高校绩效预算管理模式改革与优化

塔里木大学 张淑萍

随着国家高校扩招政策的发展，最近几年高校也加快了发展步伐，不但实现了办学规模的迅速扩大，招生人数也逐年递增，相应的各类经济事项也越来越多，因此，学校一直以来使用的预算管理方式已经变得不合时宜，与学校的发展情况存在严重的脱节情况，产生的矛盾与问题也越来越多。当然，产生问题的原因有很多，有宏观的也有微观的。本文以此为切入点，分析构建高校的绩效预算管理模式与评估机制。

一、高校绩效预算模式构建

（一）明确目标体系 学校作为一个独立运营的实体，必须设定明确的发展目标，因为有目标，才会有发展的动力。如果高校明确了自身的发展目标，那么，学校的全体教职员工就会为之共同努力，从而有效提升高校自身的凝聚力，进而推动高校更加良性快速的发展。不过，现在对不少高校来说，想要明确自己的发展目标一点也不容易，因为外部教育环境以及高校自身的变动性太大。发展目标是高校未来一段时间想要的发展结果，因此不能盲目设定，设定需要遵循科学性、可行性以及实操性。将各种发展目标进行整合之后，就可以建立目标体系，目标体系完全可以视为是高校发展的指路明灯，高校在实际工作中要将目标体系进行细化与分拆，并逐层落实，最终责任到人。只有这样，高校才能够在科学规范的指引下，获得更好的发展，从而不辜负国家对其教育重托。

（二）规范部门以及项目预算 高校内部的组织结构非常完整，因此，都下设了不少部门。每个部门根据自己部门的实际情况编制预算，并提交到学校的预算管理机构。以部门为单位进行预算管理之后，管理的焦点就是各部门的预算执行情况，这样会大大提高整个高校预算管理系统的开放性。部门预算并不是简单的过程，其中具体编制的数据与结果还要汇总部门下设机构的预算。不过，需要注意的是，以部门为单位进行预算管理绝不是就将预算的执行权完全交到各部门手中，高校不闻不问；正相反，高校要更加密切管理与监督各部门的预算执行情况，从而保证有限的办学资金得到最好的利用。

绩效预算管理模式还涉及到另外一种非常重要的预算管理，那就是项目预算。这种预算是以项目为单位编制的，准确核定预算项目各个环节需要投入的成本，并在项目实际的开展中按照预算严格执行，并定期评估预算的执行情况，这样能够有效提升项目的资金使用效率，保证学校发展项目的经济性。科学进行项目预算管理能够大幅提升高校的投资效率，并提升项目获得最终成功的几率，对高校发展有很重要的稳定以及推动作用。

（三）制定绩效预算实施流程 第一阶段，按照学校未来3～5年的发展规划以及目标，统一学校不同部门与学校整体之间的发展步伐。第二阶段，各个绩效预算部门都需要设置符合自己部门具体情况的绩效预算框架，并以此为后续管理工作的依据。需要注意的是，制订框架的最终目标是要实现资源的最佳配置，因此，从始至终都要强调“绩效”这两个字。有了框架之后，就可以有条不紊的执行预算，并在实际工作中随时进行各类预算项目的控制。第三阶段，评估预算执行的实际结果。进行评估不但是为了检验预算执行的实际结果，也是为了找出当前预算编制以及执行中存在的问题，并将其作为以后预算管理的参考，同样的问题绝对不能重复出现。评估时，学校的预算管理部门会在搜集各个部门预算执行数据的基础上，对数据进行科学的分析预评估，之后给出评估结果；同时，还会提出部门当前预算执行存在的问题，给出具有针对性的改善建议。

（四）确定预算编制方法 高校必须改变过去不符合绩效预算管理模式的预算编制方法。当前，学术界和实务界都比较推崇零基预算法。这种方法虽然弥补了过去预算方法的很多不足，但自身也有一定的局限性。究其原因，主要有：

（1）零基预算法关注的是部门和项目预算的绩效，因此，会在计算的过程中以绩效为重要衡量指标，对比之后合并或者干脆剔除某些预算。如果结合绩效预算管理模式的话，那么零基预算就能在一开始的时候确定计算的基础，从而减少很多统计与计算过程。零基预算如果与绩效预算有效衔接的话，不但可以提升高校资金管理工作的质量，还能针对每个项目进行最为科学合理的成本效益分析，并将结果排序，这样高校管理者可以对项目的经济性一目了然，进行项目选择时自然也就多了一项数据支持。

（2）零基预算能够让高校编制预算的全过程变得更加科学流畅。如果在绩效预算模式下，高校进行的零基预算会改变原有的链状结构，具体见图1，则自动生成封闭的循环过程，具体见图2。

图1 零基预算编制的链状结构图

图2 绩效预算模式下的零基预算编制的循环过程图

预算就是为了更好地管理学校资金，因此，如果高校的办学资金充足，那么编制预算其实并不难；可实际情况是，当前我国几乎每所高校都面临着严重的资金不足问题，零基预算能够将有限的资金最合理地分配出去。可一旦形成图2这种循环之后，高校的资金使用效率会得到大幅提升。

（3）零基预算法的计算过程非常复杂。在绩效预算模式下，这种结合方式能够降低零基预算法的计算与操作复杂性，通过修改系数或者对应的指数就可以代替过去巨大的运算量，从而大幅降低预算编制人员的工作量。

二、高校绩效预算评估机制构建

（一）确定评估指标 评估预算绩效主要是为了检验预算执行的实际结果与目标之前的差异程度，因此，确定评估指标一定要科学审慎。如果选择的指标得当，那么评估的结果将最接近预算执行的真正结果，高校也能够最清楚地掌握预算执行收效。具体到高校，怎样评估内部各部门的预算执行情况，尤其是教学部门的预算执行情况是非常不容易的。究其原因，主要是这些部门中的绩效有很多种不同的表现形式，不太可能通过几个指标就综合评估出整个部门的预算执行表现。通常只会选择单一指标评估绩效，这样难免会有以偏概全的嫌疑，而且评估结果的科学性也很低，很难反映出部门的真实情况。基于此，建议高校在确定评估指标时，可以应用学术界比较推崇的模型进行综合评估。不过，确定具体评估指标的过程，不是一个人就能完成的，因此，本文征求了多方意见，包括HS高校的高层管理者、各部门负责人等，他们都给出了非常中肯的意见，并提出了不少新看法。

（1）认可绩效考评的重要意义，可以有效改善当前学校预算管理效率低下的问题，并提升全体教职员工的预算执行积极性。确定综合评估指标体系，很有理论与实际价值，不过需要结合学校的实际情况，不能凭空盲目想象与设计。另外，确定的指标应该要有可比性，还要考虑到各个部门的具体情况，进行一些针对性的改动与调整。

（2）高校是事业单位，经济性只是其运营众多原则中的一个。因为高校毕竟不是企业，其运营的目的并不是为了营利，所以计算其投入与产出的难度很大，尤其是产出，除了物质化的形式之外，高校更多的产出都是无形化的，应该怎样确定不同部门的绩效是个大工程。因此，业内很多专家都觉得，高校的绩效评估，很难进行绝对数值的评估，最多就是评估一下不同部门的绩效排序而已。

（3）绩效评估指标不可以只关注短期效应，还需要和学校未来的发展规划有效融合，在评估的过程中，也能在一定程度上反映出学校制定的发展规划是否已经开始逐步实现、实现的程度如何等。综合分析高校的实际情况之后，认为该学校现在最需要确定的就是人才培养的方向，作为一间偏重技术应用的学校来说，其主要的人才培养方向可以定位为综合型应用技术人才。另外，高校不久前才刚刚由专科院校升级为本科院校，因此，几年之后就要接受教育部的一系列考核，评估其本科教学的实际水平。在征求意见的过程中几乎每个人都提到了应该有效衔接绩效评估以及教学评估，这样在选择指标的时候应该加重教学衡量指标的分量，因为对于高校而言，提升教学水平才是最重要的工作。

本文以绩效评估指标设定理论为基础，在充分考虑各方的意见之后，按照指标设定的基本原则，为高校构建了绩效评估指标体系的原始架构，该架构具体分成了四大块。但是，在实际的运用过程中，仍然有一部分指标存在偏差，而且有些指标的作用并不像之前预想的那么大。基于这种情况，对原始架构进行了一定程度的调整与修正，整合出了高校的绩效评估指标体系，具体见图3。

图3 高校的绩效评估指标体系

（二）计算投入与产出指标

（1）投入指标的计算过程。在分析了高校的投入情况之后，其投入可以分为三类：固定资产、流动资产以及人力资源。人力资源方面，主要评估的是教学人员的投入，当然也包括科研以及其他辅助人员，这部分投入主要计算的是人均薪资；固定资产方面，主要包括学校各部门所有的教育以及科研仪器设备等的总金额以及教育基础设施折现之后的总金额。这其中还涉及到一个折旧率的问题，因此相对复杂一些。

如何选择折旧率是一个非常重要的问题，因为其直接关系到最终计算的结果。在实际的计算过程中，以国家有关规范以及高校的具体资产情况为立足点，对不同折旧年限以及程度的固定资产设定了不同的年折旧率，具体数值由1.5%至10%不等。另外，还考虑了教学仪器设备的使用年限与净现值，为了简化计算过程，对于已经使用10年以上的设备直接进行报废处理，未将其列进固定资产之列。

高校的专业设置比较宽，有农学专业也有人文社科专业。农学专业偏向于化工，相应的在购置教学设备的时候，开支会大一些；而人文社科专业基本上不需要购置昂贵的教学设备，因此，这类开支比较小。出于平衡不同学科之间固定资产投入的权重，为其设定了不同的调节参数h，其中人文社科专业h设定值为1；农学专业h的设定值为2。

各个学科部门的投入可以计算为：

Ii=拨款总额+学科部门教职员工数×人均薪资金额+固定资产账面值×对应折旧率×h

（2）产出指标的权重系数确定。学校发展的阶段与目标不同，赋予不同产出指标的权重系数也会有所不同。例如：如果当前阶段学校的重点发展目标是要扩招，那么学生人数自然会被赋予较高的权重；如果当前阶段学校的重点发展目标是要提升科研学术力量，那么各类科研成果以及论文自然会被赋予较高的权重。所以，若是将所有指标都赋予相同的权重直接评估绩效，那么自然无法反映出学校的发展重点。当前高校的发展重点是提升本科教育水平，在设计评估指标权重时，应该为教学方面的指标赋予大一些的权重。另外，当前社会上出现了严重的大学生就业难问题，高校最好在指标体系中为就业率这一项赋予高的权重，从而综合反映学校学生的社会适应性。

综合考虑高校当前的发展重点，为其设计了如表1所示的产出指标权重分配表。

（三）学科专业绩效预算评估实例 通过上面的归纳与整理，可以得出高校的投入产出效益评估计算式为：

其中：Ei是i学科专业特定年度的绩效指标，Ei越高，就代表i学科专业产生的绩效越大；相反的Ei越低，就代表i学科专业产生的绩效越小。Ii是i学科专业特定年度科研以及教学的所有投入之和，Oi是i学科专业特定年度的产出。Oij是i学科专业预算j项目的实际产出。Wj是j项目被赋予的权重，i是学科专业编号，n是HS高校所有的学科专业数量。

下文来结合具体的实例进行说明，以G专业的绩效指标计算为例，数据经过一定的统计学处理：

首先，需要计算G专业的投入指标：将整理G专业资料而获得的数据代入计算式（1）中，就有：I=1000+90+120×408+140×1=1806（万元）

表1 高校各学科专业绩效评估产出指标权重分配统计

图4 各类产出的权重分配饼图

其次，需要计算G专业的产出指标：如果把之前一年作为基期的话，那么可以设定其数值为100，假设指标的年增长率为100%，那么本年度的数值就是100；假设指标的年增长率为-10%，那么本年度的数值就是90。之后再与该指标被赋予的权重相乘，就可以得出各个产出指标的具体值，最后整合得出G专业的产出指标是105.33。

再次，将得到的数据代入计算式（2），就可以得出G专业的综合绩效指标Ei=Oi/Zi=105.33/1806=0.058

最后，采集其它专业的数据，并将其代入上式中，从而得出各个学科专业的绩效指标；将这些值排序，就能够得到HS高校各个专业学科绩效指标的高低顺序，从而继续更全面的绩效评估工作。

［1］李伟：《行政事业单位部门预算管理研究》，《财会研究》2010年第10期。

［2］罗晓华、陈工：《我国高等教育财政绩效拨款模式改革的思考》，《当代财经》2008年第4期。

［3］陈军：《高校资金结算中心运行模式探析》，《财会通讯（理财）》2007年第10期。

［4］严吉菲：《高校绩效拨款评估机制的比较研究:基于北美的视角》，《高教探索》2007年第5期。

［5］胡军勇：《在高校内部实行绩效预算的思考》，《教育财会研究》2007年第3期。

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