机构养老服务标准体系的研究现状与展望

机构养老服务标准体系的研究现状与展望

王章安1

(广西中医药大学护理学院，广西南宁530022)

关键词〔〕养老机构;保健服务;社会福利;质量评价标准体系

中图分类号〔〕R473.2〔

基金项目：2013年教育部人文社会科学研究青年基金资助课题(No.13YJCZH189);广西中医药大学校级科研项目(No.P2012065);2014年广西地方卫生标准制定项目(No.2014-0226)

1南宁重阳护理院

第一作者：王章安(1978-)，男，讲师，硕士，主要从事老年学、老年护理研究。

2013年末，我国60周岁及以上人口已超过2亿，占总人口的14.9%,其中“失能老人”的总数已超过3 700万人，预计到2015年将接近4 000万人〔1〕。随着养老服务业的快速发展和老年人对机构养老服务需求层次的提升，如何评价和提高养老机构服务质量逐渐成为人们关注的焦点问题，机构养老服务标准体系的研发成为影响养老服务业发展的瓶颈问题。

1机构养老服务标准体系的概念和意义

1.1概念机构养老服务标准体系是各类养老机构的服务标准按其内在联系形成的科学的有机整体，它以机构养老服务通用基础标准体系为基础，服务保障标准体系和服务提供标准体系为核心的服务业组织标准化结构框架形式。凡是机构养老服务范围内需要协调统一的服务质量、服务管理、服务工作要求，都应该制定相应标准，并纳入机构养老服务标准体系。

1.2意义机构养老作为社会养老服务体系的重要组成部分起着支撑作用，养老机构提供的服务以及形成的规范、评价标准等对居家和社区养老服务起着示范和辐射作用。但当前的养老机构管理比较粗放，缺乏统一的行业管理规范，难以满足日益增长的养老服务需求。目前我国尚无完整的养老服务标准体系，各地区在积极摸索适合本地区发展的养老标准的同时，亟需开展机构养老服务标准研究，在全国范围内制定一套具有普遍指导意义的标准体系，确保养老机构规范执业、协调有序发展，以提升机构养老服务质量，保障老人权益。

2国际、发达国家机构养老服务标准化建设现状

2.1国际机构养老服务业标准化建设现状国际标准化组织(ISO)目前共发布实施了12项养老服务业国际标准，主要涉及信息技术在服务老年人方面的应用以及如何在制定标准时考虑老年人的需求等方面。ISO标准作为全球范围内普遍通用的标准，具有广泛的普适性，与国家或行业标准相比，所提出的要求原则性较强。我国应在ISO标准基础上和框架内，研制符合我国养老服务业发展实际、满足养老服务业标准化现实需求的国家与行业标准。

2.2发达国家机构养老服务业标准化建设现状国外发达国家养老服务标准大多是以技术法规、指令、条例等形式体现出来。近年来，社会福利机构(涵盖养老机构)标准在国外社会福利事业的发展中得到了一定的重视，特别是普遍存在基础标准先行的情况。

2.2.1美国的机构养老服务业标准化建设现状美国卫生部医疗保险和医疗救助中心发布实施了两项养老服务标准，分别规定了养老服务的传统和新兴评价指标，作为对养老机构监督检查的手段和依据。此外，经过长期的经验积累，美国各养老机构都制定了各自的服务标准，涉及服务流程、服务规范、服务技术、设备设施和质量监控等方面的要求〔2〕。其养老机构提供的服务主要包括生活照料服务、护理服务、饮食服务、医疗服务、专业康复服务、牙科服务、药物服务等7个方面。在联邦法律的基础上，各州可增加服务内容或者更改服务内容的分类，确立相应的法规规范护理院的服务。同时，美国医疗保险计划针对服务质量开展了养老机构五星级评估工作，评估内容主要包括服务质量管理、从业人员、老年人健康检查等方面，根据评估结果对养老机构评等定级，作为消费者选择养老机构的依据之一。美国在协会、企业、机构层面丰富多彩的标准化实践活动取得了很好的效益，其以国家立法为依托，建立质量评价体系的框架和质量评价体系持续改进的举措〔3〕，可为我国未来开展养老服务业第三方评估、服务机构认证、建立养老服务质量标准体系框架等方面的工作提供良好借鉴。

2.2.2英国的机构养老服务业标准化建设现状英国养老机构的服务质量控制和监督管理主要依照由英国财政部等颁布的家庭生活标准、居家服务机构指南、老年居家服务标准指南、残疾人居家服务标准指南、健康技术备忘录等规范性文件进行，并通过定期检查、推广最佳做法和培训等措施提高机构人员素质〔2，4〕。养老服务标准内容主要涉及服务质量(包括护理质量、老人生活质量等)、服务机构要求(包括场所、环境、设施设备)、针对养老机构的评估规范(包括评估流程、评估内容、评估人员要求)等方面。

2.2.3澳大利亚的机构养老服务业标准化建设现状澳大利亚政府于2008年依据《老年人护理法》出台了《老年人的能力评估标准》以及养老机构的认证标准。由澳大利亚健康与老年部指定的老年服务标准和认证代理有限公司根据管理体系、人员配置、组织发展，健康和人员服务，老年人的居住生活方式，实际环境和安全系统共44项要求对养老机构进行质量认证。这些标准有力地引导了养老服务业的健康发展、保护了老年人权益〔2〕。此外，管理机构还采用消费者调查的方式来确保长期照护的质量，聚焦于老人入住机构的体验和对服务的满意度及机构工作人员对客户权利的尊重等。澳大利亚养老服务业标准化工作最大特点是带有政府色彩的社会力量介入，这种第三方机构开展的服务质量测评和机构认证工作往往具有其他机构难以媲美的权威性，有效规范相关认证市场，为我国规范开展养老服务机构认证和服务质量测评提供了思路借鉴。

2.2.4日本的长期护理服务业标准化建设现状日本在养老服务业标准化建设工作方面成绩突出，共发布实施29项养老服务业国家标准和包括《老人福利法》、《老人保健法》、《介护保险法》、《高龄老人保健福利推进10年战略计划》在内的较为完善的政策和法律支持体系。在养老服务业标准化与评价方面，目前日本主要实施由厚生省老人保健福祉局制订的养老服务评价标准，涉及日常生活服务、特殊服务、其他服务、与相关业务单位的协作、设施设备与环境、经营管理六方面内容，根据这六方面设定各种问题，组成服务评价项目。日本养老服务标准在软件方面的制定十分具体且有针对性，其养老服务依照入住老人的需求制定了非常详细的评价标准，包括五个项目(服务、饮食、医疗、精神、制度管理)87 个子评价指标〔5〕。其养老服务标准中处处体现出内容详细、要求具体、可操作性强的精细化特点。

3我国机构养老服务标准化建设与研究现状

3.1港台地区情况香港地区养老机构起步较早，发展相对成熟。社会福利署与非政府机构协商制定16项细化的服务标准，使养老服务管理标准化。通过全面推行服务标准，安老院舍的照顾服务运作和供给得以标准化管理，长期照护服务质量得到明显提高。我国台湾地区学者利用Delphi法通过对台湾200名养老服务领域专家的调查，提出了一个运用于养老机构评价的SERVQUAL模型。该研究发现各质量维度指标中，最为重要的是回应性、同理心、可靠性、移情性和保证性〔6〕。

3.2内地情况我国在养老服务领域的标准研制始于民政领域开展的标准体系研究与实践。在养老服务业领域，目前我国已发布国家标准2项、正在制定国家标准8项，已发布行业标准6项;同时各省、市在推进地区养老服务体系建设中，也积极组织开展了标准化建设，据不完全统计，已发布地方标准19项，各省市养老服务业标准化建设工作蓬勃开展。这些标准的制定与实施，成为规范全国养老服务行业、提高养老服务质量、加强行业管理的基础依据〔2〕。

在老年长期照护服务研究方面，黄方超等〔7，8〕用Delphi法构建出的社区-居家式老年人长期照护评价指标体系的服务内容，包括日常生活照料、专业医疗护理等3 个一级指标和社区暂托、健康咨询等 15 个二级指标。张莉〔9〕采用Delphi法构建了一套社区护理质量评价指标体系。在保障养老机构服务质量研究方面，王章安〔10〕界定了老年护理核心能力的概念，并采用模版式分析法和Delphi法构建了测评养老机构护理人员核心能力的工具，并制定了《养老机构服务质量规范》(广西地方标准)。

3.3主要问题现行机构养老服务标准对加强机构养老服务质量控制起到了重要作用，但是我国现有的养老服务标准尚未形成完整的系统，主要表现为以下三个方面。

3.3.1现行标准缺乏针对性目前我国养老服务标准涉及的政策文件大致可以分成制度管理方面、医疗方面、卫生方面和建筑方面，而完全针对养老服务制定的政策文件却只有9个，按发布实施日期先后分别为：《老年人建筑设计规范》(JGJ 122-1999);《老年人社会福利机构基本规范》(MZ008-2001);《老年人居住建筑设计标准》(GB50340-2003);《养老护理员国家职业标准》(2002年版，2011年版);《社区老年人日间照料中心建设标准》(建标 143-2010)、《老年养护院建设标准》(建标 144-2010)、《养老机构安全管理》(MZ/T 032-2012)、《养老机构基本规范》(GB/T29353-2012)、《老年人能力评估》(MZ/T 001-2013)。服务标准过少，个别标准标龄较长，大多数养老服务标准采用其他规范性文件作为标准，尤其缺乏针对特殊服务人群的评估标准，难以满足现今老年人养老服务特定的需求。再如作为我国养老服务标准的指导性文件《老年人社会福利机构基本规范》中也只将老人划分为自理老人、介助老人、介护老人三类，这样过于简单的分类显然不适用于正在迅速发展中的各类养老机构。

3.3.2现行标准可操作性不强我国针对养老服务还缺乏明确的标准服务体系和规范，养老服务质量、服务资质、服务规范、服务设施、服务安全卫生等方面标准都不够完善。我国现有的养老服务标准主要来自于《老年人建筑设计规范》、《老年人居住建筑设计标准》、《老年人社会福利机构基本规范》、《养老机构管理办法》和《养老机构基本规范》等。这几份指导性规范大部分属于建议性意见，大部分是语言性描述，缺乏科学的数据说明，总体存在重硬件轻软件，重技术轻服务的问题，对实践难以起到指导性作用。再加上某些指标的设计和采用缺乏科学依据，不利于养老机构长远可持续发展。

3.3.3养老政策体系不健全，“碎片化”特征明显由于老年人需要的特殊性，养老服务标准应涉及建筑、设施设备、服务、饮食、医疗、精神和制度管理等多个层面，这些层面的规范应该系统地制定到一个完整的政策体系，而不是零散地分布在不同的文件规范中，只有将这些层面都涵盖到一个完整的系统当中，才能推动养老服务的可持续发展。为适应老龄化社会和经济社会的发展需要，相关标准的数量和质量亟待进一步提高并形成养老服务业标准体系。

总之，我国对机构养老服务标准体系的研究尚处于起步阶段，研究偏少，尚未形成统一协调的养老服务业标准体系〔11〕。我国在养老服务业标准化基础理论和工作方法、重要领域国际标准跟踪、标准实施推广机制等方面尚缺乏系统深入的研究，制约了标准化建设工作的开展，无法满足养老服务业标准化工作的现实需求，机构养老标准化建设研究滞后。

长期照护服务的科学性体现在它需要依据一定的科学标准进行细化，而作为满足失能、失智者的机构养老服务，是长期照护服务体系中技术性最强的部分。我国基本的长期照护服务已经有了较细致的服务内容界定和标准，但由于分类过于琐碎，框架不够清晰，难以在日常照护实务中得以应用，这间接使得我国养老机构的服务现状大多还停留在“制度”层面，在“技术”层面的科学化程度还不足，其后果之一就是养老机构内工作人员习惯于凭经验进行服务而非注重习得服务的科学技术操作流程，也使得现在机构中的养老服务没有形成科学的服务流程体系。在西方发达国家，日常照料的精细程度不仅已经达到了按分秒计算服务项目的程度，还会根据老人的身体情况，将失能、失智老人按程度的不同进行功能性分级，以提供更具针对性的服务。目前我国还没有出台统一的对失能、失智老人的分级制度，现有的养老服务技术也只能基本应对较健康老人的照料需求，没有特别针对失能失智老人制定科学的流程及技术标准。

发达国家和地区特别是日本、美国、澳大利亚和我国香港、台湾地区已经初步建立起以长期照护服务机构为主体、以服务标准和规范为准绳、辅之以家庭成员、社会工作者和志愿者积极参与的长期照护服务体系,并逐渐成为人类个体生命周期中最后一道安全网,也成为整个社会保障体系的最后一道防线。发达国家和地区的成功经验值得借鉴，由于我国在卫生服务体系、文化、法律、行业规范等方面与发达国家和地区间存在诸多差异，绝不能照搬发达国家和地区现用的机构养老服务规范与质量评价指标，必须根据自身实际情况构建出具有中国特色的、实用、细化的养老机构服务规范及质量评价指标体系。

诸多研究〔4，12〕表明，先进的机制是构建机构养老服务体系的必然选择，也是为老年人提供良好服务的重要保障。政府应加强对养老机构的监督管理，制定明确的机构养老服务标准体系和定期考核制度势在必行。未来研究者应优先考虑解决影响机构养老服务发展的瓶颈问题，首先要构建我国机构养老服务标准体系，从包括入住老人及家属、社会、机构工作人员和行业专家等多个利益相关者的视角探索并界定现阶段我国养老机构服务规范，在此基础上形成养老机构服务质量评价指标体系。养老机构服务规范和质量评价指标体系须注重数据在标准中的作用，强调对老年群体的针对性、可测评性和程序性，促进人力资源配置具体化和标准化，将机构的制度建设程序化，以进一步规范社会养老机构的服务，保障入住老人获得高质、安全的服务。

4参考文献

1李培林，陈光金，张翼，等.社会蓝皮书：2014年中国社会形势分析与预测〔M〕.北京.社会科学文献出版社，2014:8.

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6Wang W，Chang H，Liu A，etal.Research into care quality criteria for long-term care institutions〔J〕.J Nursing Res，2007;15(4):255-64.

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8黄方超,王玉环,张宏英.社区-居家式老年人长期护理的服务内容〔J〕.中国老年学杂志,2011;31(11)：2055-7.

9张莉.社区卫生服务中心护理质量评价指标体系研究〔D〕.重庆：重庆医科大学,2010：2.

10王章安.中国老年护理核心能力测评指标构建的质性研究〔J〕.中华护理杂志，2012；47(5)：461-3.

11彭嘉琳.我国养老服务业标准化建设现状与问题分析〔J〕.北京劳动保障职业学院学报，2013；7(4)：24-8.

12赵蓓蓓.养老机构的长期照护服务体系研究-以B市Y老年公寓为例〔D〕.北京：首都经济贸易大学:2012：38.

〔2014-09-24修回〕

(编辑安冉冉/张慧)