浅析如何促进农用地承包经营权流转

张静心

摘要：本文通过综述国内研究成果，认为现在农用地流转存在的问题基本上都是可以通过制定完善政策法规来解决，但要从根本上促进农用地流转，必须分析农用地流转的动力因素，设计良好的动力机制。

关键词：农用地；承包经營权流转；动力机制；退出机制

一、农用地承包经营权流转的必要性

农用地承包经营权的流转是实现我国农业规模化经营的前提条件。尽管有研究表明，“农业不是一个具有显著规模效应的产业”，也有一些调查显示“农户土地经营规模与土地产出率之间存在负相关的关系”①，但这些结果的成因是极其复杂的，片面的归结为农业不具有规模效应，无法让人信服。适度的规模化经营成功的案例比比皆是，法国、美国和日本农业规模和单位产量的对比数据表明农业的单位产出随着农用地规模增大而增加。国内的实证研究也表明绝大多数的农业经营大户都认为，规模化经营的土地在社会绩效和生态绩效方面得到了改善，更为经营者带来了收益。这说明规模经营确实可以克服平均分配原则下农用地制度的一些缺点。②农业的规模化经营也成为了世界各国农业发展共同趋势。在我国现有的家庭承包责任制下，农用地承包经营权的自由流转成为实现农业规模化经营的前提条件。

二、 农用地承包经营权流转现状

（一）法律法规。1986年的中央1号文件中提到“鼓励耕地向种田能手集中，促进适度规模种植的发展”，在这样的政策指导下，北京、天津、上海郊区以及苏南地区、珠江三角洲、江苏部分地区先后开展试点。20世纪90年代初，大规模不规范的农用地流转弊端日益暴露，国务院颁布了一系列文件规范部分流转行为。2003年《土地承包法》为土地承包经营权依法流转提供法法律依据。2005年，农业部颁布的《农用地流转管理办法》对农用地流转的原则、方式、当事人权利、合同及管理等进行了更加全面规定。我国农用地流转的政策法规趋于完善。

（二） 流转现状。我国农用地流转虽然已经步入了规范发展阶段，逐步形成了转包、出让、互换、转让、股份各做等多种农用地流转形式，但仍然存在很多问题。如部分农村地区为了利益而违背农户意愿随意改变土地承包关系、强制推行农用地流转；或借农用地流转之名随意改变流转土地用途。③这些都损害了农户的权益，也无法有效提高土地利用效率，违背了农用地流转的初衷。也有学者将现有问题归纳为五个方面：法律法规仍不健全；流转操作程序不够规范；中介组织缺失；政府和村集体定位不当；流转土地规模小、周期短、集中度低等。④这些问题可以总结为法律政策和实际操作两方面，但要想进一步促进农用地流转，必须找到农用地流转的动力因素，并建立合理的流转机制。

（三）影响农村土地承包经营权的流转因素

1. 农用地承包经营权期限对流转的影响。罗必良对农用地的经营权和承包权分别进行计量分析，发现土地承包期的长短对农户退出经营权几乎没有什么影响，但对其退出承包权则具有显著的约束作用。⑤

2. 农户对农用地流转的影响。上海财经大学“千村万户”社会调查项目对全国931个村庄抽样调查的结果表明，我农用地流转的发生率为15.25%，但与此同时，各类外出务工与兼业的农村劳动力已经高达48.62%。⑥农民工到城市打工导致了承包的土地撂荒，但因他们没有放弃土地的承包经营权，所以这些弃耕或者闲置的土地也没有流转起来，⑦造成了大量的浪费。农民“离农”且“离地”成为了农用地承包经营权流转的主要影响因素。

3. 受让方对农用地承包经营权流转的影响。贾生华等利用江、浙、鲁三个省份中五个县的83 个农业经营大户的调查资料，分析了农业经营大户对所租赁土地在租赁前后的经济绩效、社会绩效和生态绩效变化的认知情况。分析结果表明，大部分农业经营大户的土地绩效都比租赁前有所改善。这些农业经营大户是承包经营权中的受让方，也是投资方。他们的资金注入使得承包经营权的流转变为可能。

三、促进土地承包经营权流转的建议

（一）建立健全的农用地承包经营权退出机制，鼓励农民自愿放弃承包经营权。目前农户缺乏退出农用地承包经营权的有效激励，健全的退出机制要考虑到退出时的补偿措施、退出后的农用地归属及农民的城市进入（安置）等诸多方面。⑧健全的政策可以使得放弃农业生产的农户更加愿意放弃承包经营权，也能促进城市化进程。

（二）完善中介组织，出台优惠政策，促使投资者积极进入农用地流转市场。对经营大户的调查显示，绝大部分的经营大户愿意更多的租赁土地，原因是通过规模经营提高了土地经济和生态效益。但由于农用地是“承包到户”，投资者承包的土地越多，谈判费用就越高。如果完善农用地流转交易中的中介组织，由中介机构代为谈判，则可以降低交易费用。⑨另外，继续完善相关政策法律，也会加快建立农用地承包经营权流转市场，鼓励更多投资者进入到流转市场中进行投资。

综上，如何建立完善的农用地承包经营权的退出机制和如何促使投资方资金的投入是促进农用地承包经营权流转的两个动力因素，建立相关的机制便可以促进承包经营权的流转，加快农用地承包经营权流转市场的建立。（作者单位：四川大学经济学院）

参考文献：

[1]杨学成，赵瑞莹，岳书铭.农村土地关系思考——基于1995-2008年三次山东农户调查[J].管理世界，2008，（07）。

[2]戴伟娟.城市化进程中农村土地流转问题研究——基于制度分析视角[M].上海，上海社会科学院出版社，5 。

[3]贾生华，田传浩，张宏斌.农用地租赁市场与农业规模经营——基于江、浙、鲁地区农业经营大户的调查[J].中国农村观察，2003，（01）

[4]陈卫平，郭定文.农户承包土地流转问题探讨[J].山东省农业管理干部学院学报.2010（27）：53-55.

[5]韩立达，李勇，韩冬.农村土地制度改革研究[M].北京，中国经济出版社：146。

[6]赵磊，翟春凤.农村土地流转存在的问题及对策探讨[J].中国乡镇企业会计.2007（7）：80-81。

[7]主力军.吴国土地流转问题研究[M].上海：人民出版社，98

[8]罗必良.农用地保障和退出条件下的制度变革：福利功能让渡财产功能[J].改革，2012，（01），66-75

[9]楚德江.我国农用地承包权退出机制的困境与政策选择[J].农村经济，2011，（2），38-42

注解：

①杨学成，赵瑞莹，岳书铭.农村土地关系思考——基于1995-2008年三次山东农户调查[J].管理世界，2008，（07）。

②贾生华，田传浩，张宏斌.农用地租赁市场与农业规模经营——基于江、浙、鲁地区农业经营大户的调查[J].中国农村观察，2003，（01）

③陈卫平，郭定文.农户承包土地流转问题探讨[J].山东省农业管理干部学院学报.2010（27）：53-55.转引自韩立达，李勇，韩冬.农村土地制度改革研究[M].北京，中国经济出版社：146。

④赵磊，翟春凤.农村土地流转存在的问题及对策探讨[J].中国乡镇企业会计.2007（7）：80-81。转引自韩立达，李勇，韩冬.农村土地制度改革研究[M].北京，中国经济出版社：146。

⑤罗必良.农用地保障和退出条件下的制度变革：福利功能让渡财产功能[J].改革，2012，（01），66-75

⑥数据来自2011年度上海财经大学“千村万户”社会调查项目。

⑦罗必良.农用地保障和退出条件下的制度变革：福利功能让渡财产功能[J].改革，2012，（01），66-75

⑧楚德江.我国农用地承包权退出机制的困境与政策选择[J].农村经济，2011，（2），38-42

⑨贾生华，田传浩，张宏斌.农用地租赁市场与农业规模经营——基于江、浙、鲁地区农业经营大户的调查[J].中国农村观察，2003，（1），37-45