食品安全监督管理体系存在的问题和对策分析

麦海岸，张梅英，黄桂玲，梁柳婉，张观连

深圳市光明新区卫生监督所证件申领科101室，广东深圳518000

食品安全监督管理体系存在的问题和对策分析

麦海岸，张梅英，黄桂玲，梁柳婉，张观连

深圳市光明新区卫生监督所证件申领科101室，广东深圳518000

自从2009年我国颁布并开始实施《中华人民共和国食品安全法》以来，食品安全工作取得了良好的进展，其整体形势呈现出稳中向好的趋势，但是目前一些制约和影响我国食品安全的深层次问题和矛盾依然没有得到有效解决，食品安全形势不容乐观。要确保食品生产的安全，就必须建立一套完善的食品监管体系。该文通过分析食品安全监督管理体系存在的问题，查阅相关的法律法规和文献，参考西方国家的优秀经验，提出相应的对策，希望有助于完善并健全我国食品安全监督管理体系，使食品安全得到有力的保障。

食品安全；监督体系；立法；执法主体

食品安全问题关系到千家万户每一个人的生命和健康。随着市场经济的发展，食品市场也进一步扩大，同时也带来了一系列问题。从2003年的阜阳"大头娃娃"奶粉事件起，"苏丹红事件"、"三鹿"三聚氰胺毒奶粉事件、人造"新鲜红枣"事件，食品安全事件年年发生、屡禁不止，三聚氰胺超标奶粉多次幽灵重现，食品安全问题再次成为民众关注的焦点。食品安全问题为什么频繁发生？商家唯利是图、缺乏业界良心、人民食品安全知识缺乏是其中的原因，更重要的是食品安全法律制度不完善，监督管理不到位。该文通过分析食品安全监督管理体系存在的问题，针对性地提出对策，希望对我国食品安全监督管理体系的完善有所帮助。

1 食品安全监督管理体系的意义

食品安全关乎到人民的身体健康，社会的稳定繁荣,是每个政府亟需保障的头等大事。但是食品从原材料、加工、保存、销售等环节都容易出现安全问题，如果没有一套完整的监督管理体系，单靠从业者的良心和政府平常的监督和检查，很难确保食品的安全。食品生产监督、质量检测、市场准入等都需要法律制度来明确，权责落实到位才能管理有效。另一方面，一旦商家生产销售有毒有害食品，构成犯罪如何处理，怎么规定违反成本才有威慑力，这都需要一套完整的监督体系才能加以保障，才能从整个生产过程保障食品的安全。

2 我国食品安全监督管理体系的现状

《中华人民共和国食品安全法》自2009年试行以来，一直沿用至今。我国在食品方面已经形成法律、行政法规、部门规章、地方性法规、政府及政府规范性文件相结合的法律体系。食品安全法全方位为食品安全提供了法律保障，有利于防范食品安全事故，有利于规范食品生产经营活动，让食品安全得到切实保证，是做好食品安全工作的新起点。

但是该法律体系本身并不够完善，在生产经营或者监管方面的规定有较多的“粗线条”式条文，《食品安全法》的配套立法完成率偏低[1]，许多配套立法迟迟没有出台或者配套立法设计的不合理，致使我国基层政府的质检、卫生监督、药监等有关机构对于执法监督的分工不明确，部门职能交叉、职责不清则削弱了执法的力度。

3 我国食品安全监督管理体系存在的问题

食品安全事故和问题的频繁发生，引起社会的广泛关注和政府的高度重视，也引起了人们对食品安全监督管理体系的思考。在依法治国的层面来看，法律制度的不完善是导致食品安全事故重复发生的根本原因，同时法律的实施需要监督的落实，全方位的监督。笔者认为，我国的食品安全监督管理体系主要存在的问题有以下四个方面。

第一，食品安全监管的立法不完善。主要体现在：其一、法律的保护威慑不足；其二、立法主体不统一导致规范相互冲突，缺乏具有可操作性的实施细则；其三、相关法律的出台早已不适应经济发展的需要。第二，国家食品安全标准的制定不能满足监管；相比于欧盟的标准，我们国家对于食品安全的标准明显过低。例如，一些食品添加剂的合格标准范围过大，同时对这方面的规定落实不到位，检测不及时，尽管现已取消了免检制度，可是对于一些著名品牌的检测还是没能形成常规化，监测周期过长依旧存在。添加剂以及某些有害成分的标准不够明确，监管起来更为困难。第三，监管部门职权多头交叉的矛盾仍未彻底解决，由于食品的生产、流通和消费的过程纷繁复杂，各环节之间交叉反复的现象普遍，行政机关的职责划分不清，难以形成从“农田到餐桌”整条食物链的无缝对接[2]，食品安全监管盲区较多。每当有消费者投诉某些产品存在质量问题后，相关部门之间配合不紧密，缺乏沟通，或者存在相互推诿的现象。第四，社会监督力量薄弱，主要体现在监督主体的稀少，除了政府有关部门和媒体，我们很难看到社会有其他组织去监督食品安全。

4 完善食品安全监管体系的措施

4.1 完善相关的法律法规，加大惩罚力度

在我国，食品安全相关的法律对于违法的商家惩罚力度过小，商家的违法成本过低，在强大利益的驱使下一度迷失。法律的落实除了本身守法意识，制度的保障起到了决定性的作用。在行政处罚方面，通过制定新标准，适应新市场经济发展的趋势，加大对违法企业处罚力度，例如采取统一高额罚款，在源头上杜绝不良商家行为。对于多次违法的商家，可采取吊销执照的办法，从严处罚。对于各个部门的规范，要制定统一的标准，以食品安全法为标准，建立一个规范制定审核机构，统一各个部门的规范标准，严格按照标准执法。

在刑法保护方面，可以采取某些学者的意见，把食品犯罪纳入到危害公共安全犯罪的领域[3]，从犯罪主要客体界定方面来看，目前食品领域犯罪的主要特点包括后果严重、扩散性强、范围广等，食品安全犯罪的主要客体为不特定或多数人的生命安全和身体健康。危害公共安全罪的同类客体主要是侵犯了不特定或多数人的健康、生命、重大公私财产的安全，因此把食品领域犯罪纳入到公共安全罪有着其合理性，可以加大刑法保护方面的威慑作用。

4.2 完善问题食品召回、无害化处理、销毁等制度

食品召回对于违法商家缺少强制性的规定，并没有把食品召回在实体上和程序上制定具体规范细致的操作，而且相关的配套制度也不够完善，不能很好地应对实际存在的各种问题。针对以上情况，提出以下建议。

第一，建立惩戒与激励相结合的食品召回法律责任。针对主动召回缺陷食品的企业,召回监管部门在实施行政处罚前，可以从该企业生产的有害食品危害程度、扩散范围、是否达到召回的预期效果等方面进行考察,对于缺陷食品没有造成严重危害，并且积极配合实行召回的企业,不仅可以从轻、减轻处罚,还可适当合理的免除处罚,甚至提高企业诚信认可等级，达到鼓励更多的企业实行召回的目的。在刑罚方面，为了震慑那些拒不召回问题食品的企业，在食品安全犯罪的处罚中可以再增加“不履行食品召回义务罪”或者直接把不履行召回义务的行为作为食品安全犯罪的加重犯加以处罚。

第二、建立食品召回责任保险制度，缓解企业经营者经济压力，分散企业风险。食品召回责任保险制度为实现生产者与消费者的“双赢”局面建立了良好的法律基础,当生产商面对突发性食品安全事件时不仅可以得到相关的资金支持,还能得到保险公司提供的专业应急策略指导，促进生产企业以最低的成本避免危机的发生，以正确的方式面对政府和广大民众,同时，还能确保危害发生后消费者可以得到及时的救助和赔偿[4]。面对我国对食品安全违法行为的惩罚力度越来越大，出现问题食品的成本越来越高的趋势，结合我国中小食品企业居多,难独自承担过高的召回费，食品召回责任保险制度可缓解企业经营者得经济压力，是分散企业风险的好方法。

第三，建立专门的技术公司,对召回后的食品进行专业化的处理。在我国,封存和销毁危害食品是食品生产商处理召回后问题食品的主要处理方式。但是,在利益的驱动下，许多食品生产商完全不顾及消费者的生命和健康安全，对问题食品通过多种卑劣手段如更换包装、生产日期，并按照一定比例重新配置等,让问题食品再次流入到市场中,甚至以更高的价格卖给消费者。在日本，被召回后食品都交由废弃物处理商进行处理,由处理商针对食品的缺陷程度不同做出不同的处理决定，如利用食物发酵后产生的沼气来发电发热；将食品转移给肥料公司,加工成有机肥料后再卖给农户；或是将剩下的制成生物燃油,再次出售给能源公司，这样的处理方式不仅具有较高的可取性，而且更加无污染和危害[4]。我国政府可以借鉴日本处理问题食品的经验,成立专门的技术公司,更加专业化、有条理性的处理被召回后的食品。监管部门监督企业召回问题食品后,由企业直接将问题食品移交给技术公司，这些公司根据问题食品缺陷程度作出判断，如果有其他可利用的用途,就发往各个下游公司,进行废物处理,变废为宝。如果认定食品没有任何利用价值则直接进行销毁处理。

4.3 制定严格的食品安全标准，从源头上减少食品安全事故

我国政府相关部门应该积极研究国际标准，特别是国际食品法典委员会关于食品的标准、国际植物保护联盟关于植物健康的标准、欧盟、美国等发达国家和实体制定的食品安全方面的标准，以及国际兽医组织关于动植物健康的标准，以此对我国现行的标准进行适当的改良，加快建立健全的食品安全标准体系，从整体上提高食品安全的标准，并增加一部分食品检验指标，提高指标的水准。

4.4 规范执法部门的权限与职责，建立食品安全信息公开责任追究机制

应通过网络把每个食品相关部门联系起来，形成一个对外统一的窗口，有利于信息的统一发布，增加人民对食品安全信息的获取，对于有害食品的鉴别能力得以提高。统一的部门也能向群众提供一个有效的投诉渠道，加强群众共同监督的积极性，做到事事有人管，责任落实明确，一旦出现违法的商家，能及时执法，打击违法者的嚣张气焰，同时也能对于某些不作为部门启动问责程序，才能使法律法规得以施行。

此外，应当建立具体而透明的信息公开法律责任规范，让食品安全信息的公开责任追究更具有实际操作性。第一，明确相关责任人因过错而拒绝公开信息，或者因公开信息不当给相对人造成损失的行政责任，对于徇私舞弊、滥用职权、玩忽职守等给予不同程度的行政处罚。第二，对于法律责任中属于行政责任或刑事责任进行清晰的界定，针对行政侵权行为或民事侵权行为，要明确政府信息，公开国家赔偿责任。第三、详细的规定行政部门拒不执行法院判决时可能承担的责任及责任人的责任，行政机关实现自我监督。可以将责任人的如姓名、职位、过错及受到的处罚或未处罚等基本资料，作为信息公开的重要内容进行适当公布。

4.5 人民群众参与监督，形成第三方监督机构

食品安全关系到每一个人的生命健康，我们应该鼓励每一个人参与到食品安全的监督活动中，通过广大群众的努力，让食品违法活动无所遁形。把食品安全的标准以及检测信息通过专门的平台及时、定时的公布，让人民群众加以鉴别，并能积极地参与监督。完善举报制度，通过举报有奖，举报保密的形式，让执法活动时刻盯着不良商家，才能更好地杜绝食品违法活动。由于食品问题的隐蔽性，政府也可以参考美国的经验，建立食品安全第三方监督检查机构。鉴于我们的国情，可以通过合资的方式，部分政府出资，部分民间慈善机构出资的形式，保障第三方监督机构的运作资金，把食品出售检测的部分过程可交给第三方机构去完成，并赋予一定的权限，不仅可以改变政府监督这种单一的形式，还能通过市场的优劣淘汰，形成更优秀的第三方监督机构，营造更有利的监督局面。

4.6 开展食品相关法律的宣传教育活动，营造良好的监督氛围

法律法规的良好施行，前提是让人民群众知道法律法规的存在。在我国，法律法规的宣传并不是很重视，特别是对于食品安全的法律法规，很多群众不知道有相关的法律保护，维权意识更无从谈起，商家不知道相关的惩罚，敬畏之心难以形成。所以，法律法规的宣传教育尤为重要，不仅能让人民群众知法守法，更应该注重培养人民群众对法律的敬畏之心，才能更好地实行相关的法律，才能使法律发挥它应有的作用。食品相关部门应定期到社区、公共场所等宣传食品相关法律，提高人民的法律意识。

5 结语

食品安全问题是当下百姓最关心的问题，只有完善食品安全监督管理体系，通过严谨的立法和规范统一的执法，保障食品生产整个过程的安全，才能规范好食品市场，营造一个安全的食品生产环境。通过各方的合力，形成全方位的监督体系，才能有效制止商家的违法活动，有力地保障食品安全，维护人民群众的身体健康。

[1]许王斌.配套立法制度研究—以食品安全法为例[D].济南:山东大学,2012.

[2]颜海娜.食品安全监管部门间关系研究[M].北京:中国社会科学出版社,2013.

[3]彭玉伟.论我国食品安全犯罪刑法规制的缺陷与完善[J].内蒙古社会科学(汉文版),2009（4）：23-26.

[4]张玉洁.我国食品召回制度缺陷问题分析[D].昆明:昆明理工大学,2013.

Problems and Countermeasures of Food Safety Supervision and Management System

MAI Hai-an,ZHANG Mei-ying,HUANG Gui-ling,LIANG Liu-wan,ZHANG Guan-lian
Shenzhen Guangming New District Health Supervision documents 101 room,Shenzhen,Guangdong Province,518000 China

Since 2009,the food safety law of the People's Republic of China issued and implemented,positive progress was made in China's food safety work,the food security situation in the overall stability good,but the influence and restrict the deep-seated contradictions and problems of food safety in our country has not been fundamentally solved,the food safety situation is still grim.To ensure the safety of the food production,we must establish a set of perfect food regulatory system. This dissertation will analyze the problem of food supervision system by reading related laws and bibliographies,taking excellent experience of western countries for reference and coming up with related solutions,which aims to give some good advises to perfect our food safety supervision system and improve our food safety guarantee.

Food safety;Supervision system;Legislation;Execution

R1

A

1672-5654（2015）06（b）-0025-03

2015-03-19）

麦海岸（1977-），男，广东深圳人，学士，主任，主要从事卫生监督执法工作。