以民调为依托 以效益为核心——上海市长宁区中山公园整体改造（城维）项目财政资金绩效评价解读

●上海市绿化和市容管理局 上海闻政管理咨询有限公司

为贯彻财政支出预算绩效管理思想，强化预算支出责任理念，上海市绿化和市容管理局（以下简称为“上海市绿容局”）委托上海闻政管理咨询有限公司开展长宁区中山公园整体改造（城维）项目财政资金绩效评价工作，以全面反映长宁区中山公园整体改造（城维）项目财政资金绩效，总结项目经验做法，探析预算和项目管理中存在的问题，为进一步的改进提出相关建议。

一、项目概况

上海中山公园位于长宁路780 号，始建于1914年，是迄今为止上海近代保存原有景观风格较为完整的老公园之一。中山公园作为广大市民健身、游客休闲的重要场所，承载着改善生态、美化环境、休闲游憩、健身娱乐等重要功能。随着游客的增加，加之其自身的长期损耗，中山公园部分硬件设施已无法充分满足公园的管理要求和游客需求。为此，2012年长宁区绿化管理署申请城维资金，用于中山公园整体景观、水体驳岸景观、园路系统、给排水系统、围墙改建、照明和技防系统、桥梁修缮、园林小品和人文景观等综合改造提升，以满足游客游览、休憩、健身、文化交流等多层次需求。改造工程于2013年12月18日竣工，并 于2014年1月8日获得该项目建设工程竣工验收备案证书。

截至2013年12月31日，该项目共申请资金10271 万元，实际使用10151.78 万元，预算执行率为98.84%。其中：2012年申请预算500 万元，实际使用498.86 万元，年度预算执行率为99.77%；2013年申请预算9771 万元，实际使用9652.91 万元，年度预算执行率为98.79%。资金主要用于勘察、设计、招标、施工、工程监理、财务监理等方面。

二、绩效评价实施过程

针对工程类项目的绩效评价，评价组在以往评价方式的基础上进行了“革新”：

一是本次绩效评价于2013年11月底启动，在项目开展过程中便已介入，在第一时间获取项目的“新鲜资料”。提早介入也便利了评价组在施工期间和竣工后开展实地走访，进而切实把握改造实效、对比改造前后的不同。

二是鉴于项目涉及绿化景观、围墙系统等12 项内容的改造，本次绩效评价围绕财政资金使用设计了多个对应产出指标，同时从公园功能和价值角度出发设计了综合性效果指标，以全面反映改造绩效。表1 列举了部分评价指标。

表1 长宁区中山公园整体改造（城维）项目财政资金绩效评价指标（部分）

三是结合工程类项目涉及多个主体的实际，评价组扩大了访谈的范围：对长宁区绿化和市容管理局（项目主管单位）、长宁区绿化管理署（预算单位）、上海容基工程项目管理有限公司（财务监理单位）、上海园林绿化建设有限公司（施工单位）、上海长宁公园绿化建设发展有限公司（公园业主和管理单位）等的相关负责人展开了面对面的标准化访谈。

四是中山公园整体改造是一项服务广大市民的民生工程，因而游客对改造的直观感受和满意度是绩效评价的重要内容。评价组通过严谨、细致的满意度问卷设计和抽样调查来全面了解游客的感受和建议，最终回收问卷849份，其中有效问卷804 份，问卷有效率为94.70%。

三、结论

本次绩效评价的指标体系按照逻辑分析法设计，包括项目决策、项目管理、项目绩效和影响力因素四部分内容，体现从投入到产出、效果和影响力的逻辑路径。内在逻辑的一致性增强了评价的科学性、严谨性和可行性。运用评价组设计的指标评价体系，结合基础数据以及问卷调查、实地勘察和访谈获取的数据，评价组对长宁区中山公园整体改造（城维）项目财政资金进行了独立客观的评价，最终评分结果为89.33分，绩效评级为“良”。各部分权重和得分情况见表2。

表2 长宁区中山公园整体改造（城维）项目财政资金绩效评价得分

从评价结果来看，中山公园整体改造提升了公园休憩、游览、健身等方面的功能，体现了较好的社会效益，具体反映在以下三个方面：

首先，道路地坪系统、给排水系统、照明系统和技防系统的改造提升了公园的安全性。改造后公园的道路平整度和排水能力有较大改善，照明系统改造提高了可见度，技防系统改造提高了公园的管理能力。这些改造为游客游园提供了便利，提高了公园的安全性。调查结果显示，游客特别是老年人对“广场和道路系统”以及“照明系统”的满意度最高。

其次，通过更新基础设施、改造绿化景观，提高了公园的观赏性，满足了游客游览和休憩的需求。改造后新设园椅250 组；废物箱由单筒式改为双筒式；万航渡路厕所由25m2扩大至60m2，改造后公园内总蹲位（不含小便池）数达到87 个；公园内主路使用沥青铺设，小路和支路用小料石和鹅卵石铺设，道路总体平整。绿化改造不仅通过增加绿化品种等方式提高了中山公园绿化景观的美观度，还通过人工式修剪、自然式修剪、自然和人工混合式修剪等方式进行绿化梳理，对病虫枝、伤残枝、重叠枝等进行修剪，使原有绿化品种在空间布局上更加合理，提高了公园的观赏性。基础设施的更新和绿化景观的改造进一步满足了游客游览和休憩的需求。

再次，改造后的公园健身等功能可以更好发挥。本次改造采取了以下措施：第一，新建了一条环绕后山长约600m 的健身跑道；第二，在后山区域增加了一块塑胶运动场所；第三，扩大了约3750m2的道路地坪面积；第四，为更符合现代人锻炼健身的理念，改造中将一些综合性活动区域的地坪面层调整为柔性材料。

当然，正所谓“三分种，七分养”，改造后尽管公园内景观得到了一定提升，但仍有待后期的持续养护（尤其是绿化景观），以充分发挥其功能和价值。

四、经验总结及改进建议

总体来看，中山公园整体改造取得了良好的绩效，有以下经验做法值得借鉴。

第一，坚持以上海市绿容局对老公园改造的规划为导向，以营造绿色宜人的休闲环境为目标，推进中山公园整体改造。长宁区绿化管理署积极响应上海市绿容局对老公园改造的规划，并以此为导向设计中山公园整体改造项目。在实施中以营造绿色宜人的休闲环境为目标，通过增加绿化品种、新建温室花圃等方式优化了绿化景观；通过新增250 组长凳、将垃圾箱改造成分类垃圾箱、重铺园路、更新照明系统等方式改善了基础设施；在游客密集处设置了广播系统，给游客营造了较温馨、舒适的环境；公园增设了噪音分贝仪、盲人导游图、书报栏等便民设施，提高了便民利民的服务水平。

第二，财务监理和审计的双重监管有利于规范资金使用。项目实施过程中，长宁区财政局聘请上海容基工程项目管理有限公司作为财务监理单位对资金使用进行监管，与此同时，长宁区审计局对资金的使用进行全程跟踪审计。截至2013年12月31日，尚未发现资金使用不规范问题。

第三，以分阶段资金支付为抓手，严控工程进度和质量。施工合同约定，合同签订后正式施工前，长宁区绿化管理署向施工方预付30%的工程款；正式施工后，每月按实际工程进度支付75%的进度款，最高至合同款的80%；工程审价结束后，向施工方支付至审定总价款的95%；其余5%在养护期结束后进行支付。按进度支付能够保证施工方的施工经费及时跟进，避免因经费不足引发的误工或质量问题；工程审价后和养护期结束后各支付部分费用有利于长宁区绿化管理署对资金进行管理，同时对施工方提高工程和养护质量起到促进作用。

第四，以满足游客需求为目标，在改造中动态听取游客意见和建议，及时调整实施方案。实施方案原定为对中山公园进行全封闭式改造，但为满足市民游览、健身等需求，实施中调整为半封闭半开园的改造。公园改造中坚持“整旧如旧”，尊重中山公园的绿脉和文脉，施工过程中相关单位与市民积极沟通，市民可以随时对改造方案“说三道四”，长宁区绿化管理署积极听取意见和建议，及时调整方案。

同时，针对评价结果反映出的情况存在需要进一步改进的方面，评价组提出了具有针对性和可操作性的建议。

首先，项目实施方案总体全面和细致，但内容可以进一步完善，精度可以进一步提高。方案制定前先对游客和周边居民的需求进行摸底，实施方案初稿形成后进行意见征询，在综合相关意见后确定实施方案，以更好地满足游客需求。

其次，长宁区绿化管理署对项目有很强的把控度，但项目实施管理制度可进一步细化。建议长宁区绿化管理署针对项目特点制定管理制度，在管理制度中对“人”、“事”、“责”进行明确的规定，将通过会议等方式约定的沟通、汇报等方法纳入管理制度，有利于确保管理制度化，提高管理的科学性。

再次，中山公园硬件条件提升后，只有更加健全的后续管理才能使改造效果得到更好的体现。针对不符合公园管理要求的行为，应该及时进行规范，比如御花园附近轿车停放的情况，可通过在5 号门增加人员对进出车辆进行限制，或者设置行车路障，或者对停放车辆的车主进行规劝；对活动室附近随意便溺的情况可通过规劝、强制清理、设置标志牌等方式进行规范；对公园内的野狗，及时捕送至流浪狗收容所。

五、对于绩效评价的进一步探讨

本次绩效评价的对象是民生领域的工程类项目，其行业复杂性决定了评价难度。就评价本身而言，可以总结出以下经验和亮点：

首先，委托方上海市绿容局具有较强的绩效意识，在项目开展过程中即着手委托第三方开展绩效评价工作，使得评价具有较强的时效性，为准确了解受益群体对中山公园整体改造效果的直观体验、客观反映改造产生的效益以及存在的问题奠定了基础。同时，项目开展的过程涉及多个主体，相关单位也及时进行了协调，推动了项目的高效开展。

其次，评价设计和实施上，既有针对绿化景观、围墙系统、桥梁、给排水、广场和道路、水体、照明系统、技防系统等改造内容的细致评估，也有对公园功能和价值（休憩、游览、健身、交往等）整体提升情况的综合评价。

再次，以社会调查为抓手，突出社会效益。公园的改造最终是为了造福市民。在问卷设计上，本次满意度问题从12 项改造内容入手，与评价指标形成充分呼应，根据游客的评价考量整体改造的成果与不足。同时搜集游客的开放性意见，为公园功能的进一步提升提供了相应参考。问卷抽样则先根据时段进行分层，覆盖早、中、晚各个时段；再在开展的过程中选择不同年龄层次的主体参与问卷调查。同时，在样本总数的确定上结合了中山公园日均客流量。

当然，在当前由“绩效评价”向“预算绩效管理”转型的大背景下，针对此类项目尤其是工程类项目的评估仍有进一步提升的空间。一般而言，工程类项目均是跨年度开展，建议在绩效评价的基础上引入目标管理和绩效跟踪，进而实现全过程的预算绩效管理。一来，总体绩效目标和分年度绩效目标的明确有利于以结果为导向，更为精确地测算项目成本，提高预算与目标的匹配程度。二来，开展覆盖项目的立项和计划阶段、实施阶段以及项目收尾和完成阶段的分阶段绩效跟踪，有利于在过程中及时发现偏差，采取纠偏措施，提高建议的时效性。同时，跟踪过程中累积的相关资料也将为后来的评价提供有力支撑。此外，由于截至评价报告撰写本项目尚未完成工程审价，本次绩效评价在分析过程中并未就项目的成本展开深入分析。建议今后此类项目如已开展绩效跟踪，可将绩效评价开展的时间适当后延，有助于绩效（尤其是效果）的充分显现以及全面考量。■