涉河建设项目防洪影响处理工程代建制度的思考

孙成坤 李维维

涉河建设项目防洪影响处理工程代建制度的思考

孙成坤 李维维

涉河建设项目是指在河道管理新建、扩建、改建的建设项目，包括开发水利（水电）、防治水害、整治河道的各类工程，跨河、穿河、穿堤、临河的桥梁、码头、道路、渡口、管道、缆线、取水口、排污口等建筑物，厂房、仓库、工业和民用建筑以及公共设施。《中华人民共和国防洪法》第33条规定：“在洪泛区、蓄滞洪区内建设非防洪建设项目对防洪可能产生的影响作出评价，编制洪水影响评价报告，提出防御措施。”涉河建设项目防洪影响处理工程（以下简称防洪影响处理工程）定义为非防洪建设项目（防洪建设项目一般对河道和水系的原态影响较大，工程主体已经考虑防洪影响处理措施）对防洪可能产生影响的防御措施。防洪影响处理工程按照工程类别分类可以分为：码头工程、桥梁工程、取水泵站、排污口、穿河管道工程、跨河线路等。

一、代建制在我国工程项目建设中的模式

对于代建制，目前尚未形成明确统一的定义，也缺乏政府机构发布的严格定义。全国各地推行的做法和实践方式也都表明了当前对于这一概念认识上的不一致性。当前对代建制最权威的解释来源于国家有关部门的研究报告和国务院的正式文件。为了进一步深化投资体制改革，提高政府投资工程的投资效益和建设管理水平，国务院于2004年7月16日出台了国发〔2004〕20号《国务院关于投资体制改革的决定》，《决定》第三部分明确了政府投资项目代建制概念：“政府（投资主体）通过招标方式，选择具有相应资质、社会专业化的项目管理单位作为代建人，负责对项目进行投资管理和建设实施的组织工作，严格控制项目投资、质量和工期，项目建成后交付使用单位的制度”。

1.由政府建立专业代建项目公司直接委托项目建设

由政府建立专业代建项目公司并直接委托项目建设这种模式采用较多，尤其是在重大工程项目中。一般由政府建立专业代建项目公司，作为项目建设法人，负责项目的融资、投资，经过招投标择优选择代建单位，项目公司向代建单位提出项目的建设目标，包括项目功能、质量、进度、投资控制等。

2.政府建立专门代建机构直接委托项目建设

由政府部门建立专门负责公共项目统一建设管理的部门，作为法人负责项目管理和监督工作，它往往拥有自己的工程师和造价人员，能够对公共投资工程项目进行有效的监控。这种做法主要是借鉴香港工务局做法。深圳市在全国范围内较早地借鉴了这一做法，在建设局下设建筑工务局，代表市政府行使业主职能和项目管理职能，负责由政府投资建设工程项目的组织协调和监督管理工作。

二、防洪影响处理工程项目建设管理中存在的问题

1.建设管理单位专业化程度低

目前，大量涉河建设项目投资是由非水利行业的单位投资的，投资主体主要包括：交通、电力、化工、通信、铁路及市政等部门，工程建设管理单位往往由各自行业技术人员组成，这种管理班子通常对各自专业技术要求熟悉，但却不熟悉防洪影响处理工程的专业要求。这就为防洪影响处理工程建设过程中的质量和安全问题埋下了隐患。

2.建设管理单位对防洪影响处理工程的重要性认识不足

为确保江河防洪安全，根据《水法》《防洪法》《河道管理条例》等水法规规定，涉河建设项目必须按照河道及水工程管理权限，经水行政主管部门或经授权的省级河道及水工程管理单位审查同意后，方可按照基本建设程序履行审批手续。有的建设单位虽然按照规定在项目报批时编制了防洪影响处理工程设计，但是由于其不会给建设项目本身带来直接效益，建设管理单位在取得工程开工许可后，出于节省成本的考虑，存在不按照设计标准施工、不按照批复时间要求施工，更有甚者部分工程不实施防洪影响处理工程，给人民生命财产安全造成重大隐患。

3.涉河建设项目存在监理缺位现象

由于近年来我国经济飞速发展，拟建和在建设工程的数量急剧增加，大量不符合执业资格要求的监理人员涌入监理行业，各监理单位普遍存在着管理水平有限、人员素质参差不齐、专业配套能力较弱、技术装备不先进等薄弱环节。由于现在监理实行的是市场招投标制，因此，监理方不可避免地要与业主搞好关系，从而影响了监理的公正性。而建设单位往往只注重能发挥工程效益的主体工程质量，对防洪影响处理工程监理单位的选择和监理人员行为管理不够重视，造成项目监理缺位现象。

三、防洪影响处理工程代建制的有效性分析

1.提高项目管理专业化水平

作为代建单位的项目管理机构或公司，具有工程建设管理能力和经验，可以对项目工程建设进行专业化管理，并全面负责施工现场的安全、环保、卫生、市政等方面的监控和协调，处理各种突发情况，最终保障建设工程按期竣工，确保工程质量。

涉河建设项目的业主一般都不熟悉水利工程建设程序和相关法律法规，不具有水利专业管理知识，却从事专业技术知识要求较高的涉河建设管理工作。工程建设管理行为的任何缺陷或差错，都可能造成质量安全隐患而危及人民的生命财产安全，是一个深层的、需要从制度上加以解决的问题。实行代建制度可以弥补涉河建设项目业主的固有缺陷，有助于保证工程质量和维护市场秩序。

2.提高工程建设管理效率，减少建管人员安置

业主与代建方、实施方三者之间为合同关系，合同条款中明确各方权利和职责，明确工程项目投资控制目标、进度控制目标、工程质量目标和安全生产目标。通过代建单位专业化的管理，完成各项控制目标，能有效避免建管单位因缺乏全面专业的建设管理经验，不能有效控制质量、工期、成本的现象；可以使相关部门免去组织管理工程项目实施的具体事务，解决外行业主、分散管理、重复设置机构等问题，体现了专业化的现代生产发展的规律要求，有利于推进政府部门职能转变；同时还可解决因工程实施扩招人员，工程结束后参建人员安置给建设单位造成困扰的问题，符合当前市场经济分工和效能原则。

3.强化监理行为管理，提高工程管理水平

实行代建制度，由项目管理机构或公司负责对监理单位进行有效的监督管理，既增强了业主方的工程建设管理能力，又弥补了监理方的缺点，从而有效地保证了工程建设的顺利实施，为工程建设各项目标的完成创造了条件、提供了保障。

4.适应了现阶段反腐败的要求

建设工程领域滋生腐败的原因是多方面的，而建设工程管理制度的缺陷是一个最重要、最直接的原因，涉河建设项目也不例外。代建制度的实施，通过规范的委托程序与合同，将建设工程管理的某些重要环节由暗处转到明处，从而减少建设单位因不懂专业而出现的错误，也方便行业管理机关和执法机关的监督管理，减少腐败发生，促使建设工程项目的管理者能够真正按市场规则、基本建设程序要求推进工程建设。

四、结语

为深入贯彻党的十八大和十八届三中全会精神，全面落实中央关于水利改革发展的决策部署，推动水利重要领域和关键环节改革攻坚，2014年《水利部关于深化水利改革的指导意见》指出要“因地制宜推行水利工程代建制、设计施工总承包等模式，实行专业化社会化建设管理。”

随着国民经济发展的不断深入，涉河建设项目不断增多，防洪影响处理工程管理专业水平低下、工程重要性认识不足、监理管理缺位等问题日益突出。实行防洪影响处理工程代建制，不仅可以有效地保证工程质量，提高政府投资效益，节约投资，杜绝腐败现象，而且对利用社会化专业机构管理水平、提高政府投资建设项目效益，从源头上解决项目单位建设专业管理经验不足、建设项目制约机制缺失等问题，都具有重大的意义

（作者单位：安徽省淮河河道管理局233000 安徽安兆工程技术咨询服务有限公司 233000）