消费者的消费与政府环保部门成本分担的价格结构。在公共所关心的大气保护事业中，风险转移发生的程度是规制者、厂商和消费者都极为关心的事情。传统上，当确定一个特定的大气保护指标和水平，它导致供求蒸蛋的风险转移给相应的污染大气的企业及消费者。由于市场震荡对成本的影响，最优产出和最优价格在各种随即状态中不可能是不变的。而由于通常最优风险分担涉及可变的成本和可变的支出。因而，在某一成本变动引起可避免的福利损失时期，就要求有不变的成本，因为，在某一成本变动引起可避免的福利损失时期，就要求有不变的价格，否则成本的变化将在可变的产出或服务质量中加以体现。因此，保证被规制厂商有一个稳定的或无风险的回报率已是一般的规制要求，在谈价还价的规制实践中也得到了较好的执行。

（四）谈判均衡

既然我们把雾霾问题公共规制看做是政府与厂商、公民个人之间的谈判过程，因此公共规制的目标得以实现的有效解的存在将依赖于特定的政府与厂商类型的相对权数，这个加权函数决定了治理雾霾的结果需求和成本参数的一个函数。由于政府是环境保护的主要决策者和执行者，而企业同单公民个人一样是大气环境的直接破坏者。所以可以将企业和公民个人合二为一结合起来进行分析，政府行为的行动策略分为“监督”、“不监督”，指政府是否发挥其地位作用进行雾霾治理的监控和防护，这里的不监督不仅包括了中央政府政策的滞后，也包含了地方政府出于自身利益的考虑未贯彻中央政府的号召对环境保护进行监督执行。同时也应看到，政府的“监督”策略的效果分为“成功”与“不成功”。假设政府监督的环境收益为π1，企业的正常生产所得为π2，违规生产所得为π3，企业因违规生产所要交纳的罚金为απ3。C1表示政府选择“监督”行为的成本，此外，假设政府“监督”且“成功”的概率为P11，政府“不监督”、企业“违规”且被举报的概率为P12，政府对举报者的奖励为R1，企业违规的概率为P1。构建博弈矩阵得

当（P12-P11）>0时，政府“监督”的概率P*2与政府对企业的处罚比例α、企业选择违规时的不正当所得π3、被举报的概率P12反向关系，与政府监督成功的概率P11呈正向关系。当（P12-P11）<0时，政府“监督”的概率P*2与政府对企业的处罚比例α、企业选择违规时的不正当所得π3与政府监督成功的概率P11呈正向关系，与被举报的概率P12反向关系。

以上分析可以得出，在处理政府与企业之间的雾霾治理的关系时，要适时根据政府监督成功的概率P11与被举报的概率P12之间的大小权衡，选择合适的政府对企业的处罚比例、控制企业选择违规时的不正当所得π3以及如何调整政府执行成功的概率P11与被举报的概率P12以向有利于环保建设的效率效果。当企业的选择无差异时，若政府监督成功的概率P11>被举报的概率P12时（即政府治理雾霾活动效率较高），政府进行监督的最优概率会随着企业未被监督道德违规比例的提高而下降，随着对企业的处罚比例和不正常所得的提高而提高。为了提高政府的治理雾霾水平，政府可以鉴于此，提高政府对大气污染企业的处罚力度水平，企业处于风险考虑将会相应的较少不正常经济活动以及带来的经济影响。另一方面，在政府监督成功的概率P11<被举报的概率P12时（即政府治理雾霾活动效率低下），政府的监督不力反而造成了更大的资源浪费，因此，此时的治理雾霾活动应该将重点放在降低对企业的处罚比例、减少不正常所得。最后，以上博弈分析可以得出，政府进行“监督”的概率始终于对企业“不监督”、“违规”并且成功成反比，那么可以试想当公众的监督达到一种水平时，便可以忽略政府的监督行为。这也就是市场经济所倡导的无规制经济体制。当治理雾霾活动的信息披露水平达到较高时，政府的规制行为便完全失去了效率，这位我国的治理雾霾活动提供了另一个可行的思路和角度。

同时在新的社会背景下，还应考虑到广大消费者（如小汽车使用者）在大气污染中的影响，其行为相比企业的污染排放更难以监督和管理，并且个体之间差异较大、监督成本较高直接导致了政府在此方面的规制无效。对此比较直接的方法是参照国外进行价格调节，以此来实现消费者对汽车的使用和需求。当政府治理雾霾活动效率低下时，政府的监督不力反而造成了更大的资源浪费。因此，此时的治理雾霾活动应该将重点放在降低对企业的处罚比例、减少不正常所得。

三、中国治理雾霾问题政府规制体系的政策建议

（一）协调政府和企业，消费者之间的治理关系。

结合文章上述的博弈分析，以及政府垄断进行环境保护工作的无效性，就要求应将政府和企业、消费者结合起来进行治理雾霾活动。不能完全按照原有的观点，完全依靠政府规制或者完全的自由放任。应该结合政府“监督”活动的概率，企业“违规”的意愿进行综合考虑来安排由政府进行治理雾霾活动还是弱化政府的作用，交由自由市场中的企业、公众进行此类活动。当政府治理雾霾活动效率较高时，为了提高政府的治理雾霾水平，政府可以鉴于此，提高政府对大气污染企业的处罚力度水平，企业处于风险考虑将会相应的较少不正常经济活动以及带来的经济影响。当政府治理雾霾活动效率低下时，政府的监督不力反而造成了更大的资源浪费，因此，此时的治理雾霾活动应该将重点放在降低对企业的处罚比例、减少不正常所得。

（二）颁布相关法律实施，提高企业的污染成本。

伦敦雾霾事件的反思，就是英国开始采取严厉的污染控制措施，通过了全英国适用的《清洁空气法》，它禁止了排放烟尘燃料的使用，提高工业用烟囱的最低高度，规定了电站迁离城市等一系列措施。这些都是我国治雾活动中可以借鉴的优秀成果，其深层次含义在于政府部门作为规制主体将风险全部转嫁给企业和消费者。这一方面使得政府部门实现了公共效用，但另一方面又增加了政治家获得最大范围选民的一部分来自相关企业和消费者利益。

（三）加强信息披露和公布，为公众监督奠定基础。

政府规制的一个重要方面就是公众的监管和约束，因此要求推进上市公司环境信息披露，建立重点行业上市公司环境报告书发布制度。特别是在雾霾问题上来说，作为政府部门，应该结合一些空气问题严重的地区和行业形成完整的行业细分的环境报告书发布制度。同时考虑到雾霾空气污染主要由工业污染、汽车排放造成的，所以就应开展重点行业环保核查和环保准入，使公众对环境问题享有知情权、发言权、裁判权。

四、总结

本文在参考国内外相关文献，总结其经验的基础上，对中国的雾霾治理问题进行分析。引入了博弈论的相关知识了分析政府和私人之间的博弈过程。研究环境保护领域的政府规制，对提高我国环保支出的效率有重要影响，而政府的垄断规制已经不再成为最有效率的方式。因此，需要规制主体政府和私人厂商、消费者之间的协调搭配，才能保证我国雾霾治理的效用效果，且在面临问题时能迅速调整。然而，文章的不足是未能实现对政府效率水平的科学评估，未能建立科学有效的政府规制行为评价体系以及政府和私人之间具体如何协调配合，希望以此为基础进行研究。

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