大学生村官政策的发展历程和阶段特征

马驰知 关晓光

（1.北京林业大学学生处,北京 100083；2.大连海事大学团委,辽宁大连 116026）

大学生村官政策的发展历程和阶段特征

马驰知1关晓光2

（1.北京林业大学学生处,北京 100083；2.大连海事大学团委,辽宁大连 116026）

从20世纪90年代中期开始,大学生村官从无到有,经历了长时间的积累和发展过程。以大学生村官政策发展过程中的重要节点和事件为划分标准,将大学生村官政策细分为区域性联合推动大学生到村任职的自发探索阶段、中央主导大学生村官试点选聘的全面试验阶段、全国大学生村官系统选聘培训的迅速发展阶段、多部委力促大学生村官规范管理发展的健全完善阶段4个发展时期,对各阶段的大学生村官政策的演绎过程、核心制度、政策影响、实施效果等多个方面进行了针对性的解读,探讨了不同时期大学生村官政策的政策困境和制度瓶颈。

村官政策；发展历程；阶段特征

2001年以来,全国近30个省、自治区、直辖市相继开展了大学生村官实践探索活动。党中央于2008年开始实施大学生村官政策,计划用5年时间选聘10万名高校毕业生到村任职。2010年6月将高校毕业生基层培养计划列入重大人才工程,计划到2020年实现“一村一名大学生”的目标。实际上，从20世纪90年代中期开始,大学生村官从无到有,到快速发展,大致经历了自发探索、全面试验、迅速发展和健全完善4个阶段,而每一个阶段都有其显著的政策特征,准确梳理和把握这些特征,对于深入研究大学生村官政策和大学生村官的成长成才具有重要的参考价值。

一、“自下而上”的自发探索阶段（1999―2004年）

1999—2004年是我国大学生村官制度自发探索阶段,是大学生村官政策启程前的准备时期。这一阶段为2008年党中央正式实施大学生村官政策积累了宝贵的实践经验,奠定了坚实的理论基础。

（一）阶段特征：地方政策先行先试,由个别地区探索到多省联动

1995年8月,为解决“三农”问题,江苏省丰县开始实施“雏鹰工程”,录用下派了13名大中专毕业生到村任村长助理,这也成为了聘任大学生担任村官的政策前身。1999年,海南省推出大学生村官计划。同年,浙江省宁波市采用公开招考方式,成为全国第一个推行“一村一名大学生”计划的地区。

2000—2004年间,广东、辽宁、河南、河北等10个省相继启动了大学生村官计划,大学生村官工作的开展逐步进入到多省联动、以地区为单位的整体推进与探索阶段。总的来讲,这一时期的大学生村官人数较少,但形式多样,主要目的是为新农村建设提供人才支持,并为后来大学生村官计划发展积累了重要经验。

（二）政策优势：打开知识分子回流农村的渠道,首次推行大学生到村任职制度

一方面,地方政府开始探索制定政策引导,打开了改革开放以来知识分子回流到农村的正式渠道。在20世纪90年代,我国农村开始转型,由封闭走向开放。大学生村官政策,为农业现代化、科技创新、脱贫攻坚、信息服务等方面提供了智力支撑。实践证明,大学生村官政策是大学生群体发挥作用、施展才华的有效途径。

另一方面,这一制度的实施第一次把大学生到村任职与农村建设相结合,把选聘大学生村官与农村建设创新相结合。这一制度适应了农村生产力和乡镇企业的发展,增强了农村基层组织建设,培养了党政后备干部。

（三）政策局限：机制搭建初现雏形,政策制定缺乏长远考虑

此阶段这一政策尚在雏形,刚刚探索起步,主要表现如下。①选聘机制不完善。从各省的选拔制度看,在选拔环节、选拔对象、考核内容上,都较难贴合农村社会管理创新的实际需求,缺乏对岗位的志向性和适配性的考虑,致使农业相关领域和专业的学生录用比例严重不足。②保障机制不健全,不能提供制度性的根本保障。聘期结束后将会有一批大学生村官面临重新选择出路的问题,这是大学生村官普遍担心的问题。但在这一阶段,由于缺乏中央政策的大力支持,各地政策的保障水平参差不齐,较难消除大学生村官的后顾之忧。③政策设计缺乏长远谋划。这一时期,大学生村官政策虽然考虑了当时的实际情况与可操作性,但亦不可避免地追求近期效果,带有些许应急意味。当社会发生变迁、政策环境发生一定改变时,相应一些政策就难以跟进,甚至容易产生脱节的问题。

二、“中央主导”的全面试验阶段（2005―2008年）

2005—2008年是我国大学生村官制度全面试验阶段,党中央根据各地的实践经验,开始逐步推动大学生村官政策在全国的实施。这一阶段,中央加强了政策引导,创造了大学生村官政策出台的政策环境,影响带动了各地大学生村官工作的推进实施。

（一）阶段特征：中央牵头组织,相关基础文件逐步出台

2005年6月29日,中央办公厅、国务院办公厅下发《关于引导和鼓励高校毕业生面向基层就业的意见》。2006年2月,中央组织部、人事部、教育部等8部委下发通知,联合组织开展高校毕业生到农村基层从事支教、支农、支医和扶贫工作。

2007年1月29日,中央1号文件《中共中央国务院关于积极发展现代农业扎实推进社会主义新农村建设的若干意见》明确提出,在有条件的地方可选拔大专院校和中等职业学校毕业生到乡村任职,改善农村基层干部队伍结构。

2008年,全国共28个省（市、区）启动大学生村官计划,中央组织部会同教育部、财政部、人力资源和社会保障部联合部署开展选聘高校毕业生到农村任职工作。截至2008年底,130多万名高校毕业生自愿报名应聘,各地共选聘出15.9万名大学生村官到农村任职。

（二）政策优势：升级为全局性重要工作,大学生村官工作的环境日趋改善

这一时期,大学生村官工作升级为全局性工作,由中央组织部等部委牵头实施选聘高校毕业生到村任职工作。各地的选聘工作由省党委、政府组织人事部门负责,并在县区专门设立村官办公室。2008 年3月,中央组织部召开选聘高校毕业生到农村任职工作的座谈会,布署选聘高校毕业生到农村任职的工作,至此大学生村官工作进入了一个全面的发展时期。与此同时,大学生村官的竞争环境日趋公平、公正,发展道路逐步清晰,生活工作环境也有了政策保证。从中央到地方,都制定并实施了与大学生村官选拔、培养等相配套的条例、办法,使大学生村官工作形成了制度,为大学生村官的成长提供了规范、稳定的平台。

（三）政策局限：配套服务机制不健全,激励机制的效应有限

1.管理机制不健全

这一阶段,部分地方对选派的大学生村官重选拔、轻管理,缺乏有效的约束机制,使得多数大学生村官处于松散管理的状态。以岗前培训为例,各地开展培训时间不等,有的地方甚至是直接上岗,导致大学生村官不能有效地、迅速地掌握村务工作的处理方法。另外,部分大学生村官被上级乡镇部门留用,很难真正到村里任职。这一时期并未建立完善的考核机制,也没有相关奖惩、晋升、退出等政策,使一些大学生村官缺乏发展动力、消极怠工。

2.配套服务政策相对欠缺

大学生村官身份比较尴尬,缺乏统一规范的机制和法规支持。根据规定,大学生村官不具有所在村的户口,无权参与村委会的选举工作,且担任的多为村支部书记或村委会主任助理等职务,不是村一级常规的职务序列,导致大学生村官的职权不清。一般大学生村官所去的村庄是传统农业村,在这样的地区,社会服务组织不健全,市场经济风险较大,大学生村官的创业环境较差。

3.激励机制还有待完善

这一时期,不同地区的大学生村官享受不同程度的物质补贴。在偏远落后的农村,由于地方财政状况不佳,各项补贴往往不能落实到位,大学生村官工作的积极性受到影响。而在对当前大学生村官的调查中,笔者发现任职期满的去向成为大学生村官的首要问题,而再次择业的问题也困扰着大学生村官,使他们无法安心地做好当前的本职工作。另外,工作的不稳定性也会牵涉到大学生村官的恋爱、婚姻等问题[1]。

三、“政策落地”的迅速发展阶段（2009―2011年）

2009—2011年是我国大学生村官制度迅速发展阶段,各部委在全面试验阶段的基础上,明确了大学生村官相关工作的总体设计目标,在选聘、培养、管理和后续保障等方面提出了系统的指导意见。

（一）阶段特征：中央下发指导意见,地方全面落实相关政策

2009年4月,中组部、中宣部、教育部等12部委联合下发了《关于建立选聘高校毕业生到村任职工作长效机制的意见》,就大学生村官的选聘、培养和管理等工作提出指导意见。2009年9月,中组部编著的《大学生村官政策指南》一书正式出版。2010年4月1日,中共中央、国务院印发《国家中长期人才发展规划纲要（2010—2020）》,将大学生村官建设列入国家中长期发展规划纲要中,并计划5年内选聘10～20万大学生村官。同年,中组部、人社部等部委也出台了《关于做好大学生村官有序流动工作的意见》和《关于开展从大学生村官等服务基层项目中考试录用公务员工作的通知》,分别对大学生村官的流动、管理等工作进行了规范。

2011年2月14日,时任中共中央常委、国家副主席的习近平同志就山东省烟台市大学生村官张广秀身患白血病,仍情系村民的事迹作出重要批示,要求总结宣传张广秀等大学生村官的先进事迹,进一步引导大学生村官扎根基层、锻炼成长。2011年12 月,中组部和中国人寿保险（集团）公司党委联合印发《关于为大学生村官办理重大疾病和人身意外伤害综合保险的通知》,为大学生村官安心基层工作提供保障。

（二）政策优势：实行选聘培训制度,建立配套的保障机制

1.建立定期选聘制度,完善岗位培训机制

依据公开、平等、竞争、择优的原则,实行定期、统一的选聘制度,同时建立健全了大学生村官岗位培训制度,启动了示范培训班培训计划。

2.建立配套的保障制度,实施相应的补偿政策

在大学生村官聘用期间,大学生村官要参加相应的社会保险；国家还要对服务于西部和边远地区农村的大学生村官,给予学费补偿和国家助学贷款代偿。另外,各地还要结合本地的实际情况,保障大学生村官的基本生活和工作条件。

3.明确岗位职责,强化考核管理

大学生村官要做好村内宣传、组织、协助等相关工作。同时国家要完善竞争择优机制,确保人员的正常流动。

（三）政策局限：大学生村官缺乏农村工作经验,未来发展仍较迷茫

从这一时期开始,随着组织保障政策的逐步完善,大学生村官的政策困境由制度设计缺陷逐步向大学生村官成长成才需求转变。

第一,大学生村官不具备基层工作经验。大学生村官从校园直接进入农村基层,由于缺乏工作经验,在实际工作初期,不能有效地将校园内学到的理论知识运用在农村的服务实践中,还需要加强培训、磨练[2]。

第二,大学生村官未来发展前途仍较迷茫。受到公务员系统和乡镇事业单位编制的限制,大学生村官任职期满后的流动出口并不畅通,大学生村官对工作期满后的去向存在困惑,这严重影响了大学生村官的工作状态。

四、“内涵发展”的健全完善阶段（2012年至今）

（一）阶段特征：中央编制发展指南,推进工作的系统化和规范化

2012年起,大学生村官制度步入健全完善阶段。2012年2月9日,中组部编著发行《大学生村官职业生涯发展指南》一书,为大学生村官的职业生涯提供参考指导。2012年7月,中组部、中央编办、教育部、财政部、人社部、国家公务员局等6部门联合发出《关于进一步加强大学生村官工作的意见》,明确大学生村官的岗位性质为“村级组织特设岗位”。

（二）政策优势：大学生村官政策吸引力强,本地生源优势突出

政策优势主要表现在以下3方面。①大学生村官政策吸引力较强。在政策效应的带动下,越来越多的大学毕业生投身到新农村建设中,在为广大农民服务的同时得到经验的积累和能力的提升。同时,大学生村官在基层单位踏实肯干的工作作风和扎实丰富的知识技能也得到了越来越多村民和村干部的肯定。②大学生村官政策进一步完善。各地进一步明确目标规划,规范岗位管理条例,并将大学生村官政策纳入干部教育培训规划中,同时落实了专项培训经费。这一时期,各地还强化了管理考核制度,健全了保障机制,按时足额发放大学生村官工作、生活补贴。③本地生源毕业生在选拔和发展中优势突出。地缘优势使得本地大学生更受到录用单位的青睐,本地大学生村官精通当地语言,了解当地风土人情,熟识当地村民情况,又具备较高的知识文化和专业技术,在与当地农民交流沟通、调解地方矛盾、带领农民创业致富等方面拥有外来大学生村官所不具备的优势。

（三）政策局限：大学生村官队伍中的优秀人才流失严重,队伍结构呈现失衡状态

一是大学生村官队伍人才流失较为严重。虽然大学生村官政策培养了一批优秀的农村工作人才,但相较于农村基层治理班子建设滞后、农村基层组织高层次人才匮乏等长期问题,一项短期服务的特设岗位并不能在短时间解决人才队伍后继无人的问题。一方面,一些大学生村官任职后,常被委以办公室等文职类工作,锻炼程度有限,影响了人才长期扎根农村的意愿,期满结束后离开农村的比例较大；另一方面,由于离职成本小,有部分大学生村官在服务期内因婚姻、其他工作机会等原因,离职的情况也时有发生。

二是大学生村官专业能力弱点逐步突显。农民缺乏的是技术,需要的是服务,盼望的是致富,希望大学生村官能为他们带来致富的信息和技术。而一些大学生村官在知识储备上恰恰缺乏农民急需的实用技术,专业不对口、才能难施展的矛盾也日渐突出,这直接拉长了大学生村官适应农村工作的周期。

三是大学生村官队伍结构有所失衡。近两年来,随着研究生的大量加入,大学生村官年龄结构向大龄化发展,女生比例已远超男生。在一些一线城市中,大学生村官选聘的激烈程度已经白热化,部分高学历的大学生村官到了农村后蜕不掉书生气,放不下学架子,常出现眼高手低等现象,限制了其能力的发挥[3]。

五、进一步健全大学生村官政策的建议

梳理大学生村官的发展历程,不难发现：大学生村官政策随着经济社会发展的不同形势和阶段在不断地适应和调整,逐步建立了集选聘、教育培训、管理使用、考核激励、流动发展和组织保障为一体的大学生村官工作的长效机制,形成了一个涵盖大学生村官选聘任用、教育培训、作用发挥、日常管理、考核激励、跟踪培养、流动发展等各方面的政策保障体制。然而相较于新农村建设的实际需求和大学生村官自身成长成才的期许,仍存在一些制度上的困境,需进一步健全。

（一）健全教育培训机制,强化过程指导

建议采用灵活的培训方式,做好岗前培训、聘用期培训和再就业培训等定期培训工作,并推动大学生村官按需培训工作的开展,同时要组织大学生村官到乡镇、区县相关部门进行短期岗位锻炼,推动基层干部对大学生村官工作的传帮带指导工作的开展。

（二）健全考核激励机制,提升工作成效

建议对大学生村官采取平时考核、年度考核和合同期满考核相结合的考核激励机制,全面考核其德才表现、履职情况、干群关系、自我要求和工作成绩,同时考核结果要作为续聘、奖惩、选拔干部、招录公务员、招聘事业单位工作人员、报考研究生等的重要依据。

（三）健全培养使用机制,促进大学生村官成长成才

建议加大推动大学生村官进入村一级领导班子的力度,鼓励并创造各种条件支持大学生村官尽快成长为村党支部、村委会、农民专业合作社、农民协会的负责人。同时,建议将大学生村官纳入干部培养计划中,将大学生村官成长发展与乡镇机关后备干部培养对接,将表现优秀且进入村党支部、村委会班子的大学生村官充实到乡镇党政机关领导队伍中。

（四）健全条件保障机制,优化资源配置

建议完善工资福利政策,按照相关政策,保证大学生村官的生活补贴、社会保险等资金按时落实到位。另外,要根据各地GDP和CPI增幅情况,适当调整大学生村官的生活补贴标准,同时还要关注大学生村官的身心健康,帮助他们培养良好的生活情趣,建立大学生村官定期体检制度,保证大学生村官的基本生活条件。更为重要的是,要树立正确的导向,选择政治表现好、工作突出、群众认可的优秀村官,解决他们的事业编制问题,引导他们长期扎根农村开展工作。

[1]侯金超.大学生“村官”培养的实践与探索[J].中国青年研究，2010（5）：97-99.

[2]江苏省委组织部、省委研究室课题组.大学生“村官“工作长效机制探究——以江苏省为例[J].南京大学学报：哲学·人文科学·社会科学,2010,47（3）：5-15.

[3]程毅.困境下的突破：大学生村官政策可持续发展研究——基于上海市X区的实证调查与分析[J].云南民族大学学报：哲学社会科学版,2013,30（1）：77-83.

（责任编辑 孙艳玲）

2012年度教育部哲学社会科学研究重大攻关课题“大学生村官成长成才机制研究”,项目编号12JZD043。