重视珍稀濒危中药材资源保护及可持续发展——访全国人大代表、中国工程院院士、中国中医科学院院长、天津中医药大学校长张伯礼教授

文图《中国医药导报》记者王霞

重视珍稀濒危中药材资源保护及可持续发展
——访全国人大代表、中国工程院院士、中国中医科学院院长、天津中医药大学校长张伯礼教授

今年全国两会期间，全国人大代表、中国工程院院士、中国中医科学院院长、天津中医药大学校长张伯礼教授呼吁保护珍稀濒危中药材资源，并对其可持续利用发展战略给予重视。

张伯礼院士指出，我国是世界上生物多样性最丰富的国家之一，同时也是生物多样性受到威胁最严重的国家之一。作为中药产业的物质基础，药用生物资源的多样性是中华民族的宝贵财富。但大量的野生中药材资源分布于脆弱的生态环境中，长期的无序开发导致大量野生中药材资源濒危，破坏了自然生态环境及生物多样性。如国务院批准公布的《国家重点保护野生药材物种名录》收载了野生药材物种76种，涉及42种中药材；国家环保领导小组办公室组织编制的《中国植物红皮书》收载了野生濒危植物物种388种，涉及中药材106种；《濒危野生动植物种国际贸易公约》（CITES公约）附录收载了我国有分布的物种209种，涉及中药材24种。当前，我国被列入国家重点保护名录、红皮书、限制进出口名录等珍稀濒危中药材资源有280多种，不仅包括玳瑁、麝香、虎骨等名贵中药材，更包括黄连、贝母、羌活等大宗常用中药材。

珍稀濒危中药材资源可持续利用面临重大挑战

张伯礼院士认为，当前，我国珍稀濒危中药材资源可持续利用面临重大挑战，其主要表现在以下几个方面：一是栽培珍稀濒危中药材供不应求。不少珍稀濒危中药材栽培技术没有完全突破，如重楼、川贝、虫草等，由于种苗繁育障碍，产量低，品质不能有效控制等，多种原因造成栽培成本高、风险大，导致投入产出比过低，严重影响了农民栽培珍稀濒危中药材的积极性。二是野生珍稀濒危中药材面临持续的掠夺式开发。随着野生珍稀濒危中药材日益减少，供需矛盾突出，一些珍稀濒危中药材价格出现成倍甚至几十倍的增长。越是珍稀濒危的中药材，越会引起掠夺式采挖。三是珍稀濒危中药材价格波动剧烈。珍稀濒危中药材的价格急剧上涨，造成中成药价格低于药材原料价格，导致一些临床基本药物减产或停产，影响基本药物目录制度的全面推行。由于供不应求，野生药材价格直线上涨，如冬虫夏草、白友、重楼等的价格都上涨数十倍。加上无序的、投机性囤积导致价格的波动更加剧烈，阻碍中药材产业的良性发展。四是珍稀濒危中药材面临国外的“掠夺”。海关数据显示，国际市场对我国优质中药材及其提取物有稳定且不断增长的需求，越是珍稀濒危的中药材越会导致国外公司的掠夺式开发甚至囤积。很多珍稀濒危中药材出口再经过加工后以高价返销国内，我国成了廉价资源供应国。珍稀濒危中药材资源的采挖伴随着生态环境的破坏，我国为此付出了巨大的资源与环境代价。

张伯礼院士认为：“管理不到位造成野生资源的滥砍滥伐，技术不过关造成栽培规模偏小，价格机制不健全伤害了产业良性循环，这些是影响珍稀濒危中药材资源保护及可持续发展的核心问题。”为此，张伯礼院士提出加强珍稀濒危中药材资源保护及可持续发展的建议。

张伯礼院士说：首先要建立完善中药材资源保护的政策法规体系，加强珍稀濒危中药材资源保护。尽快修订已近25年未修改的《野生药材资源保护管理条例》，或在此基础上新制订《中药材资源可持续利用管理条例》。进一步明确中药材资源管理主体，形成资源分级管理。严格限制或禁止对生态环境具有重大破坏的珍稀濒危中药材资源采挖。重视宣传工作，积极宣传野生珍稀濒危中药材资源保护的重要意义。重视国际法律法规与国内立法的衔接，强化在CITES公约和《名古屋议定书》框架下濒危药材使用的话语权。

其次，将中药材资源纳入国家战略资源范畴管理，加强珍稀濒危中药材资源的进出口管理。调整中药材资源进出口政策，加强中药材原料和提取物出口的管理。明确资源出口和国内使用策略，制定针对中药材资源出口“红皮书”，实施管制目录。根据中药材稀缺程度，对中药材原料和提取物出口进行等级限制，合理调节中药材出口量，对濒危中药材禁止出口。实施海外中药材资源引进和开发利用专项。有目的地引进具有重大开发利用价值的药材品种，实现国内的本土化生产。大力开发利用东南亚中药材资源，挖掘非洲和南美洲中药材资源，在东南亚、澳洲等建立重要药用物种的种植、养殖基地及加工基地，充分利用当地资源，提升当地中药农业和中药工业水平。

再次，加大财政扶持力度，大力发展珍稀濒危中药材栽培。对中药材生产实施与农业生产相似的各项补贴、奖励政策。征收中药材资源税，建立中药材资源发展基金。加大“中药材生产扶持资金”财政专项投入力度，设立中药农业技术研发专项，强化珍稀濒危中药材栽培关键技术研究及推广。依托相关科研机构或种植基地，进行源于珍稀濒危物种的中药材资源的自然繁育能力和人工繁育能力建设。在保证药材优质前提下，大力扶持我国西北、西南、东北地区中药材资源的利用与生产，在区域经济发展战略制定、特别是经济欠发达地区经济发展战略制定时，将中药材资源的合理开发利用和保护作为重要内容列入。

此外，张伯礼院士还建议完善中药资源动态监测信息和技术服务体系的运行机制，监管珍稀濒危中药材质量和价格。他表示，近年开展的第四次全国中药资源普查试点工作中，建立了中药资源动态监测信息和技术服务体系，可充分发挥这一体系在国家层面实时掌握中药材资源数量、质量、价格和流通量等变化情况的作用；完善这一体系的运行机制，重点对源于珍稀濒危中药材资源进行长期的、动态的监督和质量管控，保证优质药材原料稳定供应。同时，理顺基本药物目录药品价格定价机制，实施优质优价，消除价格倒挂问题。

制定“药品价格形成机制及办法”

随着全面深化改革战略的推进，我国医疗卫生体制改革取得了突出的成绩，但仍然存在一些问题。药品价格改革是医改的一个突破口。为做好相关工作，今年全国两会期间，张伯礼院士提出了不能笼统讲“药价虚高”，应充分调研、分类对待；必须规范药品集中采购政策，不能“唯低是用”，不能层层折价。加紧制定“药品价格形成机制和办法”，实行第三方监督。药品价格必须统筹兼顾其他医改要素等建议。

张伯礼院士指出，国内药品市场上有国外企业、合资企业、国有企业和民营企业生产的药品。由于原来定价机制及相应办法的缺陷，造成了药品价格与价值偏离，也出现了价格虚高问题。经过近30次降价，药品价格逐步趋于合理，但也存在“一刀切”问题，导致一些临床常用、效果良好、价格低廉的药品价格低于成本，企业难以为继，被迫停产；甚至有不法企业以假药、劣药投料生产，影响临床疗效和用药安全。比如，板蓝根冲剂、六味地黄丸等均受到降价的影响。实际上是进口药价高，合资药价高，国产药品高低不一。以天然药材为原料的中药往往生产成本高，利润低，受价值的影响更大。

对此，张伯礼院士建议，要深入调研，做好分类，区别对待。

首先，新出台的药品集中采购指导意见必须严格执行。不管药品质量、不管科技内涵、唯低是用、层层折价的情况需要改变。层层折价、多方插手，容易滋生腐败；特别是中标价格低于成本价，恶性竞争，致使药品质量无法保证，假药、劣药充斥市场，最终患者、医生、医院、企业均是受害者，也不利于企业做大做强，不利于我国医药产业健康的发展。建议省级招标价格公示后，下一级单位不能再随意变动药品价格，以防“药价虚低”，发生“中标死”。

其次，制定合理药品价格，才能保证医改成功。“一管就死，一放就乱”，在药品价格方面尤为明显。目前，药品定价程序和办法落后、科学性不强，且药品价格放开后，药品定价的主体不明确、甚至缺失，药品市场难免会出现一些乱象。对此他建议，组织第三方机构，在调研论证基础上，建立药品定价方案、标准和程序；设立第三方监督、评估机构，对药品研发、生产、流通等成本进行科学动态评估，兼顾创新和质量，将药品的利润控制在合理区间；切实加强对企业产品质量的评价，确保药品质量，鼓励研发创新，体现公平竞争，保障健康发展。

此外，“药改”是医改的突破口，但必须兼顾患者、医院、企业和政府等多方面的利益，切忌“孤军冒进”。应强化顶层设计、实现“医保—医疗—医药”三医联动，各项改革措施必须考虑各个环节和要素的协调配合，同步推进，良性互动，形成强大合力，推动医改深入发展。

综上，张伯礼院士表示，药品定价应体现药品质量，鼓励研发创新和技术进步，实行优质优价，鼓励先进、淘汰落后，才符合市场规律。鼓励企业在产品的二次开发及创新中做大做强，让老百姓在吃到“好药”的同时，有利于促进民族品牌企业的创新和发展，不断壮大我国的民族产业。

治理虚假医药广告及医疗诈骗

近年来，大量虚假医药广告在电视、报纸、杂志、网络等媒介中蔓延，且屡禁不绝，违法发布药品、医疗器械、保健食品等广告产生的社会问题十分严重。据报道，近3年国家食品药品监督管理总局的官方网站上通报的大量违法药品、医疗器械、保健食品广告，平均每年达到3万余次。

张伯礼院士说，虽然2013年国家工商总局、中宣部、国务院新闻办、工信部、国家卫生计生委、新闻出版广电总局、国家食药监总局、国家中医药局8部门联合开展的为期3个月的打击违法虚假医药广告专项行动虽取得了一定效果，有效遏制了虚假医药广告猖撅的势头，但仍难遏制虚假医药广告频繁出现在各种媒介上；而且虚假药品广告形式多样：有的未经审批或超越审批内容；有的以举办咨询活动、专题讲座或开辟热线变相发布虚假药品广告；有的假借名人信息发布非法医疗广告；有的以非法印刷品发布虚假广告；有的拿非药品、类药品做药品疗效宣传；有的片面夸大药品功效治疗范围。

虚假医药广告缘何屡禁不止？张伯礼院士经广泛调研后分析，其主要原因有：一是在源头上，相关部门的广告审查人员对医药广告内容审查缺乏全面的认识，未能以保护人民群众健康的目的履行其职责，甚至和广告主存在利益联系，导致广告内容虚夸，误导群众。二是广告违法成本过低。广告申请者、广告经营者、广告发布者发布虚假医药和保健食品广告获得的巨额利润，与违反广告法被处的罚款相比微乎其微，处罚根本无法起到威慑和惩戒作用。三是广告监管存在盲区。我国现行的医药和保健食品广告的监管分别归属国家工商行政管理总局、工业和信息化部、国家卫生和计划生育委员会、国家食品药品监督管理总局和国家中医药管理局等部门，由于监管责任划分不清，容易造成监管脱节，形成监管盲区。四是代言广告监管缺位。现行的广告法对名人代言广告的问题没有规定，名人代言的法律责任处于法律监管的真空地带，按照现行法律难以追究虚假医药广告代言人的法律责任。五是媒体违法追责不力。报刊、电台、电视等新闻媒体是虚假医药和保健食品广告的最终出口，也是非法利益的重要获利者，理应承担直接的责任，但责任追究制度还难以落实。

为有效治理虚假医药广告，让人民群众不受误导欺骗，切实保障老百姓的生命健康安全，张伯礼院士建议——

一、制定《医药广告发布指导原则》，详细规范医药广告的种类、内容、形式等。由于《医疗广告管理办法》《广告法》《药品管理法》等相关法规只界定了违法医药广告的框架，未对医药广告的内容进行详细规定，容易导致不法经营者钻法律之空隙。因此，制定详细的医药广告发布指导原则，根据医药广告的类别进行细分，从广告的种类、内容、形式等建立详细的、全面的广告制作、宣传标准，让广告主、广告经营者、广告发布者完全对照该原则进行广告内容的制作、发布，避免其在广告宣传上出现用语不当、错误引导、片面夸大等的情况。

二、建立各级第三方的医药广告审查委员会，从源头上杜绝虚假医药广告。第三方的医药广告审查委员会应类似于医学伦理委员会，其成员由行政管理部门、媒体部门、医药专家、法律专家等相关人员组成，以保护广大群众健康和安全为最终目的，负责对各级（县、市、省）的医药广告内容统一审查，只有通过该部门的审查方可播出。审查委员会为独立的审查部门，不受其他部门的行政干预，从源头上切断虚假医药广告滋生的土壤。

三、建立“政府-群众”互动的网络监测举报网站，让虚假广告发布者无可乘之机。很多虚假医药广告未经审查就在各种媒介上发布，尤其对于监管较难的网络虚假医药广告，常常更易钻法律漏洞，而且证据保存困难，监管效率低下，严重扰乱了市场秩序，坑害了不能分辨真假的广大群众。这种情况不能只靠政府职能部门的监测，还应依靠群众的主动上报，以及受到虚假广告欺骗人群的举报，因此，建立一个群众能够为政府举报虚假医药广告的网络信息平台，鼓励和发动公众监督，既能有效利用资源，又提高了政府部门的工作效率；同时，政府部门对查处的违法广告，也可在这个网站发布，以提醒广大人民谨防上当受骗。政府、群众形成合力，共建打假平台，让虚假广告发布者无可乘之机。

四、医药广告的“制作-审查-发布”各个环节做到责权分明，建立倒查机制，加大惩处力度。对医药广告的制作、审查、发布各个环节各部门责任人，责权分明，哪个环节出现的问题，哪个环节要有部门负责；尤其是对广告发布的媒体，有时候通过审批的广告和最后播出来不一致，问题就出在播出环节，这种情况应依照有关规定追究新闻媒体单位主管领导和相关责任人的责任。建立倒查机制，无论哪个环节出现问题，一查到底，严厉惩处。

五、加大对医疗诈骗的打击和惩处力度。随着互联网、物联网的快速发展，医疗诈骗行为更加隐蔽，影响范围更广，受害群众更多。这给追查打击带来了一定的困难，工商部门、药监部门以及公安部门职责也不明确。因此，相关部门、特别是公安机关应对群众举报的诈骗线索深入追查，严厉打击。坚持整顿与规范相结合、专项整治与日常监管相结合、加强自律与他律相结合，完善医药广告监管法律法规，推动建立虚假违法广告责任追究制度。