我国矿产资源开发生态环境补偿制度的完善

李超峰

（中国人民大学法学院，北京 100872）

我国矿产资源开发生态环境补偿制度的完善

李超峰

（中国人民大学法学院，北京 100872）

本文介绍了我国矿产资源开发生态环境补偿的制度建设及治理情况，从管理体制、法律保障、税费补偿、保证金制度、执行标准等方面论述了我国矿产资源开发生态环境补偿存在的问题，建议进一步明确矿产资源开发生态环境补偿的目标与定位，以完善法律法规体系为基础，建立健全 “三制度、一机制、一基金”基本制度。

矿产资源；开发；生态补偿；法律法规体系

矿产资源开发生态环境补偿是指在矿产资源开发过程中，给矿产地的自然生态环境造成污染、破坏及其他损害，环境生态功能下降而进行的治理、修复、校正所给予的资金补偿；原产地居民、矿业城市丧失可持续发展能力所给予的资金扶持、技术和实物帮助、税收减免、政策优惠等一系列活动。矿产资源开发生态环境补偿主要包括三个方面：一是对于地质环境与土地资源破坏损失补偿。矿产资源勘查开采利用过程中，对受采矿活动影响而产生的地质环境变异或破坏的事件。二是对于环境污染与环境事故损失补偿。矿产资源及能源矿产资源开采利用过程中，对产生的废水、废气、废渣对环境造成损害进行补偿。三是对于生态系统损失补偿。矿产资源及能源矿产资源开采利用过程中，对森林、草地、湿地生态系统造成功能价值的损失的补偿。

1 我国矿产资源开发生态环境补偿的现状

从我国已经出台的法律法规来看，《环境保护法》、《矿产资源法》等法律法规对矿产资源开发生态环境的相关方面问题都有原则性的要求，其中《矿产资源法》明确要求资源开发造成耕地、草地、林地等生态环境破坏的，要因地制宜采取措施进行复垦利用；《环境保护法》提出必须在保护生态环境的前提下开发资源；另外在相关矿业权管理、矿产资源利用规划等政策文件中，也都对矿产资源开发生态环境问题提出了明确要求。各省（区、市）基本都建立了矿山环境保证金制度，以人民政府令或部门联合发文的文件形式出台管理办法，用以指导和明确矿山地质环境恢复治理保证金的用途、缴存、返还、使用和监管管理。

2006年6月，我国开始建立矿山环境保证金制度，按照企业所有、政府监管、专户储存、专款专用的原则，采矿权人应当一次性或分期向矿政管理机关缴纳矿山生态环境恢复治理保证金［1］。未交纳矿山环境保证金的矿山企业或者个体的采矿申请，不予采矿登记，不颁发采矿许可证。

为了进一步做好历史遗留的老矿山生态环境问题，国家通过财政专项的形式，开展老矿山地质环境治理示范工程。截至2012年底，已累计安排治理项目资金总额近234.4亿元。所安排的项目覆盖全国31个省（区、市）（不包含台湾）和10多个国有企业的矿区，包含了煤、金、铁、铅锌等多达40多个矿种，投入煤炭矿山地质环境治理的资金最多。此外，各级地方财政的矿山地质环境治理资金投入力度也呈逐年增加趋势，据不完全统计，自2000年以来，由于中央财政的投入，拉动了用于矿山地质环境治理的地方财政及企业自筹资金超过400亿元。同时，按照《国务院关于全面整顿和规范矿产资源开发秩序的通知》提出的“谁投资、谁受益”的原则，引入市场机制，通过多元化的资金来源渠道，加强对于老矿山和已经闭坑的废弃矿山生态环境的恢复治理。各地积极探索，通过废弃矿山生态环境恢复后给予土地使用权等模式，吸引社会资金开展生态恢复治理工作。

2 我国矿产资源开发生态环境补偿存在的问题

2.1 矿产资源开发生态环境补偿管理体制不健全

目前，我国矿产资源开发生态环境补偿管理主要是由国土资源管理部门负责，纵向上基本建立了国家、省、市、县四级管理体制，但缺乏有效的横向管理体制，特别是跨省区的管理与协调机制，难以有效解决跨省区资源开发带来的生态环境问题［2］。同时，全国还没有形成规范有效的矿产资源开发生态环境补偿管理体系，特别是监督体系的缺乏，相关补偿费用的缴纳标准也不尽统一，在实践操作中也做法各样，未能取得应有的效果。

2.2 矿产资源开发生态环境补偿缺乏专门的法律保障

尽管我国的一些专门法，包括《矿产资源法》、《环境保护法》等对于矿产资源开发生态环境补偿问题作出了一些相关规定，但都是简略的、原则性的规定，缺乏可操作性。矿山地质环境治理恢复保证金等制度的实施缺乏位阶较高的、专门性、全国性的法律法规予以保障。因此，在实际操作过程中，矿山生态环境的补偿及恢复治理难以持续地、规范地推进，也难以取得比较理想的长期效果。

2.3 相关资源税费制度作用于生态环境补偿不足

我国设立矿产资源补偿费和价款的初衷在于补充国家对资源勘探投入的不足。按照财政部、国土资源部《关于印发＜探矿权采矿权使用费和价款管理办法＞的通知》（财综字［1999］74号）要求，矿产资源补偿费专项用于矿产资源勘查、保护和管理支出，其中也包括矿山生态环境保护。目前，国土资源部正逐年增加矿产资源补偿费和矿业权价款收入用于矿山生态环境恢复治理的份额，然而，投入总量不足和治理任务艰巨之间的矛盾，短时期内难以得到缓解。同时，相关投入机制并不完善，相关法律法规规定也明显缺乏，以致于使矿山生态环境补偿问题不能得到根本解决。

2.4 矿山环境恢复治理保证金制度有待完善

从当前各地矿山环境恢复治理保证金的执行效果来看，仍有较大的完善空间：保证金执行的配套制度，如矿山环境评价制度和评价标准尚待完善。矿山环境的破坏从时间上来看可分为老的破坏和新的破坏，对新老破坏问题如何执行其矿山环境恢复保证金制度，尚无明确规定。同时，缺乏规范统一的征收范围和征收标准。

2.5 矿产资源开发生态环境补偿标准执行不统一

一是补偿收费分散，存在“搭便车”收费现象；同时由于征收部门的不同，缺乏深入的沟通，常常出现环境保护立法与矿产资源立法存在一定的分歧，从而形成对同一补偿对象多种名目收费，加重了矿山企业的负担；二是缺乏统一的模式和规定。具体执行中，有的地方是按矿产开采量征收的，有的地方是按销售量征收的，有的是按项目的投资量征收的，还有的是按矿业对矿山生态破坏的占地面积征收；三是由于征收方式不一致，征收标准不同，存在征收费用远低治理费用的现象。

3 完善矿产资源开发生态环境补偿制度

3.1 明确矿产资源开发生态环境补偿的目标

矿产资源开发生态环境补偿的总体目标是：构建系统完善的矿产资源开发生态环境补偿法律法规体系，使之有法可依，有章可循；建立相应的制度，使之行之有效；建立健全地质环境管理组织机构与管理体制机制体系，加强技术支撑体系和支撑队伍建设，加强中介组织建设和管理，强化技术支持体系。

3.2 完善矿产资源开发生态环境补偿的法律法规

目前，涉及到矿山环境方面的法律主要有《环境保护法》、《地质灾害防治条例》、《矿山地质环境保护规定》等，但有针对性地对矿山环境做了规定的只有《矿山地质环境保护规定》和《地质灾害防治条例》。由于《矿山地质环境报告规定》和《地质灾害防治条例》是将矿山地质环境部分如何管理作了明确的规定，而涉及矿山“三废”和矿山生态环境部分没有明确规定。因此，有两种解决方案［3］：一是将《矿山地质环境保护规定》升格为《矿山环境保护条例》。由于《矿山地质环境报告规定》为部门规章，其法律效应大打折扣。可以将《矿山地质环境保护规定》升格为《矿山环境保护条例》。将《矿山地质环境保护规定》升格为《矿山环境保护条例》，并将地下水、矿山地质环境和矿山生态环境合并在一起，由一个部门进行管理比较合宜。二是在《环境保护法》的指导下，直接出台《矿山环境（保护）法》。目前，水资源的管理有《水法》，森林的有《森林法》，还有《草原法》、《大气法》等。矿山环境在未来我国建设生态文明和可持续发展的国家战略中也占有较为重要的地位，因此，矿山环境也应该单独立法——《矿山环境（保护）法》。由于其是单独在《环保法》下立法，其职能（部门）需要调整，一个是将水利部门地下水管理职能、国土部门的地下水环境管理职能、环保部的矿山三废的管理职能剥离，考虑到国土部门还有矿山管理职能等因素，因而，出台《矿山环境（保护）法》，将这三者职能合并，划归国土部门管理，还是较为合宜的。

3.2 建立健全 “三制度、一机制、一基金”基本制度

矿产资源开发的生态环境补偿机制需要以相关法律法规为龙头，建立完善“三制度、一机制、一基金”制度，用以构建我国矿产资源开发生态环境补偿的长效机制。“三制度”分别为：矿山环境损害补偿赔偿制度、矿山环境责任保险制度、以及矿山地质环境恢复治理保证金制度。“一机制”为矿产资源开发环境代价核算机制、“一基金”为横向转移环境代价补偿共建基金。

3.3.1 矿山生态环境责任保险制度

借鉴生态环境污染强制责任保险的经验做法，建立矿山生态环境责任保险制度，采用行政和市场相结合的方式，鼓励和督促矿业企业投保［4］。通过矿山生态环境责任保险的落实，促进生态环境补偿长效机制的建设。

3.3.2 矿山生态环境损害补偿赔偿制度

矿产资源开发者与利用者应当承担其经营活动对生态环境造成破坏的损失，从而补偿其生存发展环境遭到损害的当地社区居民的利益，补偿的标准是对矿区生态环境功能造成损害的价值或对相关利益者预期收益的影响进行足额赔偿。

3.3.3 矿山地质环境恢复治理保证金制度

根据相关行政部门认可的生态环境恢复治理方案，由相关专业机构在科学评估资源开发带来生态环境损失的基础上，核算确定矿山地质环境恢复治理保证金的缴存标准，国土资源行政主管部门应该建立矿山地质环境恢复治理保证金的缴存核算制度，保证采矿权人缴纳的保证金不得低于将来用于恢复治理所需实际费用［5］。

3.3.4 矿产资源开发生态环境代价核算机制

将矿山环境代价核算列入矿产资源开发相关审批环节。矿山企业在取得资源开发权利时必须提供由具有相应编制机构编制的矿山生态环境代价核算及代价控制报告，详细计算矿产资源开发带来的预期收益以及矿产资源开发对于生态环境造成的负面影响，将上述两者进行比较，如果对于环境造成的负面价值超过资源开发的预期收益，将不允许企业进行资源开发［6］。

3.3.5 横向转移生态环境代价补偿共建基金

按照“谁受益、谁补偿”的生态补偿原则，作为资源输入型的东部及沿海受益地区也应该向资源输出型的地区进行生态补偿。主要用于矿区居民发展机会的损失补偿和历史时期形成的生态环境破坏的生态补偿。对于具体的补偿模式以及补偿数额，可以由国家依据其煤矿资源、铁矿石资源流量及煤矿、铁矿石差价按一定比例征收，通过输入地政府向输出地政府或直接向国家财政转移的方式来实现由于资源原产地发展机会成本和生态环境破坏的补偿。

［1］葛伟亚，周洁.矿山环境管理保护研究进展分析［J］.西部探矿工程，2008（11）：128－129.

［2］中国国土资源经济研究院.地质环境管理发展战略总体思路和基本框架［R］.2010.

［3］黄凤文，余振国，孙贵尚.矿山环境管理引入矿山环境责任保险制度研究［J］.中国国土资源经济，2007（8）：24－25.

［4］张涛.北京市矿山环境治理恢复保证金缴存标准研究［D］.北京：中国地质大学（北京），2008.

［5］中国国土资源经济研究院.矿产资源开发环境代价的核算理论方法与核算制度建设研究［R］.2012.

［6］胡炜，魏本宁，赵江涛.国外矿山环境治理管理制度研究及对我国的启示［J］.中国矿业，2011，20（S1）：134－136.

The perfection of the system of ecological compensation of mineral resource exploitation in China

LI Chao－feng
（Law school，Renmin University of China，Beijing 100872，China）

This paper introduced the system construction and the treatment status of ecological environment construction of mineral resources development，and discussed the problems in ecological compensation of mineral resource exploitation from the management system，legal protection，taxes compensation，margin，and the implementation standards.we should make the objectives and positioning of ecological Compensation of Mineral Resource Exploitation clearly，and take improving the legal system as the basis，establish and improve the basic system of"three system，a mechanism，a fund".

mineral resources；development；ecological compensation；legal system

李超峰（1973－），男，河南濮阳人，中国人民大学法学院博士后研究人员，主要研究方向为法学理论、司法制度等。E－mail：lcff2002＠126.com。

D922.62

A

1004－4051（2015）09－0069－03

2015－02－04