财政专项资金内部控制体系的构建

●陈留平

近年来，财政支出中专项资金支出的比例越来越大，专项资金的项目越来越多，如何提高财政资金使用效率，发挥财政资金的作用是各级财政部门所关注的重点。

目前专项资金管理中存在的主要问题是:一是目标设定不合理，虽然财政部门对专项资金使用要有明确的绩效目标，但是由于项目的可行性论证不充分，有的甚至没有可行性论证，所以一些项目的绩效目标几乎是凭空想象的，缺乏科学的依据。二是预算编制不科学，项目预算编制往往是与财政部门“讨价还价”的结果，有的甚至由于该项专项资金不足，占用其他专项资金；有的当年资金不足，用以后年度专项资金弥补。三是支出控制不严格，项目经费串用和挤占情况比较普遍，项目经费不足时项目之间相互串用，人员经费不足时挤占项目经费。四是资金使用绩效不高，有些项目仍然存在“长官意志”、“形象工程”，导致项目实施后绩效偏低。因此，建立和完善专项资金的内部控制十分必要。

财政专项资金内部控制体系应构建“以预算为基础、资金为核心”的内部控制体系，从目标的设定到绩效控制，从预算编制到预算执行控制，从预算的调整到决算，始终应贯穿财政监督。

财政专项资金内部控制体系

第一，目标控制。绩效目标是指在预算编制过程中部门使用财政资金计划在一定期限内达到的产出和效果。绩效目标控制包括绩效目标的编制、审核和批复。各部门应在充分论证的基础上编制绩效目标，填制《专项资金绩效目标表》；财政部门应对各部门编制的绩效目标进行审核，提高财政资金使用效率；在审核的基础上批复绩效目标，并作专项资金使用和考核的依据和标准。

第二，预算编制控制。一是根据绩效目标和预算编制的要求，编制项目支出预算。项目支出预算应按项目实际需要，并充分考虑财力的可能，对跨年度的项目应将绩效目标分解，分年度安排财政预算，确保目标实现。二是要强化预算与政策之间的联系。要体现政策意向，并对资源使用方向进行系统性审核；在考虑到政策支持重点的基础上，建立财政资源约束机制，尽可能早地在预算编制过程中明确可使用的资源，提出运作效率要求。三是编制预算时，评估和检查方案的预期成本，并按规定送达立法机构审批。

第三，预算执行控制。预算执行控制主要指项目资金支出的控制。预算执行控制是为了确保财政资金安全完整所采取的各种方法和措施。在发生支出业务时，要及时进行会计处理，特别是涉及到现金业务的，要防止财政资金被挪用，确保财政资金安全。一是财政支出的过程控制。过程控制旨在确保财政支出的执行经过了正确授权的指令以及对财政支出执行前、中、后等环节的确认，即要求对财政支出的每一过程环节都要进行有效的控制和监督。二是财政支出的会计控制。有效的财政支出会计控制可以保证财政预算的执行程度。会计记录必须明晰，文件程序必须完备；会计报表的编制必须规范清晰。三是政府采购行为的控制。政府采购制度有利于政府部门强化支出管理,硬化预算约束,在公开、公正、公平的竞争环境下,降低交易费用,提高财政资金的使用效率。政府通过招标竞价方式,优中选优,具体的采购实体将尽可能地节约资金,提高所购买货物、工程和服务的质量,提高政府采购制度的实施效率。四是单位应当建立预算执行分析机制，定期分析预算执行情况。

第四，预算调整控制。一是出现调整事项时，应及时调增或调减预算，预算的调整应按规定的程序进行审批。二是对调整后的预算应有及时批复，下达到部门，以便按调整后的预算执行。三是部门在收到调整预算后，应按调整后的预算严格执行。

第五，财政监督控制。一是财政监督应贯穿于项目支出的全过程，从预算的编制、预算的执行和预算的调整整个过程进行监督。对项目实施情况和资金使用情况进行跟踪问效，财政部门应从项目实施开始进行跟踪监督，开展项目绩效中期评估，督促归口管理部门加强对预算执行过程中绩效目标的实现情况、项目实施的进展情况和资金支出的进度情况进行监督和控制。发现归口管理预算部门绩效运行情况与预期绩效目标发生偏离时，要下达整改意见书，并督促预算部门及时采取措施予以纠正。预算执行中，因政策变化、突发事件等因素影响绩效目标实现时，应调整绩效目标并相应地调整预算。二是财政监督要多部门配合，实现全方位的监督，预算部门监督的重点是过程监督；财政部门监督的重点是预算的执行；审计部门监督的重点是合规性和效益性；社会监督的重点是绩效目标的实现；人大监督的重点是预算和决算。

第六，绩效控制。绩效控制是提高财政资金绩效的关键，它有助于财政部门关注的重点从投入转向产出和结果,从而提高财政资金使用效率。财政资金的绩效是通过绩效评价来衡量项目支出的绩效。项目支出绩效评价是指对预算支出绩效目标完成情况、项目效益、资金使用等情况进行全面、综合的评价。一要设定科学合理的绩效评价指标体系，绩效评价指标应精确且没有分歧；适合于可行的目标；容易获取需要的资料。二是绩效评价的主要依据是绩效目标，要衡量绩效目标的实现程度，发现偏差，指导绩效管理，实现目标。三是绩效评价应该聘请独立的第三方对财政资金使用效果进行评价，使评价结果更加客观公正，经得起检验。■