环保民间组织在环境公益诉讼中的主体资格研究

蒋悦　刘太龙

摘 要：中国环保民间组织从无到有、从小到大得到了迅速发展，不仅成为环境保护领域的重要力量，而且成为推动环境公益诉讼的主力军。随着可持续发展理论与实践的日益深化，关于环境公益诉讼的思考成为了学术界探讨的焦点，其中，对环保民间组织在环境公益诉讼中的原告主体资格更是不断进行着深入的探索。通过对相关立法和司法解释中环保民间组织环境公益诉讼主体资格的探讨，为环保民间组织在未来环境公益诉讼中路径的选择指明方向。

关键词：环保民间组织； 环境公益诉讼； 原告主体资格

中图分类号：D922.6 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2014）35-0296-03

目前，可持续发展仍旧是我国必须奋力实现的阶段性目标，然而，面对日益增多的水污染事件和愈加严重的环境问题，环境公益诉讼作为一种直接保护环境公共利益的手段，成为了解决环境利益纠纷的重要途径。“环境公益诉讼一般是指社会成员，包括公民、社会组织依据法律的特别规定，在环境受到或可能受到污染和破坏的情形下，为维护环境公共利益不受损害，针对有关民事主体或行政机关而向法院提起诉讼的制度。”[1]环境公益诉讼制度是由于环境污染日益严重而产生的一种新型诉讼制度。但在环境公益诉讼中，谁可以具有原告诉讼资格这个问题一直困扰着环境司法机关。由于相关法律没有明确规定，环保法庭受理无据，造成诉讼很难立案。提起环境公益诉讼的原告，绝大部分是行政机关和检察机关，环保民间组织提起的公益诉讼相对较少。因此，要鼓励更多专业的环保民间组织参与到环境公益诉讼中来，从而推动中国和全球环境保护事业的发展与进步。

一、环保民间组织是推动环境公益诉讼的重要力量

随着我国社会主义民主政治的改革和发展，各界民间组织蓬勃兴起、快速发展，已成为政府与企业之外的第三方力量。民间组织中最活跃的环保民间组织，已成为推动中国和全球环境保护事业发展与进步的重要力量。环保民间组织因其非官方性与独立性，在公益诉讼方面有着独特的优势。截至2008年10月，全国经过正式登记注册的各类环保民间组织3 539个。比较活跃的环保民间组织有中华环保联合会、自然之友、地球村、污染受害者法律帮助中心、公众环境研究中心、绿家园、达尔问、绿色流域、阿拉善SEE生态协会等。其中中华环保联合会目前每年提起10起左右环境公益诉讼案件。①

环保民间组织是推动环境公益诉讼的生力军。第一，环保民间组织关心社会公益，其成员对环境事业具有强烈使命感，愿为伸张环境正义锲而不舍。第二，环保民间组织的很多成员具有环境科学和法律方面的知识和技术，能够有力地支持取证、开庭等诉讼活动，还可通过与政府、企业等沟通、协作获取更多资源，扭转信息不对称的劣势。民间环保社团生长于社会基层，贴近社会生活，因此更容易获取和发现环境污染破坏信息，从而做出迅速反应。第三，公益诉讼的着眼点在“维护公益”，环保民间组织的宗旨就是保护环境，维护环境公共利益，性质相符。第四，环保民间组织资金来源多样、渠道丰富，可申请基金、接受捐赠、收取会费、自行创收等，不完全甚至完全不依靠国家支持，不会增加纳税人负担。第五，民间环保社团独立于政府和企业之外，不受地方利益和企业利益左右，能够以环境利益为准绳做出独立价值判断，维护法律正义。第六，环保民间组织为公共利益保护环境，服务于人民大众，更容易取得民众的关注和支持。“环保民间组织能够凝聚社会各界的智慧和力量来维护公民环境权益和社会环境利益，这不仅有利于环境决策的科学化与民主化，而且为构建环境友好型社会，建设生态文明提供了坚实的群众基础。”

二、环保民间组织环境公益诉讼主体资格探析

随着环境公益诉讼制度在理论以及实践层面的不断发展，与之相关的法律法规也已经建立并且不断健全发展。就我国而言，环境公益诉讼相关法律法规经过了多次修订，关于环保民间组织在环境公益诉讼中的地位和作用也有着日益完善的阐述和规定。

（一）新修订的《民事诉讼法》确立了多元性的环境公益诉讼主体模式

环境公益诉讼制度的核心问题是有关资格主体的确定。2012年8月31日新修订的《民事诉讼法》对环境公益诉讼主体做了进一步的规定，重点解决了环境公益诉讼原告的主体资格的问题，为环境公益诉讼的原告主体资格做了大方向和指导性的规范。

环保民间组织与其他组织相比，具有提起环境公益诉讼的明显优势。面对环境侵权行为，存在着大量缺乏必要法律常识以及经济能力的受害人，而大多数受害人也都清楚诉讼是最终的救济途径。面对这样的受害人，环保组织如果仅仅只是提供法律支持是远远不够的。因此，环保民间组织可以直接作为这类环境侵权案件的代理人，在与受害人签订授权委托书后，代理受害人向法院提起诉讼，最大可能地维护受害人的权益。

然而，新修订的《民事诉讼法》确立的是多元性的诉讼主体模式，其第55条规定，“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。”这个加紧建立环境公益诉讼进程中的重大举措，似乎使各社会组织寻找到了一个以自身为原告提起诉讼的合法途径。但其只规定了环境公益诉讼和消费者权益公益诉讼，内容过于简单、概括，其中对于“损害社会公共利益的行为”是什么、“法律规定的机关”有哪些、“有关组织”有哪些，除了污染环境，破坏资源领域能否适用公益诉讼等都没有明确界定。因此，对于环境公益诉讼主体资格的规定，还是具有很大的限制性和模糊性。

（二）新修订的《环境保护法》中关于环境公益诉讼主体的限制

将于2015年1月1日生效的新修订的《中华人民共和国环境保护法》（以下简称《环保法》）关于环境公益诉讼的规定，是继《民事诉讼法》第55条规定后关于环境公益诉讼立法的一大新发展。《环保法》第58条规定：“对污染环境、破坏生态，损害社会公共利益的行为，符合下列条件的社会组织可以向人民法院提起诉讼：（一）依法在设区的市级以上人民政府民政部门登记。（二）专门从事环境保护公益活动连续五年以上且无违法记录。符合前款规定的社会组织向人民法院提起诉讼，人民法院应当依法受理。”并规定提起诉讼的社会组织不得通过诉讼牟取经济利益。新《环保法》比《民事诉讼法》规定的诉讼范围更广泛，其诉讼主体资格的条件规定也更加具体，而且要求人民法院对符合条件的社会组织向人民法院提起的诉讼，人民法院应依法受理这一规定的实施，将使环境公益诉讼更易被提起和受理。endprint

新《环保法》从立法技术层面看，相对于以前有所进步。但是可能具有原告资格的主体范围更小，设置的门槛依然太高，无法完全实现环境公益诉讼想要实现的参与式治理的制度理念。一方面，这次《环保法》的修订，在扩大环境公益诉讼主体的范围上取得了很大的进展，重点在环保民间组织方面更是取得了突破性的进展。但是，这样的规定对于环境公益诉讼主体资格的限制依然严格，并没有完全解决环保民间组织的诉讼主体资格问题。《环保法》中明确规定，只有依法在设区的市级以上人民政府民政部门登记并且门从事环境保护公益活动连续五年以上且无违法记录的民间社团有权提起诉讼。可见，在赋予诉讼权的民间组织的划定上，还是存在明显的局限的。另一方面，《环保法》规定，环保民间组织要成为环境公益诉讼主体必须是连续五年以上且无违法记录的组织。就目前而言，比较有影响力的环保民间组织主要有中华环保联合会、自然之友、地球村、中华环保基金会、中国环境科学学会、中国环境产业协会、生态文明促进会，以及中国环保机械行业协会、中国化工环保协会等。其中只有环保部下属的中华环保联合会有过提起公益诉讼的经验，另外一些都只是停留在环保组织的初期发展阶段。“根据中华环保联合会的调查报告，环保组织提起环境公益诉讼的主观意愿普遍不高，只有30%的环保组织表示环境公益诉讼将是本组织的首要维权手段。57%的环保组织则比较谨慎，表示不会轻易提起环境公益诉讼。更有11%的环保组织明确表达了对环境公益诉讼的否定态度，与较低的诉讼意愿相匹配。也仅有14%的环保组织有过参与环境公益诉讼的经历。”这样看来，环保民间组织要胜任环境公益诉讼主体资格还需要进一步完善和发展。

三、环保民间组织的制约因素及其作为环境公益诉讼主体资格的发展路径

（一）环保民间组织进行环境公益诉讼的困境

环保民间组织在充分实现原告诉讼主体资格的道路上之所以如此艰辛，自身发展不完善是其重要原因。经费不足、规模较小、专业性不强和独立性弱成为了环保民间组织在环境公益诉讼中原告主体资格发展中的瓶颈。

1.环境公益诉讼的成本太高，导致环保民间组织资金短缺

有很多的环保组织认为环境公益诉讼的成本太高，承受不起。“公益诉讼由于取证难、责任认定难、鉴定费用高，让很多中国人产生畏诉心理，使环保法庭门可罗雀，也限制了滥诉的可能性。”环保民间组织的资金筹措最普遍的来源是会费，其次是组织成员和企业捐赠、政府及主管单位拨款。中华环保联合会披露了我国环保民间组织的生存状况，七成多的环保民间组织没有固定经费来源。可见，经费的来源是一个环保组织存续与否的关键因素，如若没有强有力的经济支持，将很难维持组织的日常工作，同时也制约了环保活动的施展。从经济大形势来看，我国现处于并将长期处于社会主义初级阶段，国家对这方面的财政支持较为有限，所以要从政府处取得经费是有很大的难度。

2.环保民间组织规模发展受到一定的限制

据数据显示，截至2008年10月，28.9%的环保民间组织没有专职人员，46.5%的民间组织有专职人员在1—5人之间，80%的国际环保民间组织分支机构专职人员不超过20人，59.7%的草根环保民间组织专职人员数在1—10人。①如此看来，没有强有力的人才支撑，环保组织只能是空的构架，没有灵魂。并且，环保民间组织成员有很大一部分来自高校大学生，以学生社团的形式登记产生，人员流动大，局限于小范围的低层次的环保活动，其作用十分有限。由民间自发成立的环保民间组织数量少，组织松散，活动没有必要的制度规范，随意性很大，这也是环保民间组织规模小的具体表现。

3.环保民间组织专业性不强

我国民间自发成立的环保组织，其发展时间较短，经验不足，其成员往往带有随意性，人员配备不齐全，很多都是一时兴起组织起来的，缺乏专业人员，组成人员也来自各行各业，有教师、学生、自由职业者、企业人员、公务人员等。成员中大部分没有环保相关的知识背景，缺乏专业的技术，人员组成漏洞多且大，因此在参与环境保护的过程中只能停留在初步的宣传、监督工作上，不能深入到专业技术领域。

4.环保民间组织缺乏相应独立性

现阶段的环保民间组织大部分都依赖政府，其活动往往都在政府的组织领导下进行，缺乏各自独立活动的能力。有些环保组织是由热心环保的人士、企业和单位自愿组成的，但仍旧是政府主管下的团体，由于缺乏独立性，很难发挥环保民间组织监督政府的作用。

（二）环保民间组织在环境公益诉讼中的路径选择

1.完善立法，通过法律明确环保民间组织的诉讼原告资格

我们可以通过完善法律，将环境公益诉讼原告资格确立起来。应该鼓励更多专业的民间组织参与环境公益诉讼。立法过于谨慎，不利于环境公益诉讼制度在实践中完善，会限制其发展。新修订的《民事诉讼法》和《环境保护法》中初步明确了环保民间组织在公益诉讼中的主体资格，但还未出台相应的实施细则对此进行补充，对哪些环保民间组织具有主体资格，环保民间组织作为原告提起环境公益诉讼的方式并没有作出明确规定。对此，可以由最高人民法院和最高人民检察院通过司法解释确定哪些环保组织可以提起公益诉讼，以明确其诉讼原告资格。

2.强化管理，加大政府对环保民间组织的支持

政府应采取制定政策、法规等措施，促进环保民间组织的发展。一方面，改革对环保民间组织的管理模式。当前，严格的成立条件使得很大一部分环保民间组织无法获得合法的主体资格，因此政府要采取措施简化社团登记程序，促进环保民间组织的发展。另一方面，要加大对环保民间组织的扶持力度。作为国家政府机关，掌握着充分的信息，且拥有大量的环境保护资金和技术，应该保证环保民间组织对环境信息的及时掌握，为他们参与环境诉讼和相应活动提供必要的资金和技术支持。

3.完善环保民间组织内部结构，提高环境公益诉讼能力

为了提高我国环保民间组织的公益诉讼能力，更好地胜任环境公益诉讼主体资格，应不断完善环保民间组织的自身结构。具体可以从以下几个方面着手：（1）提高组织成员的自身素质，加强专业培训，提高专业技能；不断扩大组织规模，吸收人才；（2）实现资助和会费等经费到位的前提下，寻找企业或私人赞助，广泛吸收社会资源；（3）努力减少对政府的依赖程度，自成体系，切实实现集自我组织、自我管理、自我服务为一体的高水平环保民间组织。endprint

结语

在经济发展与环境保护的矛盾日益凸显的今天，环境公益诉讼作为一项受到热议的制度，已经通过实践证明了其对于环境保护的巨大作用。环保民间组织作为一股非官方的力量，对环境公益诉讼发展的推力日渐显著。十八届三中全会通过的《决定》中提出要改进社会治理方式，运用法治思维和法治方式化解社会矛盾；要激发社会组织的活力，重点培育和优先发展行业协会商会类、科技类、公益慈善类、城乡社区服务类社会组织，成立时直接依法申请登记，这十分有利于环保民间组织和公益诉讼的发展。因此，只要因势利导、完善建设，环保组织将能够在环境公益诉讼中贡献更大力量，进而推动环境保护事业的发展。

参考文献：

[1] 王社坤.民间环保组织在环境公益诉讼中的角色及作用[J].中国环境法治，年卷（下），2012，（1）.

[2] 寿莹佳，卫乐乐.对环保NGO成为环境公益诉讼主体的思考[J].江西理工大学学报，2013，（4）.

[3] 环保民间组织在环境公益诉讼中的角色和作用调研报告摘要[EB/OL].http：//www.acef.com.cn/zhuantilanmu/2013hjwqtbh/huiyinarong/

2014/0303/12495.html.

[4] 陈媛媛.应赋予更多民间组织诉讼权[N].中国环境报，2013-11-01（003）.

Research on the subject qualification of the environmental protection non-governmental

organizations in the environmental public interest litigation

JIANG Yue，LIU Tai-long

（College of enterprise management，Changzhou campus，Haihe University，Changzhou 213022，China）

Abstract：China from scratch，from small to large environmental non-governmental organizations have developed rapidly，not only become an important force in the field of environmental protection，but also become the main force to promote the environmental public interest litigation. With the deepening of the theory and practice of sustainable development，thinking about the environmental public interest litigation has become a focus of academic study，which，to the environmental protection NGOs qualification of plaintiff in environmental public interest litigation is also ongoing in-depth exploration. Through the discussion of the environmental non-governmental organization related legislation and the judicial interpretation of environmental public interest litigation subject qualification，as the environmental protection NGOs in the choice of the path specified in the direction of the environmental public interest litigation in the future.

Key words：environmental protection non-governmental organizations；environmental public interest litigation；plaintiff subject qualification

[责任编辑 安 琪]endprint