民事执行检察监督制度的立法评价与设计——以《民事诉讼法》与《人民检察院组织法》协同修改为视点

石东坡， 陈 俊

（1．浙江工业大学 发展规划处，浙江 杭州 310014； 2．浙江工业大学 法学院，浙江 杭州 310023）

民事执行检察监督制度的立法评价与设计
——以《民事诉讼法》与《人民检察院组织法》协同修改为视点

石东坡1， 陈 俊2

（1．浙江工业大学 发展规划处，浙江 杭州 310014； 2．浙江工业大学 法学院，浙江 杭州 310023）

新《民事诉讼法》规定了检察机关的民事执行监督权，然而却只是概括式规定，没有细化到具体的制度操作层面，导致实践中存在检察机关的执行监督工作无从切入、弱化了民事执行检察监督的实效性等诸多问题。因此应对《民事诉讼法》适时再次修改，对民事执行检察监督的启动、范围、方式进行细化规定，增强其程序规范的适用性；同时应协同修改《人民检察院组织法》，对检察机关的职能进行充实、扩展，行使职能的程序予以明确，重新优化资源配置。通过二者的协同修改，完善民事检察立法。还应健全法、检之间的民事执行审级监督与检察监督协作机制，促进民事执行检察监督的规范化。

民事执行；检察监督；法律修改；执行监督；人民检察院组织法；协同修改；

新《民事诉讼法》将第14条修改为“人民检察院对民事诉讼活动实行法律监督”，将旧法的“审判活动”改为“诉讼活动”，扩大了检察机关的监督范围，使检察监督触角延伸到法院的全部诉讼活动。同时，该法第235条规定：“检察机关有权对民事执行活动实行法律监督。”这两条的修改，使法、检两家关于检察机关对民事执行活动是否有权监督的争议落下帷幕，立法上对民事执行检察监督首次予以确认，使得民事执行检察监督有了法律依据，但其粗浅规定仍难以满足实践需要。因此，本文拟在理论上深化民事执行检察监督的研究，着眼于具体的、更具操作性的程序机制的论证和设计，为民事执行检察监督制度功能的实现提供更为坚实和直接的法律规范设计方案。

一、民事执行检察监督制度的理论支点与立法确认

（一）民事执行检察监督制度的理论支点

原民诉法没有明确规定检察机关是否可以对执行活动进行法律监督。因此，关于该问题争议纷纭。对此，可分为肯定说和否定说两种不同的观点。肯定说认为应该在民事执行中引入检察监督，大部分学者赞同此观点。否定说则认为法院已建立内部监督，故检察机关无需再进行执行监督，且域外也没有民事执行检察监督的可借鉴先例①持肯定说的代表性文献如：汤维建《检察机关应有权对民事执行程序进行法律监督》，《检察日报》2002年7月17日第5版；黎蜀宁《论检察机关对民事执行活动的法律监督》，《现代法学》2003年第6期；杨荣馨《略论强制执行的检察监督》，《人民检察》2007年第13期；王莉、贝金欣《构建民事执行的检察监督制度》，《人民检察》2007年第13期等。而后者的代表作包括：赵晋山、黄文艺《如何为民事执行监督开“处方”》，《法制日报》2007年8月14日第3版；黄金龙、黄文艺《域外没有民事执行检察监督》，《人民法院报》2007年8月24日，中国法院网2007年8月24日，http://old.chinacourt.org/html/article/200708/24/261548.shtml，最后访问日期：2014年12月20日。有学者对此的引用分析有误，见王亚新《执行检察监督问题与执行救济制度构建》，《中外法学》2009年第1期。。可见，尽管在立法上业已明确，但思想认识上的障碍仍有待清除，为此，有必要对民事执行检察监督制度的确立理论再进行研究， 只有彻底澄

清其正当性和可行性，才能使该制度与民事执行制度相互兼容并发挥预期作用。而就对于为什么检察机关可以开展民事执行检察监督，当前大多论证虽有一定的说服力，但其中若干逻辑环节可能不够衔接和严谨。民事执行权需要监督不等于需要由检察机关监督。因此，应进一步深化对民事执行检察监督的正当性的认识。

首先，民事执行检察监督制度弥补民事执行自身制度的不足。德国学者耶林指出：“每条法律规则的产生都源于一种目的，即一种实际的动机”[1]。民事执行检察监督制度的产生正是为了解决民事执行中，由于缺少有效的制约机制，“执行难”、“执行乱”等的问题及其违法、侵权后果。法院内部对执行活动的监督固然存在，但是类似于上下级行政领导体制的监督方式。再者，其监督程序运作不明。上级人民法院对下级人民法院错误的执行裁定、违法的执行行为有权予以纠正，但具体适用的程序和标准均没有明确，并且实际上仍停留在人民法院的自我监督的封闭状态下，未在程序上公开化和透明化。而民事执行检察监督具有配合与监督的双重特征，在配合法院规范执行，共同维护法律权威的同时，监督法院的执行活动，督促法院履行职责。

其次，民事执行检察监督有助于克服民事执行救济制度的局限。执行救济是指在民事执行程序中，以执行当事人、案外人基于合法权益的主张而针对执行机关违法或不当执行行为的侵害，依法向有关机关提出采取保护或补救措施的请求[2]。在发挥防止法院滥用权力、保护当事人利益的功能上，执行检察监督与执行救济制度的侧重点不同，彼此不能替代。民事执行检察监督的目的在于监督民事执行权、规范民事执行权的运行。在主要依赖当事人积极行使救济权利的同时，检察机关的监督应当和可以作为补充[3]，借助检察机关监督的职业性和专门性，以最低的司法成本获得最大的司法效益，降低试错成本①汤维建：《民事诉讼的全面修改与检察监督》，《中国法学》2011年第3期。民事诉讼法第209条的规定，包含了当事人首先应当寻求向人民法院提起的针对执行的权利救济，这样在检察机关法律监督之前，应发挥人民法院审判监督和自我纠错的功能，在其难以有效的情形下，才可由检察机关开展民事执行检察监督。《试点通知》亦有这样的顺序规定的体现，这不仅尊重了当事人在民事执行上的权利自治，而且有着对民事执行检察监督的介入适宜性和成熟度上的考虑。参见黄蓓、谢宇烽：《民事执行检察监督的原则及制度构建》，《人民检察》2014年第4期。。

最后，民事执行检察监督具有针对诉讼活动予以专门法律监督的适应性。民事执行权作为法院的司法权能之一，理应受到检察权的制约和监督[4]。要防止公权力的滥用必须确立公权力制约公权力的常规化、常态化模式，而宪法确立检察机关法律监督的地位，使得检察机关的法律监督具有法定性和强制性，能够实现对法院民事执行权的有效监督制约。尽管在西方检察权一般被视为行政性权力，检察机关被归类于行政机关序列，不属于司法范畴，不存在检察监督的概念[5]，但是，应基于我国宪法的内在逻辑和权力结构，发挥作为依法独立行使的专门法律监督权的检察权能在司法领域的应有效能，构设相应的民事执行监督机制，以作为针对司法审判机关的执行决定权和实施权的司法权力制衡机制的具体方案。

（二）民事执行检察监督制度的立法确认

1991年民诉法实施后，由于法、检之间对“审判活动”理解的分歧，检察院对民事执行裁定进行抗诉监督遭法院反对。中央政法委于2005年发出《关于切实解决人民法院执行难问题的通知》中明确规定：“各级检察机关要加大对人民法院执行工作的监督制度”[6]。2007年修改民事诉讼法中采取了审慎的态度，未将民事执行检察监督入法。2011年最高人民法院和最高人民检察院会签了《关于在部分地方开展民事执行活动法律监督试点工作的通知》。2012年8月31日，第十一届全国人民代表大会常务委员会第二十八次会议通过了《关于修改<中华人民共和国民事诉讼法>的决定》，明确规定：“检察机关有权对民事执行活动实行法律监督。”由此，民事执行检察监督制度得以确立。

二、民事执行检察监督制度的立法缺憾与实践困境

（一）民事执行检察监督的立法意义与缺憾

新民诉法将民事执行活动纳入人民检察院的监督中，可以进一步保护当事人的权利不受侵害，维护当事人的合法权益，保障民事执行的法律效果，树立司法权威。其积极意义是毋庸置疑的。但客观地说， 现行民事诉讼法关于民行执行检察监督仅是赋权性的规定，难以使民事执行检察监督权力规范化、制度化运行。我们认为其存在以下局限性：

第一，新民诉法关于民事执行检察监督的规定过于原则，没有采纳在“执行程序编”中专门设置一节予以规定的具体程序设想提议，未就执行监督的对象、范围、方式、程序以及执行监督的效力等做出明确的立法规定[7]。相对国外关于民事执行检察监督的规定，我国的相关规定显得异常单薄。可见，这种“补丁式”的修法模式无法撼动本就因执行程序立法供给不足而造成的执行难困境[8]，这就致使民事执行检察监督依然没有完善的实施机制和健全的制度保障，不少工作仍处于试点和探索阶段。

第二，检察建议作为民事执行检察监督的基本途径，刚性不足，缺乏实效。虽然检察建议灵活、简单，但检法两家对民事执行监督检察认识角度不一致，许多检察院重视的东西，法院却忽视。所以当检察院提起检察建议，法院不予采纳时，由于新民诉法未涉及检察建议的处理，检察机关缺乏相应的对策，此时检察建议没有强制作用。

第三，原则性的立法规定，依然没有化解法院与检察院之间长期以来的分歧和矛盾，导致检法对监督范围、程序、方式等在同一法条下各自理解；在实际操作中，双方缺乏积极、有效配合，办案效率低，严重影响监督效果的实现。

（二）民事执行检察监督的实践困境与诱因

民事诉讼法修改之后的首个年度中，以浙江省为例，民事执行检察监督即遭遇到瓶颈、深陷困窘。客观地说，浙江省在民事执行检察监督方面一直锐意进取、努力探索。在最高人民法院和最高人民检察院会签《关于在部分地方开展民事执行活动法律监督试点工作的通知》后，浙江省高级人民法院和浙江省人民检察院会签了《关于开展民事执行活动法律监督试点工作的通知》，选定了包括嘉兴在内的6个地级市的中级法院和检察院，以及包括平湖市、海宁市、桐乡市在内的14个基层法院和检察院，为民事执行法律监督试点单位，开展对民事执行活动的检察监督。据统计，2011年3月到2012年9月，浙江省检察机关办理执行监督案件共241件[9]。在民事诉讼法修改后实施期间，浙江在执行检察监督这方面取得了一些成就。但就如前文所说，新法毕竟存在缺陷，使得浙江在此方面仍然面临诸多困境，民事执行检察监督效果差强人意。笔者所在课题组为此专赴基层人民检察院进行调研，其中在嘉兴市秀洲区人民检察院了解到，新民诉法涉及了检察院对民事执行活动的检察监督的权利，明确了对民事执行的监督。然而对于民事执行活动中的情形，监督的程序、方式、内容未予以明确，使得执行情况让人大失所望。

民事执行检察监督的困境在实践中主要表现在：首先，制度规定过于粗糙，没有具体职权相匹配；监督手段缺乏刚性，使民事执行检察工作无从切入。其次，程序规范的缺失弱化了实践中执行监督活动的权威性。目前各个检察院仍处在各自为战的状态。对监督对象、程序、监督方式、监督启动的条件等，均缺乏统一、有效、完备的程序规范，使检察院处于一种十分尴尬的境地。最后，毋庸讳言，法院作为与检察机关平行的审判机关，一直以来对民事执行检察监督采取一种拒绝姿态。在司法实践中，一些法院认为检察机关介入民事执行程序是对其独立行使民事执行权的阻碍，是争夺权力的行为[10]。双方信息不畅通， 缺乏有效沟通与积极配合，难以达到满意的监督效果。

三、民事执行检察监督制度的协同修改与设计方案

在新民诉法对执行检察监督的规定存在不足的情况下，就该制度的完善进行理论预研和制度前瞻，以及完善的重点、程序的方案、实现的方式，这些成为更富有理论意义和现实需要的迫切问题。理论界和实务界目前主要从加强机制创新，实行民事检察办案一体化，提高办案效率；注重法、检之间的协作交流，确保检察监督实效；完善监督方式，构建多元化监督体系等几方面对民事执行检察监督制度予以完善。但这些完善方案存在诸多的分歧，实践中面临较大的困惑。那么究竟应如何对民事执行检察监督制度进行完善呢？有学者则主张：通过立法解释或者司法解释的方式对民事执行监督的范围重新加以明确[11]。我们认为这仅仅是一个阶段性的措施，并且由于在法检两机关可能因此有分歧的条件下，似乎难以奏效。按照中共中央十八届四中全会决定精神，本着立法精细化的质量要求，结合《人民检察院组织法》的修改，应当强化法律的创制与修改的协同性，甚至可以采取包裹式的法律修改方式。在笔者看来，应通过一并修改《民事诉讼法》、《人民检察院组织法》完善民事检察立法，及健全法、检之间的民事执行审级监督与检察监督协作机制，对民事执行检察监督制度进行优化。

（一）推进《民事诉讼法》的再修改

法律必须具有适用性，与立法目的相吻合的法律规范的可操作性是其适用性的必然要求和集中体现，因此立法者在设计相应的法律制度、法律规范过程中，应努力具体化、系统化，以使之可以转化为人们现实的权利义务与行为状态。而那种不具有适用性的法律，则显然是缺乏立法质量与成效的，是“先天不足”的。必须对此情形的法律规范加以维修（修改）、废弃或重作[12]。如上所述，立法上对民事执行检察监督制度只是原则性的规定，缺乏可操作性，故就需对其进行完善，以适应实践的需要①亦有学者提出“今后对民事诉讼法进行全面修订的一般预期”。王亚新：《执行检察监督问题与执行救济制度构建》，《中外法学》2009年第1期。。

1．民事执行检察监督的启动。民事执行活动涉及到私权的处分，检察院作为国家机关，介入当事人私权处分的过程，可能会使其私权受到损害。检察机关应在尊重当事人处分权，恪守公权力与私权利之间的边界前提下，不主动介入民事执行活动，即不得强制阻却执行程序的运行。但涉及到重大的国家利益、社会公共利益等的特殊情形，则可以介入其中，以应急处分程序和措施进行执行监督。因此，在执行检察监督谦抑性原则的指导下，其程序的启动应当以当事人申请启动为原则，以检察机关依职权启动为例外。

2．民事执行检察监督的范围：（1）对执行裁定的监督。如人民法院所作的执行中止、不予受理、执行终结的裁定，这三类裁定与当事人的利益息息相关，若法院作出的这三类裁定违反法律规定，检察机关应将其纳入监督的视野。另外法院追加、变更被执行人裁定错误；采取执行措施的裁定、决定不符合法定条件的也属于检察监督的范围。（2）对法院执行行为的监督。这主要包括法院违法实施的查询、扣押、冻结、变卖、拍卖等执行行为，以及违法执行了被执行人的财产，滥用强制措施等。（3）对执行人员的监督。体现在对执行人员在执行活动中怠于执行、违法执行以及执行人员的挪用执行款、索取收受当事人的财物的执行腐败的行为的监督。

另有学者提出，当前民事执行监督除了最高人民法院和最高人民检察院《关于对民事审判活动与行政诉讼实行法律监督的若干意见》和《关于在部分地方开展民事执行活动法律监督试点工作的通知》已经确认的5 种情况之外，还应当针对消极执行、同案不执行等情形[12]。我们则认为，消极执行尽管具有检察监督的必要性，但是如果不存在或者没有发生违反法定时效等的程序规定，那么不适宜采取刚性的检察监督方式，而应首先由其中的债权人提出申请执行等的主张。

3．民事执行检察监督的方式。目前，实践中使用的检察监督方式主要包括抗诉、检察建议、纠正违法通知书、监督意见、暂缓执行建议、现场监督、查处职务犯罪等。还有学者提出可以运用“更换办案人建议书”的设想②张衍路、夏思扬、曹忠鲁：《民事执行检察监督若干问题构想》，《中国检察官》2014年第1期。该文还主张“移送职务犯罪线索”作为民事执行检察监督的方式之一，我们认为是不妥当的、不必要的。。另有学者强调不能对民事执行活动的监督采取抗诉的方式[13]。同理，有学者主张的“提出执行异议之诉”[14]，但是，这将使检察机关作为监督者转换为当事人一方，更是难以可取的。再者，纠正违法通知书、现场监督等监督方式缺乏当然的法律效力，能否发挥检察监督的作用，很大程度上受到法院牵制，检察院独立的监督权力没有得到充分体现[15]。因此，笔者认为应采用检察建议、纠正违法通知书、暂缓执行建议书、现场监督等作为检察监督的可选方式。就检察建议，在进一步修改民诉法中，应对检察建议的效力加以强化，规定人民法院负有答复、反馈的义务和职责。

（二）推动《人民检察院组织法》的修改

同时，有鉴于对民事执行的检察监督进行更加完善的程序规范的前提，是对检察机关的专门法律监督职权予以充实，我们认为， 需将《民事诉讼法》和《人民检察院组织法》予以协同修改。检察院组织法和民事诉讼法都是由全国人民代表大会通过的法律，在法律位阶上属于同一层次，法律效力属于同一等级。 但二者在内容上、 特点上和详密程度上有显著的区别。 在内容上， 作为关于检察机关的性质、地位、组成、职权、基本程序制度等的国家机关组织法，《人民检察院组织法》侧重于规定实体权限的范围和内容，如机构的设置、行使职权等，《民事诉讼法》则是规范民事诉讼程序的专门诉讼法典。在法律规范的性质和形式上，《人民检察院组织法》中多为授权性规范，民诉法则是程序性规范。在关涉检察机关的民事诉讼法律监督、依法提起民事公益诉讼等所行使的职权及其所遵循的规程上，《人民检察院组织法》则和《民事诉讼法》均以之为调整对象和制度内容，前者的规定侧重在职权的内涵、方式、边界以及基本程序制度之上；后者则侧重在特定的某项检查监督职权在特定的民事诉讼环节与情形下实施的操作规则之上。由此，二者相互补充、各有侧重，相互支持、形成一体，通过二者的协同修改为民事执行检察监督提供充分和有力的法律依据。所以，一方面宜以《民事诉讼法》再修改来担负对于民事执行检察监督制度的具体程序的构建和设置，实现民事执行检察监督程序规范的精细化；另一方面，《人民检察院组织法》作为规范检察监督的主体——人民检察院的宪法性法律，适宜从检察机关的职能扩展、组织构造、职权配置与资源保障等方面为民事检察监督进一步破解发展瓶颈提供立法支撑和基础规范[16]。

首先，在第一章“总则”部分，将执行检察监督的全面监督原则、谦抑审慎原则、依法监督原则、效率原则予以明确。其次，应当对人民检察院对民事执行的检察监督职责和权限予以明确。因为，现行《人民检察院组织法》对于检察机关的职权规定完全忽略了民事检察监督的内容，本次《人民检察院组织法》的修改，应与此相呼应，不拘泥于组织法第5条规定的检察机关现有的5项职权，而务必与新的《民事诉讼法》进行对接。《人民检察院组织法》应增加规定：“人民检察院有权对民事诉讼活动实行监督”。再次，对民事执行检察监督权的行使方式做出明确具体的规定，如将执行异议、检察建议等的适用条件与程序予以明确。最后，在人民检察院的机构设置部分，可以将立案监督部门、审判监督部门、执行监督部门、调解监督部门、非讼程序监督部门等均属于民事检察监督的相关职能职权加以整合，规定在《人民检察院组织法》之中，以引领和加强检察机关除贪渎侦查、公诉等之外的内部机构建设。

（三）健全民事执行审级监督与检察监督协作机制

检察机关对民事执行的监督，在根本上是为了共同树立司法公信力，是对民事执行权的违法和不当行使的法律监督，不是削弱和分解人民法院的民事执行权。因此，监督之中有支持和合作[17]。但是，有鉴于新的民诉法对于执行检察监督的原则、方式和手段等都没有作出具体的规定，实践中法、检之间的抵触冲突时有发生。因此，在民事诉讼法、人民检察院组织法尚待修改之前，最高人民检察院与最高人民法院应联合出台更为细致的新的司法解释，取代此前的会签通知。第一，对民事执行活动法律监督的启动方式、监督范围、监督形式、监督效力等方面的内容加以补充规定。第二，应规定法院对生效的民事判决、裁定的执行情况向同级检察院提供书面报告，以便检察机关了解法院针对个案的执行工作开展情况和所采取的执行措施，对可能严重影响当事人权益的错误的或不当的执行措施可以及时通过检察建议等方式进行预防。第三，对检察监督的有关文书在送达人民法院之后的程序规范进行补充规定。

综上所述，检察机关对民事执行活动进行监督具有正当性、科学性与适应性，是司法体制改革中就民事执行领域进一步健全分工负责、互相配合、互相制约的机制的体现和落实。配置、细化和规范民事执行检察监督权，有利于促进民事执行权的自律，优化法院执行环境，保障民事诉讼主体权益得以救济和彻底实现。在民事诉讼法修改后民事执行检察监督遭遇阻碍的情形下，克服其先天不足与推进其实践探索并举不悖，相互依存，这就需要继续在立法上完善设计、发挥引领。而通过《民事诉讼法》和《人民检察院组织法》的协同修改，辅之以健全法、检之间的民事执行监督协作机制，方可使之转换和确立为富有实效的检察监督程序规范。

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（责任编辑：金一超）

On Legislation Evaluation and Redesign of Prosecution Supervision to Civil Enforcement——Viewpoint on the Collaborative Amendment of Civil Procedure Law and The People’s Procuratorate Organization Law

SHI Dongpo1，CHEN Jun2

（1.Office of Development & Planning, Zhejiang University of Technology, Hangzhou 310014, China;2. College of Law, Zhejiang University of Technology, Hangzhou 310023, China）

The new Civil Procedure Law stipulates supervision powers about civil enforcement of the procuratorial agency, providing legal basis for prosecution agency to do the civil execution supervision. Nevertheless, the new Law only sets the principle provisions of procuratorial supervision of civil execution, not refines the operational details, which has caused a series of problems in practice since it is implemented, such as the lack of entry point on prosecution agency’s supervision work and procedure norm, some conflicts and divergences between judicial agency and procuratorial agency, etc. Therefore, the Civil Procedure Law should be revised again. The provisions for the prosecutorial supervision of civil execution initiation, scope and way need to be refined, in order to enhance the applicability of the procedure specification. And also the Organic Law of the People’s Procuratorates should be revised. The procuratorial organs functions need to be expanded and the procedure of function-executing need to be confirmed, in order to optimize the configuration of resources. Through collaborative amendment to these two sets of laws, the legislation of civil inspection would be structured. Furthermore, the cooperation mechanism of civil execution supervision and prosecution-supervision between judicial agency and procuratorial agency is supposed to be established, so as to promote the standardization of the prosecution-supervision of civil execution.

civil enforcement; procuratorial supervision; law-amending; execution-supervision; the people’s procuratorate organization law; collaborative amending

2015-01-01

教育部人文社会科学研究项目（12YJA820059）；浙江省高校中青年学科带头人入选计划、学术攀登项目（PD2013033）

石东坡（1970-），男，河北无极人，教授，博士（后），从事立法学、文化法学与公法学研究；陈 俊（1989-），女，陕西商洛人，从事诉讼法学、检察学研究；

DF72

A

1006-4303（2015）02-0185-06