昆明市五华区林权流转制约因素及对策探究



昆明市五华区林权流转制约因素及对策探究

胡依波1，刘沧山2，何光淇3，段振昌3

（1.西南林业大学经济管理学院，昆明650024；2.西南林业大学经济管理学院，昆明650024；

3.昆明市五华区农林局，昆明650031）

摘要：自2008年启动集体林改至今，五华区林权流转面积占林地总面积的比重仍很低。林权流转受到了产权不充分、融资困难和扶持政策不到位等6大制约因素的影响。只有在继续深化集体林权制度改革的过程中，对症施策才能促进五华发展都市型现代林业目标的实现。

关键词：林权流转；制约因素；五华区；对策

自2008年启动集体林权制度改革以来，林权流转被寄以厚望，希望通过林权流转促进林业适度规模经营和现代林业发展。但在实施过程中，因受到诸多因素制约，林权流转进度比较慢。在进一步深化集体林权制度改革的过程中，需要正视并积极破解这些瓶颈。

1　林权流转概念及进展概况

1.1林权流转概念

林权流转是指在不改变林地所有权及林地用途的前提下，林权权利人将其可以依法流转的森林、林木的所有权或使用权和林地的使用权，依法全部或部分有偿或无偿转移给公民、法人及其他组织的行为[1]。

1.2林权流转进展

截至2012年11月，全国累计流转集体林地

0.11亿hm2，占已确权林地面积的6%[2]。至2014年5月底，云南省林权流转面积93.16万hm2[3]，占已确权集体林地面积0.18亿hm2[4]的5.2%。

昆明市五华区自2008年林权主体改革起，至2014年底止，共办理林权流转登记24起，流转面积74.02 hm2[5]，占全区林地面积23 388.5 hm2[6]的0.315%。

2　林权流转对五华都市型现代林业发展的必要性

五华作为昆明市中心城区，辖区内的林地包括城市面山和近郊山林，全部为集体林，无国有林场由于特殊的区位，决定了五华区森林经营要以森林生态效益和社会效益为中心。五华区林业生产在保障昆明市生态环境安全和市民休闲需求的前提下，兼顾林农的经济利益。这就决定了五华区只能走都市型现代林业之路，大力发展以森林游憩、特色林果采摘和林下种养业为主的林业产业。而这些产业的培育和发展都需要以适度规模集中连片经营为前提，林农以家庭为单位单打独斗难以吸引市民前去休闲采摘和培育起竞争力，因此林权流转对于五华区发展都市型现代林业是必要的。

3　林权流转制约因素

3.1受约束的林权

林权的客体包括森林、林木和林地[7]。产权理论认为产权是一组权利束，包括所有权、使用权、收益权和处置权。但由于森林、林木和林地特殊的属性，林权权利人拥有的权利受到国家法律和政策的约束，在林地上开展森林游憩、特色林果和林下种养业等经营活动，林木更新采伐和林地利用受到限制。由于五华区是昆明主城中心城区，无论是林木的采伐还是林地的利用都必须遵守法律法规、政策和技术规程的规定，受到的限制相对州市县而言更严格一些。

3.1.1林木更新采伐限制

对林地上林木进行更新（如改种经济林果），必须申请采伐许可证，而我国实行采伐限额制，采伐指标严格控制。此外由采伐技术规程约束，对于大面积流转的林地基本不可能一次性地完成流转林木的更新改造。

3.1.2林地利用限制

开发森林旅游或发展林下种养业，在林地中修路、筑水渠，以及建设一定的管护设施，需要先获得发改局的立项（备案）批复，才能到林业主管部门办理林地占用和林木采伐手续；更不能未经审批而建设与森林游憩相关的配套设施，如房屋和餐馆等。而获得立项批复的投资门槛又比较高。此外根据目前政策在陡坡林地上发展林下经济也是不允许的[8]。

3.2林业融资困难

3.2.1资本金要求较高

与普通商品房和公路、铁路等行业的最低资本金要求（分别为20%和25%）相比较，云南省林业项目要投入更多的资本金，要求不少于30%[9]。而个人购买首套商品房最低首付比例也仅为20%。

3.2.2林权抵押贷款不易获取、金融政策与林业生产需求脱节

2012年，云南林权抵押贷款余额突破了114.6亿元，在全国连续3年排名第一[10]；而2012年末全省金融机构人民币各项贷款余额达13 848.10亿元[11]，经推算林权抵押贷款只占0.85%。五华区目前还没有掌握到申请林权抵押贷款成功的案例。

昆明公积金个人住房贷款，贷款额度上限35万，期限最高30年，根据2015年7月政策，年利率只有3[12]。

根据谢彦明2011在云南景谷的调查，接受调查的197户中只有25户获得林权抵押贷款，占调查总户数的12.69%，贷款的平均额度为16 615.38元，期限为1年，年利率为7.17%[13]。不论是贷款金额还是期限，都不切合林业生产周期长、资金需要大的特点。

3.2.3投资回收期长

与普通商品房开发项目，种植和养殖项目相比较，五华区目前占主导地位的核桃产业投资回收期明显更长，资金占用成本更高。种植核桃5～7年才开始挂果。云南省其他优势林产品投资回收期也是如此。如咖啡树从栽种到结果要3～5年，橡胶树8年开始割胶，速生丰产林要10年左右成材，栽种柚木等名贵木材需要30年以上时间才能成材。

3.3发展都市型林业产业的关键扶持政策未落地

为吸引社会资金投资林业，改善森林游憩、特色林果采摘和林下种养业经营条件，2014年7月，云南省人民政府提出，加快林下经济庄园建设，发展林下经济的经营主体可直接在林地内修筑生产设施，可使用不超过林地经营面积的5%用于建设管护等设施。2012年6月昆明市人民政府提出在都市农庄规划区域范围内，建设配套的服务项目。配套服务项目占地不超过农庄规划面积的5%[14]。但在近3年的实施过程中至今还没有一个经营主体成功申请到这5%的设施建设用地指标。

3.4林地分散、权属纠纷和法律意识薄弱

林改后林权分配给了村集体中的每家每户，新型经营主体要流入一定规模的成片山林，需要挨家挨户地与林农协商谈判，不仅需要耗费大量的时间，如果遇到“钉子户”，甚至会导致项目一时难以推进。

在林权确权颁证过程中，由于时间紧，到现场核实调查不够等原因，没有彻底解决权属不清、界线不清等引起的权属纠纷。在没有进行林权流转交易时，这种矛盾纠纷是隐性的。但如有流转交易改变既得利益时，这种纠纷马上就会显露，影响林权流入方的项目建设进度。

由于供求信息交流不畅和林权价值评估服务体系不完善，林农在流转林权的过程中，可能会低于市场价或正常价值而与新型经营主体签订流转合同，但林农如果事后发现吃亏了，会出现把林权再次流转给出价更高者或是提前收回林权等违约行为，甚至是采取堵路等不当措施。

在城市郊区，有相当一部分新型经营主体流入林地看重的就是5%的管护设施用地指标这个关键扶持政策。这意味着，林农在流出的林地中有5%要被征占用，由于补偿标准低和恋土情结，林农不愿意因流转而使林地过早价格过低地被征占用了。

3.5政策谨慎程序冗长

根据《森林法》和省市相关政策，目前公益林不能流转。凡被划为公益林的集体林，即使林农有意愿但也不能流转。五华区公益林面积占林地总面积超过50%。虽然目前昆明市在研究开放市级以下地方公益林流转政策，但由于公益林的特殊性质，即使可以流转，对生产经营活动的限制也预计肯定比商品林多。

目前在昆明市进行林权流转，需要经过5个层次的同意，仍显得比较冗长。即经2/3以上村（居）民或村（居）民代表同意；村委会（居委会）盖章；乡（镇）人民政府或街道办事处批准；向县级林业主管部门申请和县人民政府批准5个层次签字盖章。

3.6供需信息流通不畅

目前林权流转供需信息缺乏一个有效的线上和线下平台，有意转让的林农和有意流入的新型经营主体之间的供需信息不能及时有效交换，通常需要新型经营主体去四处打听。

4　破除林权流转障碍的对策建议

4.1落实和完善政策

4.1.1落实林木采伐

在严格控制森林资源消耗量小于森林资源生长量前提下，编制好中长期森林经营编制方案，以此作为林木采伐管理的依据，解决林权所有人采伐问题，同时，简化林木审批程序和手续，为林权所有者提供高效便捷的服务。

4.1.2落实设施建设用地指标政策

配套设施对森林游憩、特色林果采摘和林下种养殖业发展是不可或缺的，要尽快落实省市政策，为林权流入方真正消除发展都市型林业产业的环境设施障碍。

4.1.3扩大林业投融资渠道

积极争取省市林权贷款抵押项目，推进林权抵押贷款，林业小额贴息贷款，拓宽融资渠道。

4.2搭建交易平台

尽快建立“一个平台、四大体系”，即林权交易平台、林权管理体系、林权评估体系、林权融资担保体系、林业法律法规服务体系。

4.3积极化解纠纷

严格按照《森林法》、《林木林地权属争议处理办法》等相关法律政策，本着尊重历史、尊重事实互谅互让、依法依规的原则，尽快调处好林权流转纠纷。

林权流转是一项复杂而系统的工程，只有充分深刻认识当前制约林权流转的因素，并采取相对应的政策措施，才能实现以林权流转促五华都市型现代林业发展的目标。

参考文献：

[1]昆明市人民政府.昆明市林权流转管理办法[Z].2010.

[2]中央政府门户网站.我国目前累计发生集体林地流转面积1.62亿亩[EB/OL].(2012- 11- 23)[2015- 06- 07].http://www gov.cn/jrzg/2012- 11/23/content_2274153.htm.

[3]新华网.云南林权流转面积近1 400万亩[EB/OL].(2015- 06- 04 [2015- 06- 07].http://www.yn.xinhuanet.com/newscenter/2015- 06/04/c_134296536.htm.

[4]云南省统计局,国家统计局云南调查总队.云南省2011年国民经济和社会发展统计公报[Z].2012.

[5]昆明市五华区农林局.五华区林权流转统计表[Z].2014.

[6]昆明市五华区农林局.五华区“十二五”林业规划[Z].2009.

[7]沈月琴.林业经济学[M].北京：中国林业出版社，2011.

[8]云南省人民政府.云南省人民政府关于加快林下经济发展的意见[Z].2012.

[9]云南银监局.云南银行业林权抵押贷款管理暂行办法[Z].2010

[10]云南省林业厅.云南林业产业发展情况[EB/OL].(2013- 05-09)[2015- 06- 07].http://www.ynly.gov.cn/yunnanwz/pub/cms/2/8415/8477/91229.html.

[11]云南省统计局,国家统计局云南调查总队.云南省2012年国民经济和社会发展统计公报[Z].2013.

[12]昆明市住房公积金管理中心.关于调整住房公积金存贷款利率的公告[EB/OL].( 2015- 05- 11)[2015- 06- 07].http://zfgjj.km gov.cn/website/website.doact=view&classid=92&id=17650.

[13]谢彦明.云南景谷林权抵押贷款问题分析[J].西南林业大学学报，2011（2）:54- 57.

[14]昆明市人民政府.昆明市都市农庄建设管理暂行办法[Z] 2012.

［责任编辑：鹿鸣

改革实践

Research on Constraints and Countermeasures Related to Forest Tenure Transfer in

Wuhua District of Kunming City

HUYi- bo1, LIUCang- shan2, HE Guang- qi3, DUANZhen- chang3

(1.College of Economics and Management of Southwest Forestry University, Kunming Yunnan 650024, China;

2.College of Economics and Management of Southwest Forestry University, Kunming Yunnan 650024, China;

3.Agriculture and Forest Bureau of Wuhua District of Kunming City, Kunming Yunnan 650031, China)

Abstract:The proportion of the acreage of forest whose tenure has been transferred since 2008 when a new round forest tenure reformstarted is lowin Wuhua district.There are 6 categoryconstraints totally, including insufficient property, difficulty in fund raising, and poor implementing for key supportive policy, etc.The goal of urban modern forest establishment in Wuhua district can’t be realized until related countermeasures are taken in the process ofdeepeningthe reformofforest tenure.

Key Words:forest tenure transfer; constraints; Wuhua District; countermeasures

通讯作者：刘沧山（1960-），男，河北沙河人，教授，从事教育、管理、农村区域发展方面研究。

作者简介：第一胡依波（1978-），男，江西修水人，硕士研究生。

收稿日期：2015- 06- 22

DOI：10.13691/j.cnki.cn23- 1539/f.2015.04.006

文章编号：1673- 5919（2015）04- 0023- 03

文献标识码：A

中图分类号：F326.22